靜悄悄地改革：城鄉分割體制的最后一根支柱正在倒掉/秦慶武

記得上世紀80年代，農村改革的先驅杜潤生先生就曾經總結道：中國的城分割二元體制有三根大的支柱，就是城鄉分割的戶籍制度、人民公社制度、農產品的統購統銷制度。

隨著80年代以來農村改革的推進，農村家庭承包制的廣泛推行，農民有了自己的生產經營自主權，沒用幾年功夫就解決了吃飯問題，多種經營的放開與糧食產量的大幅度提高，人們吃飯的問題基本解決，使得統購統銷制度率先打破。

1984年，原來“政社合一，一大二公”的人民公社體制也被終結。中央發出文件，取消人民公社，建立鄉鎮政府。從而城鄉分割體制的第二個支柱也被打破。

但是改革開放40年來，城鄉分割的二元戶籍體制仍然存在。盡管從80年代就放開了農民工進城，但是由于戶籍制度的存在，農民工雖然長期在城市打工，但是由于沒有城城市的戶籍，因而享受不到城市的公共服務。同工不能統同酬，子女不能到城市上學。造成了人為的城鄉隔離。

在同一個城市，有戶籍的人口可以享受公共服務。但是，在一個城市送外賣、開網約車、跑工地、坐辦公室，房租一分不少交，社保一月不敢斷，孩子卻未必能進公辦學校；老人看個病，還得惦記“回老家報銷是不是更劃算”；想申請公租房，先被一句“非本地戶籍”擋回來。

億萬農民在呼喚，什么時候這種戶籍制度能夠打破？

2026年5月22日凌晨，沒有幾個人注意，但北京傳來一個大消息。國務院正式簽發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（國發〔2026〕11號）。這個文件終于把實行了70多年的戶籍制度打破了。

盡管這個制度還留了點尾巴，比如說在特大城市和超大城市，對非戶籍人口還有一些限制。也沒有公開宣布戶籍制度取消。但是最根本的一條，也就是進城常住人口享受平等的公共服務這一條做到了。

這真是在無聲無息中，聽到了一聲驚雷。正像魯迅先生所說的，“于無聲處聽驚雷”。相信很快這聲驚雷就要影響國家的發展。這才是真正的改革。

國發〔2026〕11號文件全稱為《國務院關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》。這份文件最核心、最具突破性的新觀點是：公共服務將“跟人走”，不再與“戶口”深度綁定。

這一制度安排打破了長期以來公共服務與戶籍掛鉤的傳統模式，標志著我國在推進以人為本的新型城鎮化戰略上邁出了關鍵一步。以下是該文件的具體新觀點及其深遠意義：

一、文件的核心政策

這份文件圍繞教育、社保、住房等民生痛點，提出了多項打破戶籍壁壘的創新舉措：

1. 社保與就業全面脫鉤戶籍：

全面取消在就業地參加職工社會保險的戶籍限制。無論是農民工、異地就業的大學生，還是外賣騎手、網約車司機等靈活就業人員，都可以在就業地直接參保，享受與當地職工同等的醫保和養老待遇。

2. 子女教育全學段覆蓋：

不僅保障隨遷子女在常住地接受義務教育（公辦學位不足時由政府購買民辦學位兜底），還首次明確推動將隨遷子女納入常住地的學前教育和高中階段教育公共服務范圍，并落實符合條件的隨遷子女在常住地參加中考、高考的政策。

3. 住房保障覆蓋未落戶群體：

推動更多城市將穩定就業和居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍，并穩步推進靈活就業人員參加住房公積金制度。

4. 兜底性服務同等覆蓋：

逐步將未落戶的常住人口納入常住地的兒童關愛、養老助老、社會救助、扶殘助殘等基本公共服務范圍，取消臨時救助的戶籍地和居住地申請限制。

二、新政策推出的重大意義

1. 促進社會公平，惠及億萬流動人口：

目前，全國有近4.8億人戶分離人口和超3.76億流動人口。過去，許多人在城市納稅、工作，卻因沒有戶口而在看病、上學、住房上遭遇“同城不同權”。這個新政讓奮斗者在常住地能獲得公平對待，顯著減少了異地辦事與家庭分離的困擾。

2. 提升城鎮化質量，釋放內需潛力：

讓新市民更便利地享受基本公共服務，能極大提升他們“留在城市、融入城市”的意愿。這不僅有助于穩步推進新型城鎮化（目標是到2030年常住人口城鎮化率達到71%），還能有效釋放國內需求潛力，為經濟增長提供持續動力。

3. 倒逼公共服務資源優化配置：

文件明確了“錢隨人走”的落地保障機制，即中央財政轉移支付和建設用地指標將與常住人口掛鉤。這將促使人口流入地政府更有動力去優化學校、醫院、保障房等公共服務設施的布局，提升城市的包容性發展水平。

總的來說，國發〔2026〕11號文件是一項遲到的公平舉措。之所以說它是一項遲到的改革，是因為我國延續了70多年的戶籍制度，上面附加了太多的政策，包括城市建設、住房政策、福利補貼等，在條件不成熟的時候推出來，勢必會影響社會穩定。因此戶籍制度的改革是隨著條件的成熟，逐漸地推進。

人口自由流動是一項基本人權。在世界各國都是通行的。目前世界上保留戶籍制度的國家已經非常少了。中國改革開放以來，隨著市場經濟的發展壯大，人口自由流動的條件不斷成熟，戶籍制度也是逐漸的松動。最終取消也是大勢所趨。

這次靜悄悄的改革，雖然力度不小，但它并不意味著戶口完全失效（如在超大城市落戶、購房限購等方面戶口仍有作用），但它極大地弱化了戶籍的權重，讓“常住地”和“穩定付出”成為享受城市紅利的核心憑證。2026，讓我們共同見證時代的變遷。