專家解讀 | 擴(kuò)面提質(zhì) 區(qū)域共建 推動(dòng)“無廢城市”由“建設(shè)”向“建成”邁進(jìn)

近日，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同相關(guān)部門印發(fā)《固體廢物污染防治“十五五”規(guī)劃》，提出要高質(zhì)量推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)。這與美麗中國建設(shè)要求一脈相承。《規(guī)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國“無廢城市”建設(shè)邁入“擴(kuò)面提質(zhì)、區(qū)域共建、系統(tǒng)深化”的新發(fā)展階段。站在“十四五”堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，“十五五”時(shí)期將以“無廢指數(shù)”為牽引，構(gòu)建點(diǎn)、線、面相結(jié)合的立體化治理體系，推動(dòng)“無廢城市”由“建設(shè)”向“建成”邁進(jìn)。

“十四五”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)：從試點(diǎn)破冰到系統(tǒng)成勢(shì)

“十四五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同相關(guān)部門推動(dòng)“113+8”個(gè)城市及地區(qū)高質(zhì)量完成建設(shè)任務(wù)，為“十五五”時(shí)期深化推進(jìn)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。“十四五”時(shí)期的生動(dòng)實(shí)踐充分證明，“無廢城市”建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)扎實(shí)、路徑清晰、成效顯著的系統(tǒng)工程。

一是推進(jìn)機(jī)制全面建立，多元共治格局初步形成。生態(tài)環(huán)境部組建工作專班及技術(shù)幫扶工作組，開發(fā)信息化平臺(tái)，連續(xù)四年召開全國推進(jìn)會(huì)，開展13期線上“微課堂”，為地方提供精準(zhǔn)技術(shù)指導(dǎo)。科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制逐步完善，各地根據(jù)《“無廢城市”建設(shè)進(jìn)展評(píng)價(jià)辦法（試行）》開展評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，2024年參評(píng)的109個(gè)地級(jí)城市平均得分達(dá)88分，37個(gè)城市成效顯著，體現(xiàn)了建設(shè)的整體水準(zhǔn)。金融要素保障取得突破，北京銀行推出全國首個(gè)“無廢貸”專項(xiàng)產(chǎn)品，截至2025年底發(fā)放貸款66億元，為項(xiàng)目建設(shè)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

二是區(qū)域共建態(tài)勢(shì)由點(diǎn)及面，省域協(xié)同走向縱深。截至目前，北京、重慶、天津、上海、江蘇、浙江、山東等12個(gè)省份印發(fā)全域建設(shè)方案，10個(gè)省份制定梯次推進(jìn)方案，成渝、長三角、粵港澳、京津冀及長江中游地區(qū)紛紛開展區(qū)域合作，建立跨省市協(xié)同機(jī)制，宜昌—荊門—荊州—恩施、長春—吉林等地積極探索跨市域共建路徑，區(qū)域一體化治理格局初具雛形。

三是重點(diǎn)領(lǐng)域瓶頸有效破解，治理效能大幅提升。“十四五”期間，“113+8”個(gè)城市及地區(qū)累計(jì)投入資金約9600億元，新增各類固體廢物處理能力約10億噸/年。各地針對(duì)長期存在的固廢治理頑疾實(shí)施攻堅(jiān)。貴州開展27個(gè)煤矸石填溝造地試點(diǎn)示范項(xiàng)目，將消納煤矸石5900萬噸；山東實(shí)施大宗工業(yè)固廢回填項(xiàng)目38個(gè)，可消納固廢7500萬噸；遼寧已組織開展回填項(xiàng)目11個(gè)，可消納粉煤灰、爐渣約2140萬噸。鄂爾多斯市工業(yè)固廢綜合利用率從37%躍升至74%，昆明市磷石膏綜合利用率從12%提高到97%，濱州市赤泥綜合利用率從9%提升至21%，上海市探索飛灰資源化利用，預(yù)計(jì)2026年底實(shí)現(xiàn)飛灰零填埋，一系列標(biāo)志性成果為全國提供了可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐范本。

四是保障體系不斷健全，長效治理基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。河北、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、河南、云南、安徽等10省相繼制修訂《固體廢物污染環(huán)境防治條例》，將“無廢城市”建設(shè)要求納入地方法規(guī)；上海專門出臺(tái)《上海市無廢城市建設(shè)條例》，為該項(xiàng)工作構(gòu)建起專項(xiàng)法律框架。長三角建立一般固廢跨省利用備案直傳系統(tǒng)，開展兩輪跨省界非法轉(zhuǎn)移“百日行動(dòng)”，立案查處55起，有效遏制了非法傾倒亂象。全國累計(jì)建設(shè)“無廢細(xì)胞”5.87萬個(gè)，杭州、蘇州、三亞入選全球“20個(gè)邁向無廢的城市”，“無廢”理念深度融入社會(huì)發(fā)展肌理，全社會(huì)共建共治共享的格局基本形成。

“十五五”時(shí)期核心任務(wù)：擴(kuò)面提質(zhì)與改革引領(lǐng)

展望“十五五”，《規(guī)劃》明確提出支持約200個(gè)城市開展建設(shè)，推動(dòng)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)全域共建，在美麗中國先行區(qū)及有條件的省份建成一批“無廢城市”。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，必須聚焦補(bǔ)齊能力短板與強(qiáng)化智慧監(jiān)管、分類施策打通微觀場景以及深化區(qū)域共建與聯(lián)防聯(lián)控三個(gè)維度持續(xù)攻堅(jiān)。

一是補(bǔ)齊能力短板與強(qiáng)化智慧監(jiān)管。全力推進(jìn)危險(xiǎn)廢物“1+6+20”重大工程建設(shè)，即打造1個(gè)國家危廢風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)中心、6個(gè)區(qū)域技術(shù)中心和20個(gè)特殊類別危廢集中處置中心。深入開展非法傾倒處置固體廢物專項(xiàng)整治，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像比對(duì)、無人機(jī)巡航以及AI視頻識(shí)別技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段強(qiáng)化快速發(fā)現(xiàn)與溯源，對(duì)省界、市界接合部以及廢棄廠房、閑置院落、河道沿岸等重點(diǎn)區(qū)域開展常態(tài)化掃描，完善全國固體廢物信息化監(jiān)管“一張網(wǎng)”，打通全環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)全過程閉環(huán)管理與可追溯，徹底消除跨省轉(zhuǎn)移的監(jiān)管盲區(qū)。針對(duì)歷史遺留的尾礦庫和廢渣堆場，實(shí)施分級(jí)分類整治與生態(tài)修復(fù)，消除存量風(fēng)險(xiǎn)。

二是分類施策打通微觀場景。在生產(chǎn)端，聯(lián)合工信部研究編制“無廢園區(qū)”“無廢企業(yè)”建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)開展典型案例征集，爭取到2030年培育遴選60個(gè)“無廢園區(qū)”“無廢企業(yè)”典型案例。聚焦鋼鐵、有色、石化、化工等重點(diǎn)行業(yè)“無廢化”改造，進(jìn)一步支持中石化、國能、寶武、中化等中央企業(yè)及大型民營企業(yè)開展“無廢集團(tuán)”建設(shè)，充分發(fā)揮大型集團(tuán)帶頭作用。探索“無廢供應(yīng)鏈”，將“無廢”要求嵌入生產(chǎn)全生命周期。在社會(huì)端，組織開展各地“無廢細(xì)胞”實(shí)施方案、建設(shè)指南、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等文件匯編及論證，梳理分析各地各類“無廢細(xì)胞”建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究編制國家層面系列“無廢細(xì)胞”建設(shè)指導(dǎo)文件。

三是深化區(qū)域共建與聯(lián)防聯(lián)控。打破行政壁壘藩籬，推動(dòng)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)等重點(diǎn)城市群全域共建，立足城市群資源稟賦與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性大宗工業(yè)固廢協(xié)同利用基地和危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施，建立區(qū)域設(shè)施能力“白名單”互認(rèn)機(jī)制，形成城市群綠色發(fā)展的系統(tǒng)工程。統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的建設(shè)指標(biāo)體系和技術(shù)規(guī)范，共建區(qū)域固廢大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立“線索互聯(lián)、案件互通、證據(jù)互認(rèn)”的聯(lián)合辦案機(jī)制，常態(tài)化開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法“百日行動(dòng)”或?qū)ｍ?xiàng)打擊，嚴(yán)厲打擊“惡意傾倒、非法轉(zhuǎn)移”行為，形成跨區(qū)域監(jiān)管的震懾合力，實(shí)現(xiàn)從單城推進(jìn)向城市群協(xié)同治理的歷史性轉(zhuǎn)變。

“十五五”保障措施：評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)、點(diǎn)線面共進(jìn)

為確保上述任務(wù)落地見效，必須構(gòu)建強(qiáng)有力的保障體系，形成“點(diǎn)活、線通、面廣”的立體化推進(jìn)格局，最終實(shí)現(xiàn)由“建設(shè)”向“建成”的跨越。

一是有序推進(jìn)“十五五”“無廢城市”建設(shè)。盡快明確“十五五”時(shí)期建設(shè)范圍。充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，各省加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全常態(tài)化交流與激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)新建與已建城市互學(xué)互鑒，對(duì)成效突出的城市實(shí)施資金獎(jiǎng)補(bǔ)和政策傾斜。城市層面要堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃，精準(zhǔn)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，建立任務(wù)清單和項(xiàng)目清單，明確時(shí)間表、路線圖。新建城市要摸清家底、對(duì)標(biāo)先進(jìn)、有序鋪開，確保“無廢城市”建設(shè)開好局、起好步。

二是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的剛性約束。根據(jù)兩年試行情況，修訂完善《“無廢城市”建設(shè)進(jìn)展評(píng)價(jià)辦法》，持續(xù)開展年度進(jìn)展評(píng)價(jià)。研究提出“無廢城市”建成指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建綜合、客觀、動(dòng)態(tài)反映固體廢物治理水平的“無廢指數(shù)”評(píng)價(jià)體系，指引從“建設(shè)”向“建成”過渡。嚴(yán)格落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，推動(dòng)“無廢城市”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。研究建立“無廢城市”建成后的長效評(píng)估與動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“無廢城市”可持續(xù)管理。

三是構(gòu)建全方位宣傳動(dòng)員體系。堅(jiān)持國內(nèi)與國際雙向發(fā)力。在國內(nèi)加強(qiáng)“中國無廢城市建設(shè)”“無廢中國”等微信公眾號(hào)的品牌打造和成果展示作用。在“國際無廢日”、“六五世界環(huán)境日”等重要節(jié)點(diǎn)，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的“無廢”主題宣傳活動(dòng)。在國際利用“國際無廢日”的契機(jī)，依托巴塞爾公約亞太區(qū)域中心，深度推動(dòng)“國際無廢城市網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，持續(xù)推介中國城市優(yōu)秀案例，向世界輸出“無廢城市”建設(shè)的中國智慧，提升我國在全球環(huán)境治理領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

面向未來，“十五五”時(shí)期的“無廢城市”建設(shè)，將構(gòu)建起政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治格局，全面支撐“無廢城市”由建設(shè)邁向高質(zhì)量建成，為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)、提升固體廢物治理現(xiàn)代化水平、助力全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)更為磅礴的力量。

（作者為 巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任/清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 李金惠 、 巴塞爾公約亞太區(qū)域中心助理主任 趙娜娜 ）

來源 | 生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司

編輯 | 鄒祖銘