全國人大法工委關于行政訴訟法第四十六條起訴期限的權威解釋

第四十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

【釋義】本條是關于直接起訴的一般起訴期限的規定。

起訴期限是當事人向法院提起訴訟，并獲法院受理的期間，是起訴條件之一。起訴如無正當事由超過起訴期限，當事人則喪失訴權，法院將不再受理。確定起訴期限的目的是督促當事人及時啟動權利救濟程序，避免行政法律關系長期處于不確定狀態。

一、將起訴期限由3個月改為6個月

本條將公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的起訴期限由原法規定的3個月調整為6個月，這是此次修改的重要內容之一。原法第39條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。此次修改過程中，有些意見提出，行政訴訟的起訴期限只有3個月，當事人很容易因超過起訴期限而失去請求法院救濟的權利，應當適當延長起訴期限。同時，也有一些意見認為，行政行為涉及社會公共利益或國家利益，如果相應社會關系長時間不確定，可能造成社會公共利益或國家利益的損失。綜合各方面考量，立法機關將3個月的起訴期限延長至6個月，這既有利于保護當事人訴權的實現，又不至于過分影響行政效率。

6個月的起算點是“自知道或者應當知道作出行政行為之日”，這一規定是對原法規定的“知道作出具體行政行為之日”的完善。一般情況下，行政機關作出行政行為都有相應的文書，如處罰決定、許可證照、確權證、征收決定等，在此情況下，行政機關完成送達程序，就屬于“知道”或者“應當知道”。特殊情況下，需要結合常理和相關證據作出具體認定。“作出行政行為”包含兩個要素：一是作出的主體，二是行政行為的內容。

相對于6個月的一般起訴期限，本條還規定了特殊起訴期限，即“法律另有規定的除外”。專利法第46條規定：專利復審委員會對宣告專利權無效的請求應當及時審查和作出決定，并通知請求人和專利權人。宣告專利權無效的決定，由國務院專利行政部門登記和公告。對專利復審委員會宣告專利權無效或者維持專利權的決定不服的，可以自收到通知之日起3個月內向人民法院起訴。土地管理法第16條規定：土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院起訴。水污染防治法第84條規定：當事人對行政處罰決定不服的，可以申請行政復議，也可以在收到通知之日起15日內向人民法院起訴。集會游行示威法第31條規定：當事人對公安機關依照本法第28條第2款或者第30條的規定給予的拘留處罰決定不服的，可以自接到處罰決定通知之日起5日內，向上一級公安機關提出申訴，上一級公安機關應當自接到申訴之日起5日內作出裁決；對上一級公安機關裁決不服的，可以自接到裁決通知之日起5日內，向人民法院提起訴訟。

二、關于最長訴訟保護期限

最長訴訟保護期限，是指公民、法人或其他組織不知道行政機關作出行政行為內容時的起訴期限。正常情況下，行政機關作出行政行為，應當告知相對人行政行為的內容，以期得到相對人的配合或者履行，實現行政行為的目的。但實踐中也有不少案件，由于行政機關作出行政行為時沒有告知相對人及利害關系人以及其他方面的原因，導致相對人及利害關系人遲遲不知道已作出行政行為。在此情況下，如果因為當事人無法“知道或者應當知道”而無法開始計算起訴期限，就會導致行政法律關系無限期地處于不穩定狀態。為了解決這一問題，有必要確定一個最長保護期限，即作出的行政行為到某一時間點后，不論當事人是否知道或者應當知道，都不能再提起訴訟。本條規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理，就是基于此而設定的最長起訴期限。最長20年的起訴期限，參考了民法的有關規定。民法通則第137條規定：訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。