邱慈觀：氣候混合融資——國際開發性金融框架及其國內適用性解析 | 洞見

近年，全球性的氣候峰會常會談到“混合融資”（blended finance），原因與氣候資金缺口有關。資金限制是一個普遍問題，但其緊迫性會依國家而有所差異。特別是，結合世界銀行對各國人均收入的分類，“中低收入”和“低收入”國家的氣候資金缺口顯然較為嚴重。

事實上，除美國外，多數的“高收入”國家都已針對《巴黎協定》制訂減排目標，并以多方資金推動目標的落實。對比之下，“中低收入”和“低收入”國家的氣候行動相對落后，資金缺口更難彌合。在此情境下，具有國際開發性金融背景的混合融資猶如一劑良方，被寄以厚望。

混合融資可被應用于多個前沿領域，如公共衛生、氣候變化、生物多樣性保護等，但其國際開發性金融框架造成其涉入有所偏重，偏向支持收入偏低、發展相對落后的國家，而收入適中、發展超前者顯然非其重點關注對象。

迄今為止，各方很少對混合融資的國際開發性金融框架展開討論。本文以此為題，利用減緩氣候變化為切入點，通過對全球混合融資行業報告的解析以及國內情況的對比來表明論點，以凸顯除非放松其既有的國際開發意涵，否則混合融資對中國的適用性有待商榷。

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國際開發性金融框架下的混合融資

混合融資概念的存在已有一段時間，最先提出的是歐盟（European Commission，2015），其后討論較多的組織有經濟合作與發展組織（“經合組織”）、開發金融機構工作組以及全球混合融資網絡組織Convergence（Spratt等，2021；Convergence，2024）。

上述組織對混合融資的界定雖未盡相同，但主要都基于國際開發性金融框架來界定。在此，“跨國式”混合融資是指將國際開發性資本和國際、國內的商業資本進行混合，通過以優惠價格提供的“開發性資本”，動員以市場價格提供的“商業資本”，從而擴大發展所需資金。優惠型資本的來源有政府，亦有民間，前者如美國國際開發署，后者如蓋茨基金會。商業資本的來源亦是政府、民間都有，前者如地方政府，后者如地方銀行。

由國際開發性金融框架界定“跨國式”混合融資，清楚反映于2018年經合組織發展援助委員會對其推出的五個指導原則，其中第一個就表明混合融資的開發性意涵（OECD，2018）。五個原則分別是：（1）將混合融資錨定發展邏輯；（2）使用混合融資的總體目標是將開發性金融需求擴及可持續的市場化解決方案；（3）依據被開發方的當地情況來制訂混合融資；（4）專注于高效的混合融資伙伴關系，以及（5）監督混合融資的透明性與結果。

▲ 圖1 “跨國式”混合融資示意圖（來源：OECD）

開發性金融框架下的“跨國式”混合融資，必然涉及開發領域、提供資金的國際開發方、資金來源、獲得資金的地方被開發方，以及混合融資的運作模式。開發領域的覆蓋范圍可以很廣，但近年主要聚焦于《巴黎協定》的氣候目標和聯合國的十七個可持續發展目標（SDGs），兩者都有巨大的資金缺口。

提供資金的開發方主要來自西歐、北歐、北美等地。資金來源以開發方的官方發展援助資金和民間捐贈資金為主，迭加開發金融機構、多邊發展銀行等以市場價格提供的資金，動員以市場價格提供的商業資本。獲得資金的被開發方主要位于非洲、南亞、拉美等地。

混合融資的具體實踐雖會隨著各國制度不同而有所差異，但可歸納為四種“原型”，它們可單獨運作或復合運作，視實際需要而定（Convergence，2018；邱慈觀等，2024）。原型1存在一筆由優惠利率、無償捐贈等形成的優惠資本，通過率先入場吸收風險或承擔已實現損失等方式，降低場域風險、保護優先股權等上層資本，從而吸引商業資本進場，擴大資金規模。原型2包含一筆以優惠價格提供的擔保或保險，以增強信用，撬動更多商業資本投入。原型3包含一個技術支持機制，但相關資金獨立運行，可出現在投資前或投資后的任何階段，以提高項目的商業可行性、挖掘項目后續的盈利模式。原型4包含一筆獨立的捐贈款，相關資金獨立運行，主要用于項目設計期的交易規劃、前期準備和概念驗證等，以協助工作順利展開，提高項目最終落地的可行性。

02

“跨國式”混合融資的生態系統

國際開發性金融框架下的“跨國式”混合融資，其關鍵主體為國際開發方、當地被開發方與相關金融機構，通過混合融資結構來解決某些戰略發展領域中的資金缺口問題。

事實上，混合融資存在一個生態系統，其中包括倡議組織、援助組織、開發金融機構、多邊發展銀行、民間基金會、商業銀行、機構投資者、非政府組織等。其中，除倡議組織外，其他組織都和混合融資的資金來源有關。

▲ 來源：邱慈觀等（2024a；2024b；2024c）、Convergence（2024），作者整理

展開來說，混合融資的倡議組織有經合組織、聯合國等，它們除宣揚混合融資的理念外，有時也會提供優惠資金。官方援助組織有世界銀行、美國國際開發署等，會通過無償捐贈、贊助等方式支持混合融資。參與混合融資的開發金融機構有英國殖民地發展公司、德國復興信貸銀行等，參與混合融資的多邊金融機構有國際金融公司、歐洲投資銀行等。在此須注意，開發金融機構和多邊金融機構以優惠價格和市場價格提供資金的情況都存在，原因與其在多邊捐贈基金中扮演的角色有關：基金提供的優惠資金常由開發金融機構和多邊金融機構負責落實，故它們同時會對項目以市場價格進行投融資。民間基金會常通過無償捐贈和贊助參與混合融資。商業銀行和機構投資者一般是以市場價格提供股權或債權資金，而非政府組織會通過優惠貸款、無償捐贈等參與混合融資。

“跨國式”混合融資開發方與被開發方的收入水平，從世界銀行對各國人均收入的分類看，開發方通常是“高收入國”，如瑞典、德國等，也是表1中開發金融機構的所在地。被開發方主要是“中低收入國”和“低收入國”，如越南、柬埔寨等。世界銀行分類中的“中高收入國”則較少成為開發方也較少成為被開發方，地位模棱兩可，凸顯“跨國式”混合融資對其適用性的問題。

03

全球混合融資網絡組織報告

Convergence是混合融資的國際行業組織，以提高新興市場和開發中國家對SDGs和《巴黎協定》的民間投資為目標。Convergence承擔了持續追蹤全球混合融資市場趨勢并編寫報告的工作，從2017年開始每年編寫一本“混合融資動態”（The State of Blended Finance）報告，2023年后每年增加一本獨立的“氣候版”（Climate Edition）報告。

“混合融資動態”報告的內容包括市場回顧、交易趨勢、投資者趨勢、各國氣候混合融資平臺、行業深度報導等。由于氣候變化是“跨國式”混合融資中最重要的議題，故2023年開始將其單列為“氣候版”。

“氣候版”報告的內容也包括市場回顧、交易趨勢、投資者趨勢、各國融資平臺等部分，但將氣候主題細分為減緩氣候變化、適應氣候變化、交叉領域等四部分。此外，《巴黎協定》要求締約國家從2020年開始每五年須對“國家自主貢獻”（NDC）提交進度報告，故“氣候版”會專門編寫一章深度報導，探討混合融資在各國執行碳減排目標中扮演的角色。

04

國際氣候混合融資報告中的開發視角解析

本節就2024年“氣候版”報告中的跨國交易筆數、規模、商業資本組成等議題展開解析。

◎ 交易筆數方面，2023年跨國氣候混合融資交易共78筆，其中，與四種收入類別相關的交易占比分別是：“低收入”國家20%，“中低收入”國家58%，“中高收入”國家20%，“高收入”國家2%。這些數字提供兩個重要信息，一是“跨國式”氣候混合融資的交易筆數很少，另一是交易主要落在收入較低國家。

◎ 交易規模方面，2023年減緩氣候變化交易總值為105億美元，其中5筆超大型交易為多功能基礎建設或可再生能源。當這些數字與交易地點合并時，反映“跨國式”氣候混合融資主要是在幫助能源基礎設施落后的地區進行綠色基建升級，而這類項目的單筆金額一般較大。

◎ 氣候主題方面，2023年的項目主題依序為可再生能源、能源效率、交通、離網能源等，其內容則凸顯它們主要建在落后地區，如清潔炊具公司的擴廠計劃、首個商業化運營的光伏發電計劃、首個廢棄物轉制能源工廠等，而類似項目已不存在于工業國家。

“跨國式”氣候混合融資的資金構成方面，2023年國際公共資金占比約60%，民間資金占比約40%。但公共資金中的85%是以商業投資形式介入，而非以優惠資本形式，背后理由值得關注。特別是，目前民間部門提供的資金量可能遠低于目標需求，為彌補差距，公共部門不得不通過注入商業資本的形式來擴大資金總量。

商業資本的組成方面，企業開發商占比為37%、金融機構為33%，機構投資人為15%，資產經理為8%，而PE/VC占比僅7%。PE/VC的占比低與氣候混合融資所涉項目有關：當融資項目主要落在市場購買力低、資金渠道不足、退出機制有限的“中低收入”和“低收入”國家時，顯然難以吸引盈利導向之PE/VC的參與。此外，“跨國式”氣候混合融資主要關乎成熟技術的擴大應用，而非創新技術的開發和示范，因而與PE/VC的關注重點有差距。

本文從2024年“氣候版”中挑選了四則“跨國式”混合融資的代表性案例，示于表2。

▲ *依據世界銀行2024年的GNIPC數字，被發展國家的人均年收入分別為：柬埔寨2520美元，盧旺達1040美元，埃及3510美元，烏茲別克斯坦3020美元，分別屬于括號中的收入類別。

05

國際開發性金融資框架的國內適用性解析

依據世界銀行，2024年中國人均所得為13660美元，屬于“中高收入”國家。對于現存氣候資金缺口，倘要撬動國內民間資本參與氣候行動，則“跨國式”混合融資的適用性如何？

這個問題所涉甚廣，本文僅集中四點提供一些思考方向。

◎ 首先是我國氣候資金的來源。依據最新的氣候變化雙年透明度報告，我國氣候資金主要來自國內，國際資金的占比甚微。具體而言，2020-2022年期間，我國應對氣候變化相關的公共預算支出約3萬億元，累計占支出總額的3.9%，而至2022年年底，我國由綠色貸款、綠色債券、碳減排支持工具、氣候投融資試點城市的累計投資金額約為27萬億元。這段期間，我國有51個由世界銀行等支持的“跨國式”氣候混合融資案，金額共計26.2億美元，約僅相當于我國自身財政投入應對氣候變化金額的0.6%（生態環境部，2024）。

◎ 其次是國際組織對于提供中國氣候資金的意愿。自我國躍為世界第二大經濟體、邁入“中高收入”行列后，從各方證據看，國際組織對我國提供開發性資金的意愿顯然不高，背后的經濟理由明顯：將稀缺資金配置到其他收入更低、氣候資金缺口更大、相關建設更不足的國家，其邊際效益可能更大。

◎ 第三是國際混合融資相關組織對于我國行業代表性的看法。在“跨國式”混合融資領域中，我國既非主要開發方，亦非主要被開發方，故本領域中的行業組織、數據收集組織等都不將我國視為實踐要地，亦未將我國納入相關報告和數據庫（Climate Policy Initiative，2022；Convergence，2024）。其中有些組織甚至直接表示，由于我國案例的代表性不足，故已從數據庫中剔除。

◎ 第四是放松“跨國式”混合融資的國際色彩而將其應用于國內。開發性金融原本是一個普遍性概念，適用于國際或國內的任何重要戰略發展領域，通過具有催化性質的開發性資本來撬動民間商業資本的參與。那么，如果氣候混合融資相關的“國際開發”“跨國式”等概念不適用于中國，我國是否可采用“國內式”混合融資模式來應對氣候資金缺口問題? 從混合融資的四種“原型”看，“國內式”混合融資模式是指通過我們政府以優惠價格提供的貸款、贊助、擔保、保險等工具來撬動民間商業資本對氣候行動的參與，從而縮小我國氣候資金缺口。但是，上述工具不僅在國內存在已久，且已大量應用于氣候行動領域，包括國家綠色發展基金、碳減排支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款、綠色城投債等。如果擬將這些國內現存已久的工具和國際上的混合融資概念掛鉤，能否產生實質性改變，撬動更多商業資金進場，其適用性頗待商榷。

國際氣候峰會所關注的“跨國式”混合融資，近年傳到國內，或謂可堪借鑒。經本文解析,這類融資背后有其國際開發性金融框架，而國內融資亦有現存可行模式，轉嫁之際，難免捍格，其適用性仍待深究。

參考文獻：

1. Climate Policy Initiative. Global landscape of climate finance: A decade of data, 2011-2020[M]. 2022.

2. Convergence. State of blended finance 2018: Climate edition [M]. 2018.

3. Convergence. State of blended finance 2024: Climate edition [M]. 2024.

4. European Commission. Guidelines on EU blending operations [M]. Luxembourg, 2015.

5. OECD. OECD DAC Blended Finance Principles for Unlocking Commercial Finance for the Sustainable Development Goals[M]. 2018.

6. Spratt S, Lawlor E, Coppens V. Core concepts in blended finance: Assessment of uses and implications for evaluation [D]. OECD working paper. OECD, 2021.

7. 生態環境部. 中華人民共和國氣候變化第一次雙年透明度報告. 2024.

8. 邱慈觀，周瑤，楊露露.混合融資：結構模式與案例解析[J]. 北大金融評論，2024(3): 100-105.

文 / 邱慈觀，上海交通大學上海高級金融學院教授、可持續金融學科發展專項基金學術主任

內容來源｜可持續發展經濟導刊

圖片來源｜Pexels

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