家里添了人口，地卻沒增加！農(nóng)村新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)怎么算？

在基層信訪工作中，土地糾紛是反映最集中、化解難度最大的問題之一。而在各類土地糾紛當(dāng)中，最核心、最繞不開的，往往就是一個問題—農(nóng)村新增人口到底有沒有資格分得土地，獲得土地承包經(jīng)營權(quán)？換句話說，家里添了人口，地能不能也跟著“補上”？

這個問題聽起來簡單，實際操作起來卻爭議很大，甚至到了法院，同樣的情況也可能出現(xiàn)不一樣的判決結(jié)果。不是因為沒有法律規(guī)定，而是原則性的規(guī)定到了具體執(zhí)行層面，就留出了太多解釋空間。

第一個問題，什么是“新增人口”？

字面上看，就是村集體里因為各種原因多出來的人。但“多出來”的方式各有不同，最常見的是新生兒，這是最典型的新增人口。還有因為結(jié)婚嫁過來的外嫁女、入贅的上門女婿，這部分人從一個集體遷到另一個集體，人口也隨之變動。再有就是因政策原因遷入的，比如水庫移民、生態(tài)移民，或者因行政區(qū)劃調(diào)整重新落戶的。另外還有收養(yǎng)子女等法律行為帶來的家庭人口變化。還有一類情況也常見，就是原本在城市里生活的居民，因為各種原因選擇返回原籍地農(nóng)村生活，比如讀大學(xué)戶籍遷入高校所在地的學(xué)生，畢業(yè)后遷回原地。這些人到底算不算新增人口？在不同地方、不同背景下，答案并不一樣。

從政策層面看，2016年下發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》有過相對清晰的界定，明確嫁入女、入贅婿、政策性遷入人口、因區(qū)劃調(diào)整重新落戶人口等，應(yīng)當(dāng)具備農(nóng)村集體成員資格，也屬于新增人口范疇。但從實際操作來看，集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地差異很大，集體經(jīng)濟組織說了算的空間也很大。

第二個問題，“增人不增地，減人不減地”規(guī)定怎么理解？

1993年以后，各地推行“增人不增地，減人不減地”的政策，初衷是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，避免頻繁調(diào)地影響農(nóng)民對土地投入的積極性。這個政策在穩(wěn)預(yù)期方面確實起到了作用，但也帶來了一個很現(xiàn)實的問題—地定死了，人是活的。

農(nóng)村人口在流動，家庭結(jié)構(gòu)在變化，嫁進(jìn)來的、生出來的、分戶的、遷回來的人越來越多，但承包地始終是二輪承包時那點基數(shù)。新增人口想要通過集體調(diào)整來獲得土地，正常程序很難走的通的，因為政策本身就不鼓勵調(diào)地。村集體如果主動調(diào)地，反而可能面臨風(fēng)險。久而久之，缺地、無地的新增人口只能靠家庭內(nèi)部消化—兄弟幾個分父母的地，嫁進(jìn)來的媳婦沒地，新生兒沒地，時間一長，村民和村集體的矛盾就積累起來了。

《農(nóng)村土地承包法》確實寫明了“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”和“不得調(diào)整承包地”，但法律規(guī)定的是“不得”，而政策強調(diào)的是“穩(wěn)定”，兩者落腳點不一樣。村集體想調(diào)地，法律說原則上不行；新增人口想要地，政策說增人不增地。這樣下來，村集體可能會按最保險的方式辦，維持現(xiàn)狀，不動為安。

第三個問題，戶內(nèi)土地權(quán)益到底歸誰？

最根本的爭議在于一個老問題—土地承包經(jīng)營權(quán)，到底是農(nóng)戶這個“戶”的，還是集體成員個人的？

這個問題的答案決定了新增人口有沒有資格從家庭內(nèi)部獲得土地權(quán)益。《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。也就是說，法律上把“戶”作為權(quán)利主體。這在早期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制剛推行的時候很好理解，因為當(dāng)時就是以戶為單位承包土地，按戶計口、按口分地。但現(xiàn)在的問題是，“戶”本身是個變動的東西，家里娶了媳婦、生了孩子、分了家，戶內(nèi)人口變了，但承包地不變。

這個問題有三種看法。一種認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶整體共有，家庭作為一個整體占有和使用土地，成員之間不分份額。這種觀點最貼近現(xiàn)行法律規(guī)定，也最符合傳統(tǒng)觀念。但問題在于，一旦家庭成員之間出現(xiàn)矛盾，比如離婚、分家、外嫁女回娘家要地，這種“總體共有”的說法反而成了妨礙，因為沒有明確的份額劃分，新增人口的權(quán)利只能依靠家庭內(nèi)部協(xié)商，談不攏就沒轍。

第二種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于家庭成員共同共有，即每個家庭成員都享有土地權(quán)益。這種看法的好處是承認(rèn)個人也是權(quán)利主體，新增人口可以通過成員身份獲得權(quán)益，不再完全受制于“戶”的整體性。但在實踐中，共同共有仍然解決不了內(nèi)部份額問題，因為共有不等于量化，最終還是得靠家庭協(xié)商解決。

第三種主張按份共有，即以農(nóng)村戶口人口為基數(shù)，將土地份額量化到每個人頭，新增人口通過家庭內(nèi)部調(diào)整獲得自己那份。這個思路聽起來最公平，也最能保障新增人口權(quán)益。但問題在于，土地不是可以隨意切割的實物，實際耕種、流轉(zhuǎn)、收益分配都很難完全按份額操作。而且按份共有容易導(dǎo)致土地細(xì)碎化，影響規(guī)模化經(jīng)營，和國家推動的土地流轉(zhuǎn)政策也存在一定張力。

回到現(xiàn)實中看，解決新增人口土地承包經(jīng)營權(quán)問題，不能指望一兩次修法，也不能靠基層干部自己“靈活把握”。有幾個方向值得思考。

其一，集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要更明確。現(xiàn)在最大的模糊地帶就在這里，各地集體經(jīng)濟組織在認(rèn)定成員資格時標(biāo)準(zhǔn)不一，裁量權(quán)太大。如果能出臺相對統(tǒng)一的認(rèn)定規(guī)則，至少給基層一個基本遵循，能減少大量糾紛。

其二，土地調(diào)整機制不能完全封死。現(xiàn)行法律對承包地調(diào)整的限制太嚴(yán)，導(dǎo)致村集體即使有地也調(diào)不動。可以在嚴(yán)格程序和補償機制的前提下，為集體經(jīng)濟組織留出適度調(diào)整空間，比如在承包期屆滿或者特定情形下，允許按程序微調(diào)。

其三，家庭內(nèi)部土地權(quán)益分配方式需要法律給出更清晰的指引。無論是共同共有還是按份共有，關(guān)鍵在于讓新增人口的權(quán)利有明確的法律依據(jù)，而不是只能靠家庭內(nèi)部協(xié)商碰運氣。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的問題，不只是一個法律技術(shù)問題，更是一個涉及農(nóng)民基本生存保障的民生問題。人越來越多，地就那么多，與其被動應(yīng)對，不如主動破題，把模糊地帶盡量廓清，讓新增人口有地可種、有法可依。