國(guó)有企業(yè)穿透式監(jiān)管，到底在"穿"什么？資金穿透等5個(gè)切入點(diǎn)、4個(gè)抓手與1份落地路線圖

來(lái)源：國(guó)資法則

原文標(biāo)題：淺談國(guó)有企業(yè)如何穿透式監(jiān)管的切入點(diǎn)和工作抓手

一、穿透式監(jiān)管的核心要義

國(guó)有企業(yè)穿透式監(jiān)管的核心要義在于“穿透”而非“干預(yù)”，強(qiáng)調(diào)在保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)前提下，通過(guò)數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的可追溯、可驗(yàn)證、可問(wèn)責(zé)。國(guó)資委官員形象地表述：“穿透不是要勒住企業(yè)的脖子，而是握住那根看不見(jiàn)的風(fēng)箏線”。其目標(biāo)指向明確——破解傳統(tǒng)監(jiān)管中普遍存在的“層級(jí)衰減、信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)隱匿”三大難題，推動(dòng)監(jiān)管模式從“事后處置”向“事前預(yù)警、事中管控、事后追責(zé)”的全鏈條閉環(huán)轉(zhuǎn)變。

二、穿透式監(jiān)管的主要挑戰(zhàn)

在探討切入點(diǎn)與抓手之前，有必要厘清當(dāng)前國(guó)有企業(yè)實(shí)施穿透式監(jiān)管面臨的核心困境。

一是管理層級(jí)過(guò)多，有國(guó)有企業(yè)甚至存在11級(jí)子公司，監(jiān)管難度隨層級(jí)增加呈幾何級(jí)數(shù)上升。

二是數(shù)據(jù)割裂與信息化程度不一，從央企到地方國(guó)企、從集團(tuán)總部到三四級(jí)企業(yè)，數(shù)字化程度逐級(jí)下降，企業(yè)普遍存在“系統(tǒng)林立、數(shù)據(jù)割裂”現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理框架。

三是風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)，二級(jí)以下企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)可能隱藏在復(fù)雜的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和交易流程中，難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。這些挑戰(zhàn)決定了穿透式監(jiān)管必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)和核心抓手，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

三、穿透式監(jiān)管的五個(gè)切入點(diǎn)

（一）資金穿透：司庫(kù)體系建設(shè)

資金是企業(yè)運(yùn)行的“血液”，也是監(jiān)管最容易量化的領(lǐng)域。早在2022年國(guó)資委即明確要求央企建成“智能友好、穿透可視、功能強(qiáng)大、安全可靠”的司庫(kù)系統(tǒng)。以廣東省某地級(jí)市為例，該市國(guó)資委上線了集賬戶管理、資金結(jié)算、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警于一體的智能化系統(tǒng)，六大集團(tuán)實(shí)現(xiàn)賬戶直聯(lián)，直聯(lián)率高達(dá)99%。重慶的“國(guó)資智管”系統(tǒng)更實(shí)現(xiàn)了全市全級(jí)次國(guó)企100%穿透、核心監(jiān)管業(yè)務(wù)100%在線、核心監(jiān)管場(chǎng)景100%覆蓋，累計(jì)監(jiān)測(cè)資金流動(dòng)356萬(wàn)余筆、掃描投資項(xiàng)目8000余個(gè)，累計(jì)發(fā)起異常預(yù)警超過(guò)5000條。資金監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了從粗放到精細(xì)、從“看不全”到“實(shí)時(shí)預(yù)警”的根本轉(zhuǎn)變，是穿透式監(jiān)管最直接、最有效的切入點(diǎn)。

（二）業(yè)務(wù)穿透：全級(jí)次全鏈條覆蓋

業(yè)務(wù)穿透要求在投資、采購(gòu)、供應(yīng)鏈、購(gòu)銷管理等十大重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┤^(guò)程在線監(jiān)管。具體而言，投資領(lǐng)域需建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)投資授權(quán)、決策審批、資金支付等全過(guò)程在線監(jiān)管；采購(gòu)領(lǐng)域需接入采購(gòu)交易在線監(jiān)管系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)打擊圍標(biāo)串標(biāo)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈全流程透明化。兵工物資集團(tuán)的實(shí)踐表明，將穿透式監(jiān)管嵌入業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、嚴(yán)格價(jià)格審核流程、著重規(guī)范子公司業(yè)務(wù)流程和合同執(zhí)行過(guò)程，能夠有效織密“監(jiān)管網(wǎng)”。

（三）數(shù)據(jù)穿透：數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)

數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管的基礎(chǔ)。穿透式監(jiān)管的本質(zhì)是“以數(shù)字化系統(tǒng)為載體、以數(shù)據(jù)為紐帶的監(jiān)管體系”，其核心在于打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)歸集與智能預(yù)警。在實(shí)踐中，某市國(guó)資委打造的“1+3+N”智控全域管理平臺(tái)，以1個(gè)數(shù)據(jù)中臺(tái)為“底座”，橫向貫通智慧經(jīng)營(yíng)、工程全鏈條、新能源三大核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，縱向衍生出N個(gè)一線智能應(yīng)用場(chǎng)景。重慶則將95%的監(jiān)管數(shù)據(jù)納入自動(dòng)采集軌道，徹底改變了以往層層上報(bào)的模式。數(shù)據(jù)穿透的關(guān)鍵在于打通財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)、投資、薪酬、合同、法務(wù)等各類核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)跨業(yè)務(wù)條線、跨組織層級(jí)的數(shù)據(jù)安全傳輸與匯集。

《2025—2026年中國(guó)司庫(kù)報(bào)告》：數(shù)智化價(jià)值，共創(chuàng)生態(tài)型司庫(kù) 現(xiàn)貨熱銷，邀您點(diǎn)擊圖片，試讀報(bào)告

（四）制度穿透：權(quán)責(zé)清晰與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

穿透式監(jiān)管不能僅靠技術(shù)手段，制度保障不可或缺。制度穿透的核心包括：一是建立健全企業(yè)“三重一大”權(quán)責(zé)清單，清晰界定各治理主體的管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，推動(dòng)穿透式監(jiān)管從業(yè)務(wù)穿透到責(zé)任穿透；二是以“管資本”為主，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線，綜合運(yùn)用多種手段提升企業(yè)治理效能；三是明確監(jiān)管邊界，防止過(guò)度干預(yù)破壞企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；四是將控制標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化內(nèi)嵌于信息系統(tǒng)，如差旅費(fèi)智能匹配財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、接待費(fèi)強(qiáng)制關(guān)聯(lián)審批事由等，實(shí)現(xiàn)“單據(jù)聯(lián)動(dòng)”和“時(shí)空校驗(yàn)”。

（五）風(fēng)險(xiǎn)穿透：智能預(yù)警與事前防控

穿透式監(jiān)管的最終落腳點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)防控。其方向是從“事后問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)向“實(shí)時(shí)防控”，引入“預(yù)期損失”概念，使問(wèn)責(zé)關(guān)口大幅前移——相關(guān)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資雖尚未形成事實(shí)資產(chǎn)損失，但確有證據(jù)證明資產(chǎn)損失在可預(yù)見(jiàn)未來(lái)將發(fā)生的，經(jīng)評(píng)估可認(rèn)定為或有損失并追究相應(yīng)責(zé)任。在技術(shù)層面，某直轄市基于市級(jí)人工智能底座開(kāi)發(fā)的“財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”與“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析”智能體，能夠?qū)Ａ繑?shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)推理與風(fēng)險(xiǎn)研判。這一轉(zhuǎn)變使監(jiān)管從“被動(dòng)防守”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)控險(xiǎn)”，從事后追責(zé)轉(zhuǎn)向事前預(yù)警和事中干預(yù)，有效避免了“小隱患”演變?yōu)椤按箫L(fēng)險(xiǎn)”。

四、穿透式監(jiān)管的核心抓手

抓手一：司庫(kù)體系——資金全生命周期穿透

司庫(kù)體系是穿透式監(jiān)管最重要、最成熟的抓手。它不僅實(shí)現(xiàn)了從開(kāi)立到撤銷的全生命周期線上管理，更構(gòu)建了資金流動(dòng)的可視、可溯、可控閉環(huán)。某汽車集團(tuán)的司庫(kù)系統(tǒng)共形成15大業(yè)務(wù)模塊、68項(xiàng)核心功能，境內(nèi)外賬戶資金實(shí)現(xiàn)100%可視；從一筆付款到底層合同、發(fā)票的全鏈路數(shù)據(jù)可實(shí)時(shí)穿透，管理層能看到全球資金動(dòng)態(tài)的“實(shí)時(shí)直播”。司庫(kù)體系通過(guò)資金流的“全透明”實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)流程的“全穿透”，是穿透式監(jiān)管落地的有力杠桿。

抓手二：業(yè)財(cái)融合——業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)一體化聯(lián)動(dòng)

業(yè)財(cái)融合是穿透式監(jiān)管從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)向業(yè)務(wù)前端延伸的關(guān)鍵。其核心是打通采購(gòu)、財(cái)務(wù)、法務(wù)、合同等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)物流、資金流、信息流、票據(jù)流“四流合一”的高效協(xié)同。按照國(guó)資委規(guī)劃，到2027年底將實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、系統(tǒng)貫通，全面建成企業(yè)級(jí)數(shù)據(jù)中臺(tái)，推動(dòng)財(cái)務(wù)系統(tǒng)與投資、法務(wù)、合同、采購(gòu)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的全面集成，深度應(yīng)用AI風(fēng)控模型。財(cái)務(wù)共享系統(tǒng)與統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)、司庫(kù)系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的高度集成，為穿透式監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)的業(yè)財(cái)一體化基礎(chǔ)。業(yè)財(cái)融合使監(jiān)管不再局限于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)本身，而是能夠穿透到業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，從源頭識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)。

抓手三：全級(jí)次合同管理——合規(guī)風(fēng)控的嵌入式防線

合同管理是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的核心環(huán)節(jié)，也是穿透式監(jiān)管的重要抓手。合同管理系統(tǒng)需實(shí)現(xiàn)“四全”：覆蓋合同起草、審批、履約至歸檔的全生命周期（全過(guò)程）；集成主體、條款、風(fēng)控、相對(duì)方等要素管理（全要素）；打通采購(gòu)、財(cái)務(wù)、法務(wù)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的全鏈路（全鏈條）；依托AI大模型實(shí)現(xiàn)智能審校與預(yù)警（全智能）。通過(guò)合同統(tǒng)建，企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)主體穿透、業(yè)務(wù)穿透、數(shù)據(jù)穿透的“三重穿透”，將合規(guī)風(fēng)控嵌入業(yè)務(wù)執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“看得清、管得住、控得牢”的智能化合同管理體系。

抓手四：智能化監(jiān)管平臺(tái)——以AI賦能風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

智能化監(jiān)管平臺(tái)是穿透式監(jiān)管的“技術(shù)引擎”。國(guó)務(wù)院國(guó)資委明確指出，要依托司庫(kù)監(jiān)管平臺(tái)為基礎(chǔ)，有序建立智能化穿透式監(jiān)管系統(tǒng)。智能化監(jiān)管平臺(tái)的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管從“人防”到“技防”的質(zhì)變，推動(dòng)監(jiān)管效率的大幅提升。

五、落地保障——組織、制度與人才的配套建設(shè)

穿透式監(jiān)管的有效落地需要配套保障。組織層面，需構(gòu)建分層遞進(jìn)、權(quán)責(zé)清晰的數(shù)字化監(jiān)管架構(gòu)，建立監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)、智能分析系統(tǒng)和決策執(zhí)行機(jī)制三層體系。制度層面，部分地方如四川省已明確規(guī)定“各層級(jí)企業(yè)實(shí)施穿透式精準(zhǔn)監(jiān)管，最長(zhǎng)管理層級(jí)須控制在3級(jí)（含）以內(nèi)”，通過(guò)層級(jí)壓縮從制度源頭降低穿透難度。人才層面，需推動(dòng)財(cái)務(wù)、合規(guī)人員從“核算型”向“戰(zhàn)略型、價(jià)值型”轉(zhuǎn)變，鍛造復(fù)合型隊(duì)伍，為穿透式監(jiān)管夯實(shí)人才根基。此外，還需注意數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)整合數(shù)據(jù)帶來(lái)的數(shù)據(jù)安全與合規(guī)挑戰(zhàn)，包括網(wǎng)絡(luò)攻擊風(fēng)險(xiǎn)、敏感信息暴露風(fēng)險(xiǎn)以及數(shù)據(jù)權(quán)屬界定與共享機(jī)制等問(wèn)題。