2026年上半年城市更新盤點(diǎn)：政策完成閉環(huán)制度搭建，行業(yè)從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向存量長效運(yùn)營

2026年作為“十五五”開局之年，國內(nèi)城市更新迎來關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年上半年，國家層面重磅出臺了《城市更新“十五五”規(guī)劃》，搭建起覆蓋量化指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程、全周期配套政策的完整五年實(shí)施體系，配套的城市體檢前置機(jī)制、存量土地盤活、更新資金閉環(huán)監(jiān)管、房屋基礎(chǔ)信息數(shù)字化統(tǒng)計等制度同步明確落地路徑，補(bǔ)齊了長期以來的機(jī)制短板。

與此同時，行業(yè)發(fā)展邏輯同步迭代，市場逐步摒棄過去“重開工、重投資、輕長效運(yùn)營”的舊模式，嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)、強(qiáng)化資金績效、聚焦長期運(yùn)營實(shí)效成為行業(yè)共識，城市更新正式邁入規(guī)范化、精細(xì)化、全周期運(yùn)營的全新發(fā)展階段。

“本輪《城市更新‘十五五’規(guī)劃》的落地，標(biāo)志著我國城市更新工作從試點(diǎn)探索、粗放推進(jìn)，轉(zhuǎn)向體系化、制度化、高質(zhì)量發(fā)展的全新階段，成為新階段人民城市建設(shè)的核心抓手。”上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴(yán)躍進(jìn)分析稱，規(guī)劃從房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型、民生改造、內(nèi)需激活、數(shù)字治理、資金保障多維度搭建完整落地體系，設(shè)置系統(tǒng)化量化考核指標(biāo)、豐富多元政策工具箱，將全面推動城市更新提質(zhì)增效，帶動行業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、可持續(xù)轉(zhuǎn)型。

完成政策閉環(huán)制度搭建

2026年上半年，城市更新完成了從“政策框架搭建”到“落地閉環(huán)管理”的跨越，頂層設(shè)計與地方制度不斷完善。

據(jù)中指研究院監(jiān)測數(shù)據(jù)，2026年上半年全國多地密集出臺城市更新配套政策、專項(xiàng)規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則，核心變化在于政策不再停留于宏觀方向指導(dǎo)，而是形成可落地、可考核、可監(jiān)管的完整執(zhí)行體系。

其中，2026年5月出臺的《城市更新“十五五”規(guī)劃》是核心里程碑，首次以國家級五年專項(xiàng)規(guī)劃的形式，明確2030年階段性目標(biāo)與2035年遠(yuǎn)景藍(lán)圖，劃定10項(xiàng)核心發(fā)展指標(biāo)、23項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)與14項(xiàng)重大工程，為全國城市更新劃定清晰路線圖。

與此同時，國家配套制度持續(xù)補(bǔ)位，確立“先體檢、后更新”的核心實(shí)施邏輯，推動城市體檢、專項(xiàng)規(guī)劃、片區(qū)策劃、項(xiàng)目儲備深度銜接，系統(tǒng)性扭轉(zhuǎn)以往各部門分散申報、單體項(xiàng)目零散推進(jìn)的傳統(tǒng)項(xiàng)目生成模式。

規(guī)劃土地政策方面，通過設(shè)立土地混合利用正面清單、微更新規(guī)劃許可豁免清單、建筑功能轉(zhuǎn)換過渡期等細(xì)則，破解存量改造中用途調(diào)整、產(chǎn)權(quán)登記、審批繁瑣等行業(yè)痛點(diǎn)。

資金閉環(huán)監(jiān)管要求持續(xù)強(qiáng)化，嚴(yán)控同一項(xiàng)目多頭申報、重復(fù)申領(lǐng)財政支持資金、嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)，將考核重點(diǎn)從單純投資規(guī)模轉(zhuǎn)向項(xiàng)目資金平衡、實(shí)施成效與全周期風(fēng)險防控。

此外，地方層面的制度建設(shè)同步向縱深推進(jìn)。根據(jù)中指研究院不完全統(tǒng)計，2026年初以來，地方層面公開樣本中共梳理出城市更新相關(guān)政策、規(guī)劃及實(shí)施機(jī)制59項(xiàng)，其中省級及直轄市層面30項(xiàng)，市級層面29項(xiàng)。

2026年上半年省市城市更新政策及實(shí)施機(jī)制（不完全統(tǒng)計） 圖片來源：中指研究院

其中，山西、天津等地城市更新條例正式施行，安徽、河南、重慶等多地加速推進(jìn)立法工作，讓城市更新擺脫階段性專項(xiàng)行動屬性，邁入法治化、常態(tài)化發(fā)展階段。

盤活存量、精準(zhǔn)運(yùn)營成為核心關(guān)鍵詞

隨著政策體系全面落地，2026年上半年城市更新行業(yè)逐步脫離單一工程建設(shè)的淺層開發(fā)模式，市場主體、資金資源、項(xiàng)目資源實(shí)現(xiàn)高效對接，行業(yè)正全面邁入“策劃、融資、建設(shè)、招商、運(yùn)營、資管”一體化運(yùn)作的全新發(fā)展階段。

以往城市更新以施工建設(shè)為核心，企業(yè)比拼工程資質(zhì)與建設(shè)速度，如今綜合服務(wù)能力、長期運(yùn)營能力成為核心競爭力，行業(yè)價值邏輯全面重構(gòu)。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容與實(shí)施目標(biāo) 圖片來源：中指研究院

據(jù)中指研究院梳理，今年上半年，各大重點(diǎn)城市結(jié)合自身資源稟賦與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，形成差異化落地實(shí)施路徑，盤活存量、精準(zhǔn)運(yùn)營成為核心關(guān)鍵詞。

其中，北京聚焦精細(xì)化統(tǒng)籌，上半年推出1321個年度更新項(xiàng)目，總投資超千億元，同步落地政策激勵工具箱與土地價款核定細(xì)則，重點(diǎn)推進(jìn)片區(qū)綜合更新，新增低空經(jīng)濟(jì)配套、“平急兩用”設(shè)施、歷史街區(qū)活化等新型更新場景，實(shí)現(xiàn)從單點(diǎn)改造到片區(qū)統(tǒng)籌、功能復(fù)合的升級。

上海則立足存量產(chǎn)業(yè)空間提質(zhì)，持續(xù)推進(jìn)低效工業(yè)用地盤活，完善工業(yè)用地二級市場機(jī)制，同步發(fā)力商務(wù)樓宇煥新，聚焦改造后的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與功能升級，推動存量空間提質(zhì)增效。

2026年上半年重點(diǎn)城市城市更新進(jìn)展與實(shí)施機(jī)制 圖片來源：中指研究院

廣州、深圳將存量非居住樓宇盤活作為核心抓手，成為全國城市更新存量改造的先行示范。

廣州出臺專項(xiàng)政策支持低效商辦樓宇、老舊廠房功能轉(zhuǎn)換，允許產(chǎn)權(quán)入股、租賃托管等多元運(yùn)作模式，設(shè)置最長15年的功能轉(zhuǎn)換過渡期，打開了非居住存量空間更新的市場化空間。

深圳則細(xì)化非居住建筑功能轉(zhuǎn)換規(guī)則，建立聯(lián)合審查、安全監(jiān)管、到期退出的閉環(huán)機(jī)制，讓存量改造有規(guī)可依。重慶、武漢則依托平臺化、清單化模式提速，重慶上線城市更新數(shù)字化資源對接平臺，同步發(fā)布總投資近1200億元的城市更新機(jī)會清單；武漢依托政策工具箱整合67項(xiàng)實(shí)操舉措，大幅提升項(xiàng)目落地效率。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉指出，目前城市已進(jìn)入存量主導(dǎo)時代，城市更新正式成為我國新時期城市內(nèi)涵式增長的重要動力。

“城市更新要以高質(zhì)量和可持續(xù)的方式來推進(jìn)，高質(zhì)量就意味著不再是大拆大建，不再是房地產(chǎn)主導(dǎo)，而是人民城市主導(dǎo)，通過更新更好地盤活存量空間、補(bǔ)足配套短板，使得人居環(huán)境明顯改善。”李宇嘉說。