王春業｜行政裁量權基準跨區域銜接的制度構建

作者簡介：王春業，廣東外語外貿大學紀檢監察研究院教授。文章來源：《中國法學》2026年第3期，轉自中國法學公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國區域合作的持續深化及其對區域行政規則統一性的內在要求，使得行政裁量權基準的跨區域銜接成為一項現實而緊迫的任務，也構成了當前推進行政裁量權基準跨區域銜接的客觀背景。行政裁量權基準跨區域銜接面臨諸多亟待解決的難題，包括制定主體多元且權限模糊，規范依據復雜多樣引發裁量基準沖突頻發，以及銜接機制缺失使得跨區域協調不暢。為此，應以構造整體論為指導，運用系統化、協同性思維，構建契合區域一體化發展需求的新型行政裁量權基準制度。在制度設計上，要明確由高層級主體制定行政裁量權基準并厘清其職責范圍，限縮制定行政裁量權基準的規范依據，建立健全跨區域銜接的工作機制。在配套與保障上，應通過統一立法為行政裁量權基準跨區域銜接提供法律依據，進一步加強區域協同立法，加強數字技術的賦能作用，為行政裁量權基準跨區域銜接提供堅實保障。

引言

行黨的二十大報告明確提出要“健全行政裁量基準”，首次在黨的全國代表大會報告中對行政裁量權基準制度建設提出明確要求；黨的二十屆三中全會進一步強調要“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度，推動行政執法標準跨區域銜接”；黨的二十屆四中全會提出要“統一市場監管執法”“完善行政裁量權基準制度”“健全一體銜接的流通規則和標準”，這不僅對行政裁量權基準制度建設提出了更高要求，也對行政裁量權基準跨區域銜接提出了新目標。目前，我國行政裁量權基準的相關理論研究大多局限于以行政區劃為基礎的分析框架，針對跨區域銜接問題的學理探討與制度回應則十分薄弱，遠不能適應區域一體化、法治改革的新需求。隨著區域一體化進程的不斷深化，行政裁量權基準的跨區域協調與銜接問題日益凸顯。為此，本文擬以區域合作為研究視角，剖析行政裁量權基準跨區域適用與銜接的制度困境，并提出銜接機制的建設思路與具體方案，以期提升區域執法的統一性與公平性，為跨區域行政協作與法治協同提供理論支撐。

一、行政裁量權基準跨區域銜接的現實必要性

行政裁量權基準雖較早源于英美法德等國的行政管理實踐，但在引入我國后，便深深扎根于中國本土治理經驗，內蘊法治中國建設的核心元素，呈現出鮮明的本土特色和時代特征。特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，對行政裁量權基準制度的建設提出了更高要求，并賦予其更為重要的法治建設使命。基于此，實現行政裁量權基準跨區域銜接具有現實的必要性，而行政裁量權基準制度也在區域執法標準統一進程中獲得新的發展空間與應用價值。

（一）區域一體化發展對行政裁量權基準銜接的要求

“區域”是一個相對概念，通常以解決特定問題為紐帶，由一定數量的行政區組成，其范圍由所解決問題的輻射范圍決定。而有的區域在發展形成的基礎上，國家又往往通過出臺相關區域規劃，將其納入戰略層面進行統籌布局，從而形成相對穩定的區域。它既包括跨省際的大區域，也涵蓋同一省份內不同地方構成的小區域；既包括因經濟發展而自然形成的經濟區域，也涉及因流域治理等而形成的功能治理區域。當下，我國區域發展呈現一體化趨勢，集中體現在兩個方面：第一，區域經濟一體化。以經濟發展為主要目標的區域，是由特定地域構成的經濟社會綜合體。此類區域通常以地理鄰近、經濟聯系緊密的行政區為基礎，具有一定的地緣特征。我國已形成如長三角區域、京津冀區域、粵港澳大灣區等典型經濟區域，以及以核心城市為依托形成的都市圈，例如，南京都市圈、成渝都市圈等。隨著區域經濟水平提升與區域間人口流動加劇，區域合作緊密程度日益增強，逐步呈現區域經濟一體化的特征，特別是區域市場一體化的發展態勢更為明顯。對此，需要優良的區域營商環境，且區域內高標準、法治化、國際化的營商環境氛圍，也將有力促進各地經濟的發展與產業結構的優化。而“競爭有序的關鍵在于保證不同區域內的微觀利益主體在區域競爭時不發生沖突并強化合作，避免區域間的重復建設、原料大戰與市場封鎖”。第二，區域治理一體化。在治理方面，類似于流域治理、環境生態修復、污染防治等事項，雖然分散于各個地方，卻呈現出本體的公共性，對這些事項的治理超出了單個行政區的范疇，需要采取區域性共同行動。唯有通過區域內各地的聯防聯治，方能實現良好的治理效果。正如學者所言，“重點流域、區域、海域的生態環境治理更需要打破分而治之的分割式管理，構建流域統籌、區域協同的管理格局”，實現“由行政區行政邁向區域行政”。

區域一體化發展不僅對地方立法協作提出了更高要求，也對行政裁量權基準之間的區域銜接提出了新的要求。一方面，為有效實施法律、法規與規章，需要制定更為細化的行政裁量權基準，以增強立法規范的可操作性與執行力；另一方面，不同行政主體所制定的行政裁量權基準之間不得相互沖突，需形成有效銜接，以實現對區域整體發展的制度推進功能。實踐中，我國多個區域發展規劃或綱要已對包括行政裁量權基準在內的制度銜接提出了明確要求。例如，2019年5月，中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》強調，應“建立重點領域制度規則和重大政策溝通協調機制，提高政策制定統一性、規則一致性和執行協同性”；之后，國家發展改革委印發的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》進一步指出，要“探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給，注入發展新動能”。

因此，推進行政裁量權基準的跨區域銜接，不僅源于區域經濟發展的內在需求，也關乎區域協同治理的深入推進。在此背景下，有效解決行政裁量權基準的跨區域銜接問題，已成為當前亟待重視并需系統應對的重要議題。

（二）行政裁量權基準“碎片化”對區域一體化進程的制約

在區域一體化進程持續深化及對區域行政規則協調性提出更高要求的背景下，作為行政規則重要體現形式的行政裁量權基準，在跨區域層面存在的不協調、不銜接問題日漸凸顯，制約了區域一體化向更高水平、更深層次的推進。當前，行政裁量權基準主要遵循以地方轄區為基礎的制定模式，各地多立足于本行政區，并結合本地實際制定行政裁量權基準，而較少從區域一體化的整體視角進行考量，呈現出明顯的“碎片化”態勢，主要體現在以下方面：

第一，現有的行政裁量權基準以行政區劃為適用范圍，形成“一地一策”式的制定格局，容易滋生地方保護主義并加劇分割區域市場。例如，國務院出臺了《優化營商環境條例》，各地為落實該條例，除制定地方性法規外，還制定大量的行政裁量權基準予以進一步細化。然而，這些細化的行政裁量權基準大多僅著眼于本地營商環境需求，增設具有地方特色的條款，甚至為吸引資金、技術和人才而引發惡性競爭。此外，還存在變相增設審批條件、設置隱性門檻等不規范現象，導致市場主體面臨辦事難、準入難等問題。在缺乏有效協調機制的情況下，地區之間出現“逐底競爭”，扭曲市場信號，破壞公平競爭環境，阻礙商品與要素資源在更大范圍內的流動。這一方面無助于區域營商環境的提升，阻礙其健康發展；另一方面還會損害區域整體利益，制約區域一體化進程與深度合作。特別是區域內各地方營商環境建設標準的不均衡，導致區域間在市場準入門檻、產權保護、競爭公平性與監管一致性等方面出現明顯差距，進而阻礙商品與要素在區域間的自由流動。

第二，區域內不同地方對同一類行為處理結果的差異，引發了地方間的不公平。例如，上海兩家位于不同區的企業，雖然都實施了“未經許可從事食品生產經營或食品添加劑生產活動”的違法行為，卻因行政裁量權基準的較大差異而導致截然不同的處罰結果，甚至出現違法所得較低的企業被處罰款金額比違法所得較高的企業高出幾倍的情況。這不僅損害了執法公正性，侵犯了當事人平等受保護的權利，還產生了地方間的不公平問題，也削弱了法律實施的統一性與公信力。

上述現象歸因于各地在制定與適用行政裁量權基準時，囿于本地化觀念而缺乏跨區域銜接的整體性理念，最終導致行政裁量權基準的碎片化與不協調。當下，推動行政裁量權基準的跨區域銜接，是深化區域一體化的關鍵環節，由此，實現行政裁量權基準的跨區域協調與銜接，也被視為“區域軟實力和競爭力的重要體現，對于區域經濟發展和企業創新具有重要的作用”，對于優化營商環境、提升區域整體利益、提高各地發展質量也將發揮重要作用。為此，必須“在更為廣袤的大城市地區內跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束，實現更為廣泛的社群利益或者公共利益”。

二、行政裁量權基準跨區域銜接的既有障礙

目前，推進行政裁量權基準跨區域銜接面臨諸多亟待解決的問題。這些問題既包括行政裁量權基準制度自身的不足，也涉及跨區域銜接過程中存在的機制障礙與實踐難點。

（一）行政裁量權基準制定主體多元且權限模糊

與行政立法存在嚴格的層級限制不同，當前，相關法律法規并未對行政裁量權基準制定主體作出明確限定，只要是行使一定行政職權的主體，都有權制定相應的行政裁量權基準。具體而言，在行政裁量權基準制定主體中，既包括享有行政立法權的主體（如國務院主管部門、省級政府、設區的市政府等），也包括不具備行政立法權的省級政府工作部門、設區的市級政府工作部門、縣（區）級政府及其工作部門。還值得注意的是，制定主體不僅呈現明顯的多元化現象，還呈現基層化傾向，許多低層級的行政機關制定了大量的行政裁量權基準。現實中，部分鄉鎮政府、派出機關以及派出機構也參與了行政裁量權基準的制定，甚至延伸至部分不具備獨立執法主體資格的機構，如執法大隊、執法支隊，進一步加劇了制定主體的泛化和混亂現象。

制定主體的多元化和多層次性，導致行政裁量權基準數量龐大且內容繁雜。針對同一部法律法規，各地往往分別制定大量的行政裁量權基準，這不僅在同一行政系統內部會頻繁引發規則沖突、難以有效協調問題，更對行政裁量權基準跨區域的銜接與協調造成嚴重障礙。以水行政處罰領域為例，山東省除出臺省級的《山東省水行政處罰裁量基準》外，多個設區的市也分別制定了本地的行政裁量權基準，如《東營市水行政處罰裁量基準》《濟南市水行政處罰裁量基準補充規定（試行）》《淄博市水行政處罰裁量基準》等。此外，還有大量的行政裁量權基準以行政規范性文件形式予以進一步細化，使得這部分數量更加龐大。制定主體眾多直接導致行政裁量權基準數量膨脹，進而加劇了規范之間的沖突與協調難度；即便存在跨區域銜接的嘗試，往往也因制定主體層級較低而效果有限。例如，2022年3月16日，蘇州市吳江區、上海市青浦區及嘉興市嘉善縣的市場監督管理局聯合印發的《長三角生態綠色一體化發展示范區市場監督管理部門對輕微違法行為實施包容審慎監管的指導意見》，明確規定對25類輕微違法行為在符合條件時不予處罰。這雖然在一定范圍內有助于統一執法尺度，但因其局部性和碎片化的特征，容易帶來新的制度割裂，甚至還會加劇與其他地區規范間的沖突與協調難度。正如學者所指出的：“裁量基準制定主體的多極化容易造成不同層級的裁量基準之間的矛盾和不一致，從而削弱裁量基準適用的明確性和可預期性。”

此外，各制定主體之間還存在權限劃分不清、職能邊界模糊等問題，導致不同層級、不同部門之間競相制定、重復制定裁量基準的現象。這不僅會造成行政資源的浪費，還可能使不同基準在內容上產生重疊乃至矛盾，進而給執法實踐帶來操作的困難，使執法人員在適用時面臨選擇困境，影響執法效率。同時，這也使得區域和部門間協調的復雜度增加，影響法律適用的統一性、平等性和法治的權威性。

行政裁量權基準制定主體的多元化與基層化傾向，反映了特定歷史時期的制度特征。行政裁量權基準制度在初建時期，可以激勵處于執法一線的行政機關自主制定行政裁量權基準，以提升執法實踐的可操作性、適應性與自我約束性，具有一定的歷史合理性。當時的理論界也普遍主張行政裁量權基準的制定權應向基層傾斜，由地方執法機關結合地域特點和既往執法經驗予以確立；甚至還有觀點認為，“過分提升基準的制定權限，可能與其行政自制的實質屬性有所背離”。然而，隨著行政裁量權基準制度的逐步完善和區域協同需求的不斷深化，上述理念與實踐已逐漸顯現其時代局限性。尤其在當前推進區域一體化的背景下，原有制定模式所帶來的銜接障礙日益凸顯，亟待進行系統性反思與調整，并進行與時俱進的結構性變革，以提升制度的整體協調性與適用統一性，為行政裁量權基準的跨區域銜接創造有利條件。

（二）“依據”復雜多樣引發行政裁量權基準沖突頻發

此處的“依據”既包括作為行政裁量權基準制定對象的依據（如基于《行政處罰法》而制定的各類行政處罰裁量基準），也包括規范行政裁量權基準制定行為本身的依據（如各地出臺的關于行政裁量權基準制定的管理辦法等）。當下行政裁量權基準依據的多樣性與復雜性，進一步加劇了行政裁量權基準在跨區域銜接中的制度障礙。

第一，行政裁量權基準制定依據的復雜性。能夠作為行政裁量權基準制定依據的規范類型較多，既包括法律、行政法規、部門規章等在全國范圍統一適用的中央層面立法規范，也包括省級和設區的市所制定的地方性法規、地方政府規章等地方立法。此外，不少行政機關還以行政規范性文件為依據制定行政裁量權基準，甚至存在對上級已制定的行政裁量權基準進行二次細化的做法。尤為值得注意的是，國務院辦公廳2022年印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》規定，縣級政府可以對上級機關制定的行政裁量權基準，在標準、條件、種類、幅度、方式、時限等方面予以合理細化量化，一定程度上認可了將上級行政裁量權基準作為制定的依據，加劇了依據來源的復雜性。

依據的多元性與復雜性帶來兩方面突出問題：一是多元化的依據極易導致行政裁量權基準數量龐大且內容間缺乏協調。同樣是依據中央立法制定行政裁量權基準，各地往往過于強調地方特色，導致地區間標準不一。這不僅會損害執法公信力，也會對法律實施的公平性帶來負面影響。尤其是部分行政機關僅側重于部門單行法的具體要求，而忽視了具有統合功能的基本法規范，造成裁量基準之間的體系性失調，進一步加劇了行政裁量權基準的碎片化，增加了跨區域銜接的難度。二是不同立法規范之間存在內容沖突，導致依其制定的行政裁量權基準存在不協調問題。由于我國實行多層級的立法體制，針對同一事項，不同層級的立法規范可能作出不盡相同的規定。一旦依據本身存在差異，據此制定的行政裁量權基準必然出現不一致，進而嚴重阻礙跨區域執法尺度的統一。其中，尤以地方性法規之間的差異所帶來的影響最為復雜。地方性法規遵循不抵觸的立法原則，在不違反上位法的前提下可結合本地實際作出具體規定，這可能導致不同地區對同一事項的規定存在差異。特別是一些地方立法還可能賦予本地市場主體或公民更高標準的保障。這種地方性差異經行政裁量權基準的細化量化后，將進一步放大各地執法標準的差異，成為跨區域銜接中的難題。對此，必須從立法層面尋求系統性解決方案，以推動行政裁量權基準跨區域的銜接與協調。

第二，規范行政裁量權基準制定行為依據的復雜性。此類依據主要用于指導各地區、各領域制定行政裁量權基準的具體實踐。當前，國務院及地方各級政府都相繼加強了對行政裁量權基準制定行為的規制，并出臺了一系列管理辦法。然而，這些立法性文件本身卻呈現多層次、多源頭及不協調問題。

具體來說，除國務院辦公廳印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》以指導行政裁量權基準的制定工作外，全國有31個省級政府及部分設區的市政府相繼頒布了規范行政裁量權基準的相關規定；同時，公安部、交通運輸部、農業農村部、生態環境部等國務院主管部門也制定了各自領域內的具體規定。這些規制行政裁量權基準制定行為的依據數量眾多、內容分散，呈現局部化、條塊化的規制模式，缺乏統一性和協調性，不僅難以實現行政裁量權基準落實法律法規、實現法治統一的初衷，還會加劇實踐中的混亂，造成各地區各領域在行政裁量權基準的制定義務、權限分配、程序要求、法律效力及適用規則等方面存在較大差異；不僅“無法獲得制度共識”，也給行政裁量權基準跨區域的銜接與協調帶來困境。

（三）銜接機制的缺失難以推進跨區域協調

目前，在跨區域協調方面，國家多聚焦于地方立法之間的協同，并逐步探索出區域協同立法機制。然而，行政裁量權基準的跨區域銜接問題尚未引起足夠重視，更未建立起具有約束力的行政裁量權基準跨區域銜接機制。一方面，各地基于法律、行政法規和部門規章所制定的行政裁量權基準存在明顯差異，且缺乏有效的協調與銜接機制；另一方面，根據地方立法所制定的行政裁量權基準更是千差萬別，既難以協調，也缺乏制度化的銜接機制。即便部分地區已開展行政裁量權基準跨區域銜接的初步探索，仍存在以下明顯不足：第一，跨區域銜接缺乏整體性設計。既有銜接工作多為各地自發進行，帶有較強的地方自主色彩，缺乏必須銜接的義務和強制力；多為局部嘗試，未能形成整體性、系統性的規劃，缺乏頂層制度設計，不僅影響了區域性行政裁量權基準的科學性，還導致不同領域和地區之間的制度沖突與新的不協調。第二，跨區域銜接所涉行政行為種類存在有限性。目前的行政裁量權基準跨區域銜接多局限于行政處罰領域，而在行政許可、行政征收征用、行政調查、行政強制、行政確認等其他行政行為領域應用較少；即使在行政處罰領域，覆蓋范圍也很有限，所涉行業領域主要集中于稅務、生態環境、市場監管、文化市場等少數行業，其他行業推進明顯不足。

三、行政裁量權基準跨區域銜接的構造整體論

區域一體化的發展趨勢與當下行政裁量權基準所呈現的碎片化之間存在深刻矛盾。為此，亟需突破各自為政的行政裁量權基準制定思維，構建能有效適應區域一體化發展需求的新型行政裁量權基準制度模式。

（一）構造整體論的提出及其理論基礎

為破解行政裁量權基準存在的局部化與碎片化困境，筆者在借鑒新區域主義理論的基礎上，提出構建一種“構造整體論”的認知框架，并以此為基礎，對行政裁量權基準制度進行系統性重構，強化制度設計的一體性與協同性，進而推動行政裁量權基準跨區域的有效銜接與協調統一。

新區域主義的概念最初由帕爾默（Palmer）提出，旨在闡釋區域合作的新態勢。該理論在傳統區域主義與公共選擇理論之后興起，嘗試將政府與市場、集權與分權加以調和，形成一種網絡化的治理范式，并隨著多學科領域的發展而日趨成熟。盡管學界對新區域主義內涵的闡釋存在一定差異，但其核心要義可歸納為如下四個方面：一是強調區域合作的客觀必然性，認為在一定區域范圍內，各地方主體所面臨的問題具有高度滲透性與交叉性，因而治理方式呈現明顯的府際聯合特征，要求打破“各掃門前雪”的狹隘思維，強化區域協同治理。二是突出地域范圍的開放性，主張區域內地方間行政邊界的概念逐漸弱化，邊界不應成為阻隔而應轉化為聯結與合作的紐帶，各地區在發展過程中需超越本地利益局限，著眼于整個區域范圍內的資源互補、優勢整合與互利共贏，依據實際需求積極開展跨區合作。三是強調空間的流動性，認為在信息化時代背景下，地域形態因信息交流與人口流動而被重新塑造，進而形成具有動態特征的“流動空間”。四是關注區域內主體行為的外部性效應，認為各地方主體的行動會產生跨邊界、跨地域的外部影響，任何一地的決策與行為均可能對區域內其他主體帶來正向或負向的外溢效果。

新區域主義作為一種跨學科的理論范式，由于其理論根基主要在政治經濟學、經濟地理學等領域，其核心關切并非法律規范的內在協調與適用邏輯，因而難以直接指導法學領域所關注的行政裁量權基準的跨區域銜接問題。但其揭示的區域協同治理的必要性與一般路徑，對于區域規則銜接具有很好的啟示意義。為此，筆者在借鑒新區域主義原理的基礎上提出構造整體論這一分析框架，旨在從法學視角出發，將行政裁量權基準的制定、適用與跨區域銜接等問題視為一個具有內在規范邏輯的整體構造，既吸收新區域主義對區域協同治理的理念，又立足于法學規范分析的基本方法。

行政裁量權基準的構造整體論包括以下內涵。首先，在理念層面，構造整體論要求摒棄分散化、碎片化的思維方式，轉而樹立整體性思維，立足于區域一體化的視野進行行政裁量權基準的制度構建，而非僅局限于單一行政區劃。理念的轉變構成行動轉化的關鍵性前提，唯有通過整體性思維，方能從根本上實現行政裁量權基準在跨區域層面的有效銜接。其次，在方法論層面，構造整體論主張通過系統化與協同性的路徑，推進行政裁量權基準的跨區域銜接。系統化強調不能采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的局部應對策略，而必須將跨區域銜接的需求與行政裁量權基準制度的自身完善相結合，進行系統性制度構建。我國現行行政裁量權基準制度存在諸多結構性短板，若這些內在問題得不到根本改善，跨區域銜接便難以有效推進。因此，應以跨區域銜接為牽引，系統梳理行政裁量權基準制度自身的各方面問題，全面識別潛在障礙，為構建科學、有效的銜接機制奠定基礎。協同性則針對當前由各地方分別制定裁量基準的分散化實踐，主張突破行政區劃分割的限制，轉向以推動區域一體化進程為目標，進行跨區域協調統一的行政裁量權基準制度設計。最后，在制度預設上，不僅需要構建實現行政裁量權基準銜接的核心制度，體現為制定主體、規范依據、銜接機制等各類銜接方式與規則的確立，也需建立與之配套的保障機制，特別是與時代發展相適應的數字化保障機制，從而為跨區域銜接制度的構建與高效運行提供堅實支撐。

（二）基于構造整體論的行政裁量權基準跨區域銜接目標

構造整體論強調將區域協調發展作為行政裁量權基準制定的宏觀視野，擺脫傳統分散化、碎片化的制定路徑，著力推進行政裁量權基準在跨區域層面的協調與銜接。基于區域公共事項在性質上的差異，可將需協調的裁量基準事項劃分為兩類：一是具有同質性的公共事項，如跨區域污染防治等；二是體現地區比較優勢的事項，如基于資源稟賦和功能定位形成的產業錯位發展等事項。針對不同的區域事項，行政裁量權基準在跨區域銜接中所追求的具體目標也應有所不同。據此，構造整體論與上述兩類區域公共事項相結合，可引申出行政裁量權基準跨區域銜接的兩重目標：其一，在事項同質化程度較高、適宜實行統一規范的領域，應積極推動形成協調一致、標準統一的行政裁量權基準體系；其二，對于因地方比較優勢突出或地域特殊性顯著而不宜采用統一標準的事項，則可通過制度設計，實現有效銜接與良性互動。其中，前者為主要形態，后者為必要補充，以下分述之。

第一，完全一致的行政裁量權基準。在區域合作深化的背景下，該目標體現為執法標準與裁量尺度的統一，其核心在于強化行政裁量權基準在區域范圍內的一致性。例如，在稅務領域，對稅務輕微違法行為的“首違不罰”可以實現行政處罰裁量基準的區域一致。此類銜接主要適用于地區間差異較小和適用條件相對統一的領域，不僅應避免行政裁量權基準的沖突，更應追求其實質意義上的一致性。這也意味著在某些區域和領域需逐步形成高度統一甚至完全一致的行為規則，超越簡單的規則呼應，走向深層次的規則整合，實現跨行政區的“同案同判”，使行政裁量權在不同地區適用同一把“刻度尺”，而非彈性不一的“彈簧尺”，從而提升行政裁量的可預見性和區域一體化水平。

作為單一制國家，我國法治統一是基本原則，地方積極性的發揮須以尊重整體法治秩序為前提，尤其在實施全國性立法時，必須保障其在不同地區的一致執行，否則統一立法的意義將大打折扣。更重要的是，行政裁量權基準本質上并非獨立的立法行為，其功能主要在于對現有法律、法規和規章進行具體化與操作化處理，而非進行地方性創新或特色化設定。因此，在面對同一法律、行政法規或部門規章中相同事項時，相關地方所制定的行政裁量權基準應保持基本一致，這不僅是技術層面的要求，更是維護法治統一與法律實施嚴肅性的必然要求。

第二，不完全一致但需相互協調的行政裁量權基準。由于區域內不同地方的發展狀況存在差異，要求所有的行政裁量權基準完全一致既不可行，也不符合國家立法設定裁量幅度的初衷。因此，在區域合作過程中，并非所有事項均需采取統一標準，某些領域應當允許在發揮比較優勢的基礎上保留一定的差異性，不必強求內容完全一致，但必須避免各自為政，實現有效的銜接和規則上的呼應。

此類行政裁量權基準的差異性銜接，既可能源于不同地方之間的差異，也可能源于不同領域之間的差異。對于地方間的差異而言，余凌云教授曾在對相關地方的調研后得出如下結論，即“地方性因素越相似、地域越鄰近，人們對誤差的容忍度越低，誤差就應該越小，甚至要趨向于零……地方性因素差異越大、地域相距越遠，裁量基準之間的差異也會變大，人們對誤差的容忍度也就會（也應該）越大”。例如，在京津冀這類功能定位差異顯著的地區，制定某些行政裁量權基準時需考慮發展不平衡的現實，適當體現區別性對待，以避免區域間過度競爭，促進資源要素的合理流動與高效配置，從而實現合作效益的最大化。在此類情形下，可不推行統一的標準，而是通過協商確定大致的裁量幅度，以實現靈活銜接。對于領域差異而言，不同領域對行政裁量權基準的需求也存在一定區別。例如，交通管理、環境保護、污染治理等跨域性強、外部效應突出的領域，往往需要統一標準以實現合作治理；而在產業發展等更具地方自主性的領域，則不宜簡單追求統一，應通過協調，形成適應區域合作需要的彈性標準。

四、行政裁量權基準跨區域銜接的制度設計

以構造整體論為指導，實現行政裁量權基準的跨區域銜接，既要解決行政裁量權基準制度自身的不足問題，也要解決跨區域銜接機制構建問題。唯有同時應對并系統解決這兩個層面的問題，才能切實推進行政裁量權基準跨區域的有效銜接。

（一）明確高層級制定主體及其制定職責

解決行政裁量權基準制定主體眾多且復雜的問題，是提升行政裁量權基準質量的內在要求，也是實現跨區域銜接的關鍵。因此，必須解決行政裁量權基準制定主體的分散化問題，實現制定主體的相對集中。實際上，隨著行政裁量權基準制度的不斷發展，制定主體的層級已呈現明顯上升趨勢。有研究表明，與2020年之前相比，越來越多的省級行政機關和國家部委開始積極參與行政裁量權基準的制定，展現出全新的制度發展態勢。由高層級行政機關主導制定行政裁量權基準，有助于構建起以國務院主管部門和省級政府制定為主、設區的市政府制定為補充的行政裁量權基準框架體系。這一結構性優化將為推進行政裁量權基準跨區域銜接奠定堅實基礎。

第一，關于中央立法的行政裁量權基準制定主體。為保障此類行政裁量權基準跨區域的銜接，建議將制定主體限定在部委級行政機關及省級政府，并依職能作如下分工：一是國務院各主管部門負責其本行業或領域內行政裁量權基準的制定，體現為以“條”為特征的制定模式。通過這些主管部門統一制定適用于全國范圍內相關行業或領域的行政裁量權基準，可有效避免因各地自行制定而導致行政裁量權基準不一問題，實現法律、行政法規及部門規章在各地的一致性實施。二是省級政府負責本行政區內行政裁量權基準的制定，體現為以“塊”為特征的制定模式。由省級政府作為主體制定行政裁量權基準，既能體現各地方實際與治理特色，也可解決省域內因多頭多層級制定而導致的標準沖突問題，有效解決省級轄區內行政裁量權基準不統一的問題，同時也為跨省際的行政裁量權基準銜接創造基礎性條件。

這里應妥善處理以“條”為特征與以“塊”為特征的行政裁量權基準之間的關系。對于中央立法的行政裁量權基準事項，如既可由國務院主管部門制定也可由省級政府制定，原則上應以國務院主管部門制定為主；在國務院主管部門已經制定行政裁量權基準的情況下，各地方原則上不應再另行制定相應基準；僅在國務院主管部門沒有制定，或確需體現地方特殊性，比如相關行政裁量權基準不需要各地方完全一致而需要發揮各地比較優勢的領域，則由省級政府作為裁量基準的制定主體。如此，既確保行政裁量權基準在制定主體層面的統一性，又兼顧地方靈活性，實現統一性與適應性的平衡。

第二，關于地方立法的行政裁量權基準制定主體。針對省級地方立法具體細化的行政裁量權基準，應明確以省級政府作為制定主體，制定權集中于省級政府，其他行政機關原則上不得制定。僅在省級層面尚未制定相關行政裁量權基準，或既有的高層級裁量基準無法適應地方特殊情形時，才允許設區的市政府制定補充性行政裁量權基準，并報省級行政機關備案。這一制度安排既有助于維護省級行政區內行政裁量權基準的統一性，也便于跨區域銜接。而其他各級地方行政機關應以適用現有行政裁量權基準為主，原則上不得自行制定行政裁量權基準；如確實與其關系密切，可承擔行政裁量權基準文本的擬定工作，并報請具有制定權的主體審查決定。

行政裁量權基準制定主體的高層級化不僅具有必要性，也具備現實可行性。事實上，并非所有行政機關均需獨立制定行政裁量權基準。作為立法規范的具體實施方式，行政裁量權基準在地區間的差異往往低于預期，無需由眾多行政機關分別依據自身特點制定；相反，完全可以實行“全行業一基準”或“全省一基準”的集中模式。行政裁量權基準的核心功能在于“規范”而非“裁量”，其宗旨在于防范與遏制行政裁量權的濫用，限縮裁量空間，促進行使過程的規范化。從制度生成背景來看，行政裁量權基準在某種程度上是對立法過于抽象而被迫賦予執法機關寬泛裁量權的一種應對機制。然而，隨著立法技術日趨精細，我國已逐漸超越粗放型立法階段，邁向更為精準的立法模式，已具備壓縮過度裁量空間的條件。因此，系統性地削減行政裁量過多、過泛問題，不僅可行，也是法治建設的必然趨勢。尤其隨著區域一體化的深入推進，只有通過高層級制定主體之間的有效對接，才能根本性地解決各地區行政裁量權基準間的沖突問題，為實現跨區域立法規范適用的統一性與協調性提供制度保障。

第三，關于行政裁量權基準制定的職責。在確立高層級行政機關作為行政裁量權基準的制定主體后，還需進一步明確各制定主體的職責。職責的明確既是一種權力的賦予，也意味著責任的承擔，有助于防止實踐中可能出現的推諉扯皮或爭相制定問題。目前，盡管國務院發布的行政規范性文件及少數地方政府規章提出行政機關應制定行政裁量權基準的要求，但在國家法律層面，制定行政裁量權基準尚未普遍成為行政機關的一項法定義務。例如，《行政處罰法》僅規定行政機關“可以”而非“必須”制定行政處罰裁量基準，這意味著行政機關在此事項上仍享有裁量空間。因此，有必要將行政裁量權基準的制定及其跨區域銜接明確為相關行政機關的法定職責，而非可選擇性事項，并從頂層設計入手，系統構建行政裁量權基準的跨區域銜接機制，確保裁量基準在制定和實施過程中的銜接與協調。

至于職責明確方式，對于中央層面的立法，應在相關法律、行政法規或部門規章中明確行政裁量權基準的制定主體，并將其確定為法定職責。如《民用航空法》第128條第1款規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。”該條款直接授權國務院民用航空主管部門制定相應的行政裁量權基準，具備明確的法律依據。而在缺乏明確規定的情況下，則由業務關聯最為緊密的主管部門負責制定；如出現權限爭議，可由國務院指定相關主管部門，或由國務院司法行政部門牽頭制定。對于需由地方政府制定的行政裁量權基準，無論是中央層面的立法還是省級地方立法，可委托業務最相關的政府工作部門承擔具體起草工作，以提升制定的效率。

在明確行政裁量權基準制定職責的基礎上，應推動相關行政機關及時制定行政裁量權基準，實現裁量標準的制度化、行為的規范化與管理的科學化，確保執法活動具備細化、可操作的依據。已制定的行政裁量權基準應依法向社會公開，主動接受社會監督。同時，應建立動態更新與調整機制，一旦所依據的法律、法規或規章發生修訂，或客觀情形發生重大變化，相關行政機關應及時對行政裁量權基準進行修正，以保持其合法性與適應性。

（二）限縮作為行政裁量權基準的依據

當前，作為行政裁量權基準制定依據的立法規范數量過多，已成為引致裁量基準亂象與跨區域銜接困難的重要根源。由于立法規范數量龐雜且相互間存在不一致甚至沖突問題，難以確保行政裁量權基準在跨區域實施中的協調與銜接。事實上，并非所有立法規范均需通過制定行政裁量權基準加以具體化，有些立法規范本身即應具備細化且可操作的特性，無需二次細化。因此，必須對行政裁量權基準的制定依據進行合理限縮，解決依據的碎片化問題，從制度源頭化解行政裁量權基準的不協調困境。

行政裁量權基準的制定應主要以法律、行政法規、部門規章及省級地方性法規為依據，在少數情況下可延伸至省級政府規章；而設區的市地方性法規、政府規章，則不宜繼續作為制定行政裁量權基準的依據。具體而言，由于法律、行政法規和部門規章在全國范圍內適用，其內容往往較為原則或概括，因此，有必要通過行政裁量權基準予以細化實施；省級地方性法規通常具有一定創制性，同樣有必要通過行政裁量權基準增強其可操作性。相比之下，除法律特別授權的先行先試型地方立法外，設區的市所制定的地方性法規和政府規章主要屬于實施性立法；即便其在行政處罰、行政許可等方面具有一定程度的設定權，仍應以“可操作性”作為立法原則，避免采用概括性、原則性的立法表述，無需再次細化。而且，根據《立法法》的規定，設區的市地方立法的調整事項范圍較為有限，主要集中于“城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理”等有限領域，這也要求其內容應更為具體、明確，具備較強的執行性與精確度，不宜作為細化的對象。特別是，過多將低層級的立法規范作為行政裁量基準的制定依據，會顯著增加跨區域協調與銜接的難度。因此，有必要對作為裁量基準依據的范圍進行限縮。此外，還應避免以下兩類情形：其一，不宜以行政規范性文件為依據制定裁量基準。這類文件數量龐大、內容復雜，且其本身應以可操作性為核心追求。其二，不應對上級行政機關已制定的行政裁量權基準再予以細化，層層加細只會導致規范沖突與銜接困難。

通過縮減上述依據，可使行政裁量權基準更能集中成為落實法律行政法規等高層級立法規范的手段，也減少因制定依據繁雜而引發的規范沖突與不協調問題，從根本上解決當前裁量基準制度中存在的亂象與銜接困境。

（三）建立健全跨區域銜接的工作機制

要在構造整體論的框架下，通過明確行政裁量權基準跨區域銜接的具體方法、表現形式及爭議解決機制等關鍵要素，系統化解各類碎片化問題，實現行政裁量權基準跨區域銜接的整體效能。

1.行政裁量權基準跨區域銜接方法

要以區域合作、區域一體化為總目標，協同制定行政裁量權基準。可根據不同的銜接目標，采取相應的銜接方法。

第一，聯合制定并統一適用的方法。在法律、行政法規及部門規章尚未由國務院相關部門統一制定行政裁量權基準，或在各地的地方立法中均有相關規定而需要制定行政裁量權基準時，可由各地方在充分協商的基礎上，共同制定適用于整個區域的行政裁量權基準，以推進裁量基準的規范與協調。需說明的是，行政裁量權基準銜接可能有多種方法，根據銜接的緊密度可歸納為三種：一是初步協商、各自制定，即在協商達成初步共識后，各地再結合本地實際情況進一步制定適合本地區的行政裁量權基準，這是一種較淺層次的銜接。二是協商一致、各自通過，即區域內各地區在對行政裁量權基準文本進行充分協商并達成共識的基礎上，分別履行通過程序并予以發布，在各自行政區內適用行政裁量權基準。此種銜接方式雖未實現制度上的高度一體化，但仍不失為一種較為可行的選擇。三是一個文本、共同發布、統一適用，即在各地協商形成一致的行政裁量權基準文本后，采取聯合發布方式，并在各地方直接適用該文本。顯然，第三種方法是一種緊密型銜接方式，是行政裁量權基準跨區域銜接的發展趨勢。

聯合制定并統一適用相同的行政裁量權基準在相關領域和區域已有成功的實踐探索，其可行性及實效性也得到了驗證。例如，長三角三省一市稅務機關聯合發布了《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》，對18項稅務違法行為統一適用“首違不罰”規則；出臺《長江三角洲區域申報發票類稅務違法行為行政處罰裁量基準》，實現了區域內19項稅務行政處罰裁量標準的一致。此外，長三角三省一市還共同制定了《長江三角洲區域生態環境行政處罰裁量規則》，在裁量模式、考量因素、特殊情形及罰款計算方式等方面確立了統一規范。類似地，京津冀三地于2021年聯合印發了《京津冀稅務行政處罰裁量基準》，明確在三地范圍內統一適用該基準，并同步廢止原有各地的地方標準。2024年9月，北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區等華北五省（區、市），共同發布《華北區域稅務行政處罰裁量基準》，覆蓋稅務登記、賬簿憑證、納稅申報等7大類54項違法行為，實現了違法事項界定、不予處罰情形、裁量階次和處罰標準的“四統一”，有效壓縮了裁量空間，減少了執法隨意性。這些地方較好的嘗試，為推進行政裁量權基準跨區域銜接提供了良好范本。為此，有必要將這些地方的經驗加以總結提升，并予以進一步推廣，最終形成區域共同起草、聯合制定、同時實施的行政裁量權基準跨區域銜接路徑。

為保證此類行政裁量權基準的科學性與合理性，在制定過程中，要重點注意以下三方面：一是要充分研究論證，科學分析影響行政執法行為的裁量因素，充分考量行政裁量權基準的實施效果，實現各裁量階次適當、均衡，確保裁量權基準科學合理、管用好用；二是在行政裁量權基準制定過程中，要廣泛吸納一線執法機關和執法人員、相關領域專家、行政相對人的意見，確保行政裁量權基準的高質量。三是為保障行政裁量權基準的權威性與合法性，無論制定主體為國務院主管部門還是省級政府，均應建立由法制機構牽頭、業務機構協同參與的起草機制，并經國務院部門會議或省級政府會議討論通過，由此形成行政裁量權基準制定的多主體協同工作機制。

第二，簽訂合作協議的方法。簽訂合作協議的方法在行政裁量權基準跨區域銜接中具有獨特的作用。該方法既可用于解決行政裁量權基準無需完全統一，但需要協調的情形；也可用于行政裁量權基準需要統一，但由各地自行制定的情形。

就無需完全統一，但需要協調的情形而言，通過共同簽署合作協議，各地得以協商并共同制定特定領域的行政裁量權基準，就其總體幅度達成共識。此舉不僅為后續的協調與銜接工作奠定基礎，還可有效避免各地裁量基準設定過寬或過窄的問題。該方法在確保統一性的同時，也為不同地區及其執法主體預留適度的空間，使其能夠在相互銜接的“量罰段”內，依據具體個案情形作出合理選擇，從而在不完全排除個案裁量權的前提下，提升執法的一致性與適應性。比如，對于京津冀區域內的低空飛行違法行為，由于其對三地安全造成的實際影響存在差異，因而不可能要求采用統一的行政裁量權基準，但要在銜接的基礎上進行分工。具體可通過合作協議方式，對不同地方的裁量基準幅度進行協調，為各地進一步制定裁量基準奠定基礎。又如，對相關領域的行政許可行為，除了要規定行政裁量權基準制定的基本要求外，各地還可通過合作協議的方式就以下內容進行協商：裁量范圍的界定，包括許可條件與程序、辦理時限、不予受理的情形，許可的變更、撤回、撤銷與注銷等環節所需材料。同時，在合作協議中還可明確禁止在行政裁量權基準中出現包括增設許可條件或環節、追加證明材料、設置或變相設置歧視性條款或地域限制等不公平內容、限制申請人自主選擇權、指定中介服務機構等。

就需要統一，但由各地自行制定的情形而言，主要是為了消除部分地方對聯合發布行政裁量權基準的合法性及其法律屬性的疑慮。實踐中，已有一些地方通過簽訂此類合作協議方式積極探索行政裁量權基準的跨區域銜接問題。例如，在公平競爭領域，滬蘇浙皖的市場監管局負責人共同簽署了《長三角地區公平競爭政策一體化推進合作協議》，明確了包括加強公平競爭審查制度實施協同、推進經營者集中審查區域合作、開展反壟斷與反不正當競爭執法協作以及整體推進競爭倡導工作等4個方面14項具體協作內容。在生態環境領域，滬蘇浙皖的生態環境廳（局）共同簽署了《協同推進長三角區域生態環境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》，依據該備忘錄所確立的統一裁量基準模板，各地分別發布其行政裁量權基準，實現了同步發布與實施，并確保核心內容一致，從而在實質上達成了長三角地區生態環境行政處罰裁量基準的統一，有效協調了該領域的行政裁量工作。又如，京津冀簽訂了《京津冀三地公安機關“放管服”改革優化營商環境領域相關合作協議》，推出了包括“同事同標”“跨省通辦”和“同案同罰”事項，并推動了網絡安全領域77項行政處罰職權裁量基準的統一。需強調的是，為便于協調與銜接，此類合作協議的簽訂主體宜為省級人民政府，或經授權的政府相關主管部門，以保障合作的權威性與實施效力，并為跨區域銜接提供有利條件。

第三，推動已有行政裁量權基準與執法結果的跨區域互認。跨區域互認主要適用于以下兩種情形：一是在體現地區差異的行政裁量權基準方面，各地可在協商一致的基礎上分別制定適用于本地區的細則，但需建立相互認可機制；二是對現行執法標準下已形成的執法結果，如不影響區域合作的整體目標與合法性，各地也應予以互認。通過推進不同地區在執法標準與執法結果上的互認，可有效減少制度性交易成本，促進區域合作發展與深度融合。

2.以規章形式承載行政裁量權基準

行政裁量權基準是對法律法規規章的解釋和細化，這種解釋必須以一定的載體予以呈現。關于行政裁量權基準應以何種形式呈現，目前存在不同觀點與實踐。現有觀點多將其視為內部規則、行政內部規定、內部行政規范性文件、行政規范性文件。因此，實踐中其載體形式也多種多樣，包括文件、會議紀要、執法指南等，特別是某些主體僅以內部文件的形式在行政系統內傳達，并未對外公開。而國務院辦公廳《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》規定的行政裁量權基準既可采用規章形式，也可采用規范性文件形式。這種不確定的規定，不僅不利于行政裁量權基準法律效力的明確，也對其跨區域銜接產生不利影響。

當前，由于制定主體多層級，且對行政裁量權基準的體現載體重視不足，因此，行政裁量權基準大多仍以規范性文件甚至內部文件作為載體；即便是由國務院主管部門制定的行政裁量權基準，也常以規范性文件形式呈現。這不僅導致其規范性和透明度不足，也引發對其法律效力與位階的質疑，進而削弱了跨區域銜接的實踐價值：“其可能僅僅具有指導作用，原則上對當事人并無法律約束力”，特別是此類行政裁量權基準極易成為行政復議或行政訴訟附帶審查的對象，既影響其穩定性，也給跨區域銜接帶來諸多不確定因素。

為實現行政裁量權基準跨區域的有效銜接，有必要統一行政裁量權基準的體現形式，筆者建議應當以政府規章的形式體現行政裁量權基準。具體而言，由國務院主管部門作為制定主體時，應采用部門規章形式，即使裁量基準是對部門規章的細化，也最好以規章的形式予以體現；由省級政府作為制定主體時，則應采用地方政府規章形式。倘若在某些情況下由設區的市政府制定行政裁量權基準，也宜采取相應層級的地方政府規章的形式予以體現。通過強化行政裁量權基準的規范載體，可增強其法律效力，為跨區域銜接與統一適用奠定堅實基礎。對于跨區域聯合制定的行政裁量權基準，相關地方政府也應采用聯合規章形式，以實現行政裁量權基準較高的法律效力。

3.建立行政裁量權基準運用的爭議解決機制

在行政裁量權基準跨區域銜接過程中，即便建立起相應的銜接機制并采取一定方式強化行政裁量權基準跨區域的協調，但實踐中仍難以避免沖突的發生。因此，構建一套有效的爭議解決機制，對于實質性推進行政裁量權基準的跨區域銜接具有重要意義。

具體而言，在跨區域銜接過程中，可能出現因對同一立法規范的理解差異而導致不同地區制定的行政裁量權基準不一致的問題，或因所依據的規范本身存在差異而引起裁量基準的沖突，或因“地方政府是各自行政區域的利益主體，有獨立的利益意識”而產生的不同地方利益的博弈。這些情形均需通過權威、中立的機制予以解釋與協調，以保障跨區域行政裁量權基準的統一性和銜接目標的實現。首先，應設立區域行政裁量權基準協調工作機構，專門負責處理跨區域行政裁量權基準制定與適用中出現的爭議。該機構除由相關地方司法行政部門的代表組成外，還應廣泛吸納法學、公共管理及相關實務部門的專家參與，借助其專業性與中立性，更客觀、科學地研判和處理爭議問題。其次，應確立明確的爭議解決程序。當區域內任何一地認為其他地方的行政裁量權基準存在不協調且可能損害本地利益或區域整體利益時，可向該工作機構提出異議。該工作機構應及時組織相關地方進行協商，引入專家論證和咨詢程序，并通過提出建議、調解矛盾等方式推動爭議的有效解決。

五、行政裁量權基準跨區域銜接的配套與保障

構造整體論不僅關注行政裁量權基準制度本身及其跨區域銜接機制的構建，還關注銜接過程中可能面臨的其他障礙，為跨區域銜接提供配套措施與保障機制，確保行政裁量權基準跨區域銜接的順利進行。

（一）完善行政裁量權基準跨區域銜接的法律依據

作為規范行政權行使的重要手段，行政裁量權基準制度的完善及其跨區域銜接機制的建設，不僅需要具備明確的法律依據以賦予其跨區域銜接的合法性和強制約束力，還應盡可能依托于唯一的法律依據，以避免因依據過多而出現“規范本身失范”的問題。當前，我國規范行政裁量權基準制定行為的依據主要體現為各類規范性文件。在國家層面，最具代表性的是國務院辦公廳印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》。然而，該文件在性質上屬于行政規范性文件，效力位階較低、約束力有限，且未對行政裁量權基準的跨區域銜接問題作出規定，因而難以為此類銜接提供有力的法律支撐。而《行政處罰法》雖設立了行政裁量權基準的相關條款，但其適用范圍僅限于行政處罰領域，未涵蓋行政許可、行政征收征用、行政確認等其他行政行為，且該條款內容較為原則，缺乏具體制度設計，尤其未涉及行政處罰裁量基準在跨區域銜接方面的要求，無法有效應對實踐中復雜的行政裁量權基準跨區域銜接問題。而各地方、國務院各部門的依據，雖對本地區本行業的行政裁量權基準具有規范作用，卻因為缺乏整體觀而加劇了此類規范的碎片化，不利于行政裁量權基準的整體規制以及跨區域銜接目標的實現。因此，有必要推進國家層面的統一立法，以法律或行政法規的形式，對行政裁量權基準的制定與適用進行系統規定，明確行政裁量權基準的制定主體、程序要求、表現形式以及跨區域銜接機制等核心內容，從而將行政裁量權基準全面納入法治化軌道，并為跨區域銜接提供堅實的法治保障。

（二）進一步加強區域協同立法

進一步推進區域協同立法，主要是針對作為制定依據的地方立法而言的，也是實現行政裁量權基準跨區域銜接的基本要求。依據法律、行政法規及部門規章所制定的行政裁量權基準，相對較易協調并實現制度銜接。然而，當前各地行政機關制定裁量基準的主要依據仍是地方立法，尤其是地方性法規。現實中，因地方立法之間協同不足，導致行政裁量權基準不一致、不協調的問題，已構成跨區域銜接的根源性障礙。若源頭性問題未能得到有效解決，就無法解決由源頭衍生出來的行政裁量權基準跨區域銜接問題。因此，加強地方立法之間的區域協同立法，是提升行政裁量權基準跨區域銜接的重要保障，也是從根源上破解銜接難題的關鍵舉措。

值得注意的是，新修訂的《立法法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已對區域協同立法作出明確規定；此外，《長江保護法》《黃河保護法》等流域性立法也為區域協同立法提供了法律依據。為減少行政裁量權基準在跨區域銜接中的障礙，特別是因規范依據不一致所引發的銜接困難，要依據上述法律中關于區域協同立法的要求，進一步加強地方立法間的協調，確保新出臺的地方立法之間的協同性，確保涉及執法標準的相關立法能夠在制定階段即實現協同，為推進行政裁量權基準跨區域銜接提供規范基礎，并從源頭上化解跨區域行政裁量權基準不銜接的困境。此外，在現階段，即使各地相關立法存在一定的差異，只要不違背基本原則，各地在裁量基準制定方面也應積極尋求協調空間，努力推動行政裁量權基準跨區域的有效銜接。

（三）加強數字技術的賦能作用

強化數字技術的賦能作用，是推進行政裁量權基準跨區域銜接的重要保障路徑。數字技術突破了傳統地理與物理空間的限制，在提升信息獲取便捷性的同時，也增強了行政過程的透明度，不僅為區域合作提供了新動力，也為行政裁量權基準跨區域銜接創造了有利的技術條件。“跨層級和跨權限的行政行為挑戰著傳統的程序控權行為，進而形成新的權力格局和治理模式”。當前，數字技術已逐步應用于行政裁量權基準的運行實踐，但受限于現行行政管理體制，跨區域數據共享與業務協同仍存在較大障礙。

為此，在推進行政裁量權基準跨區域銜接過程中，應充分發揮數字技術的賦能作用，發揮其在推動行政裁量基準跨區域銜接中的工具性作用和技術保障功能。一是建立跨區域的行政裁量權基準數字化數據庫與共享平臺，支持區域內各地實時查詢不同地區的裁量標準，增強各地行政裁量權基準的透明度，并能根據法律法規的變化及時更新，為跨區域銜接奠定基礎。二是運用算法模型對歷史數據進行深度挖掘，識別區域間行政裁量權基準差異顯著的領域，發現模糊或沖突的條款，實現對異常偏差的自動預警，為制定或調整裁量基準提供技術支撐。三是依托數字技術建立跨區域執法案例數據庫，系統開展大樣本數據采集與多維度分析，總結執法實踐經驗，科學預測高發違法類型、危害程度及其對應的法律效果等級，為行政裁量權基準的制定與修訂提供參考依據。四是借助大數據技術實現執法行為的實時監測與動態評估，及時識別和糾正執法偏差，不斷提升行政裁量權基準適用的規范性與一致性，增強區域執法的公信力和整體效能。

結語

行政裁量權基準的跨區域銜接，既是區域一體化發展的重要產物與必然趨勢，也是深化行政裁量權基準制度改革的新要求。在持續完善行政裁量權基準制度的基礎上，必須進一步推動其跨區域銜接機制的構建與強化。那種主張“給予裁量基準較為寬松的發展環境，建構區別外部控權理念的系統，拒絕那種飽含絕對精神的過高法治理念，架構體現相對意義的制度細節”的觀點，顯然已難以適應新時代區域一體化發展的內在要求。當然，推進行政裁量權基準跨區域銜接，并非完全否定各地區間的差異性，也并非徹底取消執法人員的自由裁量權或否定地方特有的裁量空間，而是旨在實現行政裁量權基準區域層面的協調與對接，進而使之成為促進區域深度融合的重要制度工具。故而，行政裁量權基準的跨區域銜接主要適用于具有區域性、協同性特征的公共事項，此類事項通常具有空間上的跨界性、利益上的關聯性以及治理上的相互依賴性；至于屬于地方專屬管轄或具有顯著地域特殊性的事項，則仍應以地方自主制定為主。由于行政裁量權基準跨區域銜接尚處于探索之中，可考慮在部分地方選定特定領域開展試點工作，積累成熟、可復制的經驗后，再逐步推廣至全國其他區域；同時，也要系統總結當前一些地區的實踐探索，提煉出具有借鑒意義的做法。在此基礎上，從國家層面進行頂層設計，構建系統、有效的行政裁量權基準跨區域銜接體制與機制。與此同時，應加強相關立法工作，對行政裁量權基準及其跨區域銜接問題作出規定，明確制定主體、權限與職責，確立跨區域銜接的法定義務，并構建科學合理的銜接機制，為行政裁量權基準制度的完善與跨區域協同提供堅實的法律依據，使其在法治的軌道上運行。