土地掛牌出讓公告的法律性質如何確定?——最高院土地糾紛裁判標準

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國有土地使用權出讓公告屬于邀約還是要約邀請？

李舒律師 等

房企、實業企業拿地過程中極易踩坑：看到國土局發布土地掛牌公告，繳納巨額保證金、提交競買報價后，政府因土地未審批、規劃調整等原因中途停止掛牌，企業起訴要求強制出讓土地，卻被法院全部駁回。核心誤區在于分不清出讓公告、競買報價、成交確認三者的法律定性。

結合最高人民法院經典土地出讓二審標桿案例，依據《民法典》及合同編通則司法解釋完整拆解土地掛牌全流程要約 - 承諾邏輯，明確：土地出讓公告 = 要約邀請、企業報價 = 要約、出具成交確認書 / 落槌公示 = 承諾；未作出承諾前雙方不存在土地出讓合同，政府中途撤牌僅承擔締約過失，無需履行供地義務，配套多地高院同類判例，梳理企業拿地全流程風控要點。

長尾關鍵詞：土地出讓公告法律性質、掛牌公告屬于要約邀請、交保證金算合同成立嗎、土地競買報價是要約、未簽成交確認書無合同、土地掛牌中止締約過失責任、民法典要約要約邀請區分、土地競拍反悔糾紛、國土局撤牌損失賠償、招標中標合同成立時間

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標桿案例完整背景

自然資源主管部門在官方報刊發布國有土地使用權掛牌出讓公告，明確競價規則、地塊指標、保證金標準。

兩家企業先后提交競買申請書、足額繳納 2000 萬級別競買保證金，并分別遞交競買報價單。

掛牌流程進行中途，上級自然資源主管部門核查發現案涉宗地尚未完成法定用地審批，責令當地國土局立即中止本次掛牌活動，原路退還企業繳納的保證金。

其中一家拿地方起訴自然資源局，主張：發布出讓公告、收取保證金、接收報價的行為構成完整要約承諾，雙方土地出讓合同已成立，要求政府繼續掛牌并交付案涉土地。

一審、二審法院均駁回原告訴求，最高院再審裁判思路完全統一：掛牌公告屬于要約邀請，僅提交報價未形成承諾，合同未成立，無權要求強制出讓土地。

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實務高頻四大踩坑痛點

痛點 1：誤以為交保證金、提交報價就等于拿到土地

多數企業認為只要完成報名、交錢報價，政府就必須出讓土地，忽視掛牌公告僅為招商邀約，報價只是單方要約，政府擁有最終是否同意成交的決定權。

痛點 2：分不清保證金與定金，主張雙倍返還無依據

土地掛牌文件統一標注款項為 “保證金”，無書面定金約定，即便政府中途撤牌，企業也無權主張定金罰則雙倍返還，僅能索賠實際產生的締約損失。

痛點 3：公告內容詳細就直接等同于要約

部分地塊出讓公告完整列明面積、底價、規劃指標，企業據此主張公告屬于要約；最高院明確：招標、掛牌、拍賣類公告統一為要約邀請，內容詳盡不改變法律定性。

痛點 4：政府中途停牌直接起訴要求繼續履約

土地因審批、規劃、政策原因中止出讓，企業直接訴請交付土地，法院以合同未成立駁回，僅可另行起訴主張前期調研、資金占用等信賴利益損失。

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最高院司法解釋核心認定規則

（一）要約與要約邀請法定區分標準

要約：內容具體確定，明確自身受條款約束，對方一旦承諾合同即刻成立（企業競買報價、投標文件屬于要約）；

要約邀請：僅引誘他人主動發出要約，發布方不受前期內容強制約束，招標、拍賣、土地掛牌出讓公告、招商宣傳、價目表均屬于典型要約邀請。

（二）土地掛牌完整締約三步法律定性

自然資源局發布《國有土地使用權掛牌出讓公告》：要約邀請，僅公示交易規則，不承擔必須成交義務；

企業提交競買申請、繳納保證金、出具報價單：要約，企業單方提出交易條件；

掛牌期滿確認最高報價、出具《成交確認書》：承諾，承諾送達雙方土地出讓合同正式成立。

（三）撤牌后責任邊界（最高院裁判核心觀點）

未出具成交確認、未作出承諾前，雙方不存在土地出讓合同，企業無權主張繼續履行土地出讓、交付地塊；

若政府因自身審批過錯擅自中止掛牌，造成企業前期勘測、資金占用、籌備成本損失，應當承擔締約過失賠償責任；

僅能單獨起訴主張信賴利益損失，不能在 “要求交付土地” 一案中一并處理，需單獨提出賠償訴訟請求；

掛牌保證金≠定金，無書面定金條款約定，不適用雙倍返還規則。

（四）現行法律依據

《最高人民法院關于適用〈民法典〉合同編通則若干問題的解釋》第四條明確：

招標項目，中標通知書到達中標人時合同成立；

拍賣、土地掛牌，以系統確認成交、落槌、簽署成交確認書作為承諾生效節點；

僅公告、報名、報價階段，未達成承諾，合同不成立。

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7 件同類權威判例統一裁判尺度

判例 1：招投標流程分層定性，招標公告為要約、投標為要約、中標通知為承諾

各類物資、工程招投標中，招標公告僅為邀約，企業投標屬于要約，招標人出具中標通知書才構成承諾，未發中標通知不存在有效買賣合同。

判例 2：工程設計邀請招標，中標通知書送達合同直接成立

投標邀請函屬于要約邀請，投標人提交帶報價的設計方案構成要約，中標文件送達后設計合同成立，招標人不得隨意取消項目。

判例 3：土地掛牌簽署成交確認書，出讓合同正式成立

國土局掛牌公告為邀約，房企報價是要約，雙方簽訂成交確認書即完成承諾，后續未打印制式出讓合同不影響合同效力。

判例 4：僅完成報價未簽成交確認，政府可另行處置地塊

企業繳納保證金并報價，但掛牌未結束、無書面成交確認，自然資源局有權中止交易、重新掛牌，無需承擔土地交付義務。

判例 5：掛牌須知不改變公告要約邀請屬性

即便出讓須知詳細約定付款、開發、違約責任，公告本身仍屬于要約邀請，不能以此主張合同提前成立。

判例 6：成交確認書系核心承諾文件，是主張供地、過戶依據

僅持有報價單、繳費回執無法起訴要求過戶，成交確認書是證明承諾生效、合同成立的關鍵書證。

判例 7：園區招商宣傳、投資簡介屬于要約邀請

地方政府發布的招商推介、投資手冊僅為合作邀約，企業僅憑宣傳文件主張落地補貼、配套土地，法院不予支持。

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企業拿地全流程實操風控方案

（一）掛牌前期盡調風控

提前核實地塊是否完成農用地轉用、征收審批，查詢土地權屬、抵押查封狀態，規避中途撤牌風險；

測算資金占用成本，預留資金占用、項目前期設計、調研等損失索賠依據。

（二）報名競買文書風控

區分保證金與定金：若希望設置違約雙倍罰則，務必與自然資源部門書面約定款項性質為立約定金；

完整留存公告、競買須知、繳費憑證、報價回執全套證據，用于締約過失賠償訴訟。

（三）中途停牌維權正確路徑

不要直接起訴要求交付土地（極易敗訴）；

固定政府過錯證據：上級停辦文件、溝通函、會議記錄，證明國土局存在審批過錯；

單獨提起締約過失糾紛，主張資金利息、勘測設計、人工籌備等實際損失。

（四）成交后履約保障

掛牌結束第一時間簽署《成交確認書》，盡快簽訂制式《國有建設用地使用權出讓合同》，明確土地交付、辦證、逾期違約條款。

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實務總結

判斷土地出讓階段合同是否成立，核心看是否作出有效承諾：土地掛牌公告永遠屬于要約邀請，企業提交報價僅為單方要約，只有自然資源部門出具成交確認、公示最高競得結果，承諾生效，土地出讓合同才正式成立。

企業僅繳納保證金、提交報價后，政府因土地審批、規劃調整中止掛牌的，無權起訴強制要求出讓地塊，僅能就實際投入損失主張締約過失賠償；同時掛牌保證金不等同定金，無專門書面約定不能主張雙倍返還。房企、實業企業參與土地競拍時，務必厘清締約三階段法律關系，提前做好地塊審批核查，避免投入大量資金后維權落空。

本文作者：李舒律師

北京云亭律師事務所創始合伙人 | 資深商事律師

專業領域：商事訴訟 | 公司合規與股東間爭議 | 金融與執行 | 刑事辯護

李舒，北京云亭律師事務所創始合伙人，深耕土地出讓、建設工程、政企商事、招投標糾紛十七年，擅長土地掛牌中止、競買違約、締約過失賠償、出讓合同履行類訴訟，熟悉最高院及各地高院土地競拍相關裁判規則，可為房企、工業企業提供拿地盡調、競買文書審核、土地糾紛訴訟全流程法律服務。

*此處北京云亭律師事務所，為作者完成文章寫作時所在工作單位。

作者簡介

李舒律師

北京云亭律所創始合伙人

電話/微信:18501328341

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