開發(fā)區(qū)撤并潮起：一場深層的產(chǎn)業(yè)空間洗牌

研究員 | 梁秀杰 審校 | 張旭 責編 | 韓瑋燁

摘要：開發(fā)區(qū)數(shù)量銳減，產(chǎn)業(yè)與不動產(chǎn)何去何從？

開發(fā)區(qū)撤并，不再只是傳聞，而是正在落地的現(xiàn)實。

據(jù)央視報道，繼2025年以來累計撤并21家后，遼寧還將繼續(xù)撤并28家省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，屆時全省省級經(jīng)開區(qū)數(shù)量將從92個銳減至43個，直接“腰斬”。更早之前，浙江已將全省1059家開發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合為134家，砍掉近九成；河南將288個園區(qū)精簡至184個，一次性淘汰超三成。在各地陸續(xù)發(fā)布的“十五五”規(guī)劃中，“開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化”已成為高頻關(guān)鍵詞。

新一輪開發(fā)區(qū)撤并潮，真的來了。睿和智庫認為，這絕不只是簡單的機構(gòu)裁撤。其背后，牽動著產(chǎn)業(yè)空間邏輯的深層重塑，也讓依附于開發(fā)區(qū)的不動產(chǎn)市場迎來新一輪價值重估。

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為何必須撤

遼寧們的“斷腕”之舉并非心血來潮，而是多重壓力疊加下的必然選擇。要理解這場改革，需回到開發(fā)區(qū)的原初邏輯。

改革開放以來，開發(fā)區(qū)、高新區(qū)一直是地方經(jīng)濟的核心增長引擎。其發(fā)展邏輯簡單直接：搶名額、申園區(qū)、劃片區(qū)，打造政策洼地。一旦拿下這塊金字招牌，就能解鎖專屬的土地指標、稅收減免和招商自主權(quán)，迅速拉動GDP和就業(yè)。

在這一邏輯驅(qū)使下，從省到市、從市到縣，層層跟風，園區(qū)數(shù)量急劇膨脹。最高峰時，全國規(guī)劃各類開發(fā)區(qū)超過6000個，規(guī)劃面積達3.86萬平方公里。遼寧100個區(qū)縣，高峰期坐擁92個省級開發(fā)區(qū)，幾乎“一縣一區(qū)”。

“遍地開花”的另一面，一些深層次問題也在悄然積累。 2024年8月，《公平競爭審查條例》正式施行，明確規(guī)定無法律、行政法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)國務(wù)院批準，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠、財政獎補。這意味著開發(fā)區(qū)長期賴以生存的制度性“洼地”不復(fù)存在，大量依賴政策紅利存活的低效園區(qū)，失去了最基本的生存邏輯。

自此，數(shù)量膨脹引發(fā)的功能異化愈發(fā)凸顯，最終釀成了“小、散、弱、亂”的困局：

• 產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化內(nèi)卷嚴重。調(diào)研顯示，被撤并的園區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不扎實、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不聚焦、同質(zhì)化嚴重等癥結(jié)。以遼陽為例，當?shù)?家省級經(jīng)開區(qū)中有3家都聚焦裝備制造和黑色金屬冶煉。同質(zhì)化直接導(dǎo)致“拼土地、拼稅費、拼補貼”式的低效內(nèi)卷。

• 大量園區(qū)失去造血能力。大量低效經(jīng)開區(qū)入不敷出，土地閑置、招商停滯，不僅無法創(chuàng)造稅收，反而每年需要財政撥款維持運營，從經(jīng)濟引擎淪為地方財政的“沉重包袱”。

• 功能嚴重偏離主業(yè)。更有部分開發(fā)區(qū)喪失“開發(fā)”屬性，異化為新城開發(fā)和地產(chǎn)開發(fā)的工具。

正是在這樣的背景下，遼寧省委、省政府明確劃定四條撤并紅線——“成長性差、財政入不敷出、規(guī)劃布局不合理、排名長期靠后”，刀鋒直指要害。這宣告了一個時代的終結(jié)：不可否認，過去四十年的開發(fā)區(qū)模式曾是中國工業(yè)化和城市化的重要推手。但當發(fā)展進入存量時代，靠“攤大餅、鋪攤子”的粗放擴張已無路可走，存量優(yōu)化與提質(zhì)增效才是開發(fā)區(qū)活下去、強起來的新主線。

產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)：做減法是為了做加法

睿和智庫認為，此輪撤并并非簡單的收縮開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)版圖，本質(zhì)上是一場地方政府的“資產(chǎn)重組”——剝離不良資產(chǎn)，讓資源配置重新回到效率優(yōu)先的軌道。其核心邏輯，是產(chǎn)業(yè)要素的再集聚。

第一，做強主平臺，推動“一區(qū)多園”整合。被撤并園區(qū)的產(chǎn)業(yè)職能、政策配額，向保留的國家級或省級核心園區(qū)集中，形成特色鮮明的“鏈式集群”。比如，遼陽4家省級經(jīng)開區(qū)最終僅保留燈塔經(jīng)開區(qū)——因其在日用化工、非金屬礦物制造領(lǐng)域已形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，而其余三家則與全省布局重疊、同質(zhì)化嚴重，被果斷撤銷。

其二，退出低效賽道，聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力。剝離出的低效工業(yè)用地將被盤活或復(fù)墾，騰出的指標精準投向高畝均效益園區(qū)，倒逼地方徹底放棄粗放招商模式。

其三，推動“管委會+公司”的管運分離模式。保留園區(qū)逐步剝離社會管理職能，由市場化國企負責投融資與運營，產(chǎn)業(yè)服務(wù)的專業(yè)化程度將顯著提升，讓行政歸行政、市場歸市場。

與此同時，被撤并開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型路徑也已清晰可辨：一是“區(qū)政合一”，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)合署辦公，既保留經(jīng)濟職能，又融入地方治理體系，如廣州開發(fā)區(qū)與黃埔區(qū)；二是極少數(shù)升格為行政區(qū)，如重慶兩江新區(qū)，完成從經(jīng)濟功能區(qū)向?qū)嶓w政區(qū)的跨越；三是徹底剝離行政社會職能，向“管委會+公司”乃至純國企模式轉(zhuǎn)型。西安“十五五”規(guī)劃明確推動曲江新區(qū)轉(zhuǎn)設(shè)為市級文旅集團。連打造了大唐芙蓉園、大唐不夜城等超級文旅IP的曲江都要告別開發(fā)區(qū)身份，其他一般開發(fā)區(qū)更無例外。

這意味著，被撤并開發(fā)區(qū)將從追求“大而全”的準政府機構(gòu)，轉(zhuǎn)向“專而精”的產(chǎn)業(yè)運營商或園區(qū)經(jīng)營實體，聚焦核心產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，退出非經(jīng)濟事務(wù)。對產(chǎn)業(yè)投資來說，企業(yè)選址邏輯則將從"哪里政策更便宜"轉(zhuǎn)向"哪里產(chǎn)業(yè)鏈更匹配"。

不動產(chǎn)市場：從普漲邏輯走向分化與價值重塑

開發(fā)區(qū)撤并對不動產(chǎn)市場的影響，是一場典型的結(jié)構(gòu)性重估，不同資產(chǎn)類型、不同區(qū)位，命運截然不同。

短期內(nèi)，三類資產(chǎn)承壓明顯。

• 以產(chǎn)城融合為賣點的住宅，若產(chǎn)業(yè)承諾遲遲未兌現(xiàn)，撤并將成為壓垮信心的最后一根稻草；

• 原本靠開發(fā)區(qū)獨立供地、獨立規(guī)劃維持溢價的商辦物業(yè)，一旦納入行政區(qū)統(tǒng)籌，預(yù)期溢價可能消失；

• 實質(zhì)淪為地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)空心化的開發(fā)區(qū)，存量和潛在供應(yīng)將面臨漫長去化壓力。

中長期看，撤并推動不動產(chǎn)市場從“普漲”邏輯徹底轉(zhuǎn)向“集聚”和“提質(zhì)”邏輯。

其一，產(chǎn)業(yè)真實度和運營能力成為不動產(chǎn)價值的核心錨點。唯有產(chǎn)業(yè)集聚度強、就業(yè)和收入支撐扎實的區(qū)域，資產(chǎn)才具備韌性。被并入強開發(fā)區(qū)或由專業(yè)公司高效運營的板塊，價值有望被重新發(fā)現(xiàn)；而被簡單歸并、產(chǎn)業(yè)定位模糊的區(qū)域則面臨價值弱化。

開發(fā)區(qū)撤并對不同工業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的影響

其二，存量盤活和功能轉(zhuǎn)換成為主流。撤并后，大量原開發(fā)區(qū)閑置廠房、低效土地面臨處置。部分可能通過城市更新轉(zhuǎn)型為創(chuàng)新社區(qū)、保障性租賃住房或新型產(chǎn)業(yè)空間。浙江在整合中已探索“騰籠換鳥”，這將深遠改變局部市場的供給結(jié)構(gòu)。

其三，空間價值向真正具備“城”功能的節(jié)點收斂。開發(fā)區(qū)的行政光環(huán)褪去后，不動產(chǎn)價格將更真實反映其與城市核心功能的距離。那些雖名為開發(fā)區(qū)但早已與城區(qū)融合、配套成熟的板塊，影響甚微；而遠離城區(qū)、純飛地型的開發(fā)區(qū)物業(yè)，將承受持續(xù)的流動性折價。

結(jié)語

開發(fā)區(qū)撤并潮，本質(zhì)上是終結(jié)以“開發(fā)區(qū)”為名的土地和政策紅利套利時代。它宣告了一個樸素市場法則的回歸：沒有持續(xù)造血能力的產(chǎn)業(yè)聚集，就沒有可持續(xù)的城市空間價值；脫離了真實人口和就業(yè)支撐的不動產(chǎn)，不論頂著什么名頭，都將是空中樓閣。

對于產(chǎn)業(yè)界和不動產(chǎn)市場參與者而言，這輪洗牌既是風險出清，也是價值重估的契機。未來，需要盯著的不再是“某某開發(fā)區(qū)”的招牌有多亮，而是背后的企業(yè)稅單、人才流向和實際產(chǎn)出——這些，才是堅硬的價值內(nèi)核。