出口管制執(zhí)法的優(yōu)化與僵化——從鋰亞硫酰氯電池的監(jiān)管措施談起

一、前言

在過去相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，進(jìn)出口經(jīng)營者申報(bào)商品編碼的正確與否直接關(guān)系其進(jìn)出口行為的合法性。對(duì)于實(shí)施許可證件管理的貨物，商品編碼的審核尤為重要，一旦海關(guān)認(rèn)定進(jìn)出口貨物商品編碼存在申報(bào)不實(shí)或偽報(bào)的情形，則可能導(dǎo)致進(jìn)出口經(jīng)營者面臨申報(bào)不實(shí)甚至是走私的定性。反之，如進(jìn)出口經(jīng)營者已向海關(guān)履行如實(shí)申報(bào)義務(wù)，即便其因未能提供進(jìn)出口許可證件而導(dǎo)致違規(guī)，此時(shí)，案涉行為則一般適用《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《處罰條例》）第十四條，認(rèn)定為“違反國家進(jìn)出口管理規(guī)定，進(jìn)出口國家限制進(jìn)出口的貨物”，其性質(zhì)與申報(bào)不實(shí)或走私存在明顯區(qū)別。

《出口管制法》生效后，涉及兩用物項(xiàng)、軍品、核等貨物的違規(guī)出口案件，在法律適用上優(yōu)先適用該特別法。這一變化導(dǎo)致此類案件的處理邏輯發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。這是因?yàn)椋冻隹诠苤品ā返谌龡l和第三十四條所規(guī)定的違規(guī)出口管制物項(xiàng)行為，核心均系“無證出口”，不問出口貨物的申報(bào)信息是否有誤。與此同時(shí)，商務(wù)部自2025年以來發(fā)布的若干出口管制公告，不少管制物項(xiàng)并未標(biāo)明其達(dá)到管制要求的含量標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致海關(guān)作為監(jiān)管部門無法確認(rèn)含有少量管制成分的商品是否屬于管制物項(xiàng)，甚至?xí)幫魑憧v、直接立案處理。本文擬展開討論鋰亞硫酰氯電池的監(jiān)管歷程，正是這一執(zhí)法困境的典型體現(xiàn)。

二、優(yōu)化：既定的處罰與遲到的政策調(diào)整

2025年12月12日，工業(yè)和信息化部、商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化鋰亞硫酰氯電池進(jìn)出口監(jiān)管措施的通知》（工信部聯(lián)安全函〔2025〕335號(hào)）,宣布自2026年1月1日起，第三類監(jiān)控化學(xué)品亞硫酰氯（化學(xué)文摘社登記號(hào)：7719-09-7）灌裝含量不超過1千克的單個(gè)鋰亞硫酰氯電池或電池組。理由是，上述鋰亞硫酰氯電池或電池組，亞硫酰氯含量少，且拆解困難，難以通過拆解反向提取亞硫酰氯，擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)極低，不再屬于《中華人民共和國監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》）及《各類監(jiān)控化學(xué)品名錄》的管理范圍，不再屬于《中華人民共和國兩用物項(xiàng)出口管制清單》（以下簡(jiǎn)稱《管制清單》）中監(jiān)控化學(xué)品項(xiàng)下的管控物項(xiàng)，無需辦理《監(jiān)控化學(xué)品進(jìn)出口核準(zhǔn)單》和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證》。

政策出臺(tái)泛起輿論波瀾有限，據(jù)觀察，社會(huì)公眾普遍關(guān)注鋰亞硫酰氯相關(guān)概念股，畢竟其應(yīng)用領(lǐng)域有限。但對(duì)于法律從業(yè)者而言，本公告的出臺(tái)可謂直接否定了先前部分海關(guān)行政處罰案件的合法性根基。須知，在公告發(fā)布前，監(jiān)管部門的主流認(rèn)知是，任何含有亞硫酰氯成分的鋰電池均屬于兩用物項(xiàng)范疇，由此引出一批出口管制違規(guī)處罰案例。

案例一：武漢A公司出口鋰亞硫酰氯電池被處以4.3萬元罰款

2022年5月至2024年4月間，當(dāng)事人以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口鋰亞硫酰氯電池，涉及報(bào)關(guān)單17票，申報(bào)價(jià)格共計(jì)1132508.16美元。經(jīng)查，上述貨物成分中含亞硫酰氯，根據(jù)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》，出口上述貨物需提交兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證，當(dāng)事人未提交該許可證。經(jīng)核定，上述亞硫酰氯違法經(jīng)營額共計(jì)人民幣85546.95元。

海關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人作出罰款人民幣4.3萬元的處罰。

案例二：常州B公司出口鋰-二氧化錳被不予行政處罰

常州B公司委托某供應(yīng)鏈公司于2025年2月19日以一般貿(mào)易方式向海關(guān)申報(bào)出口10項(xiàng)貨物至匈牙利。其中，G8項(xiàng)貨物為鋰二氧化錳電池1000個(gè)，申報(bào)規(guī)格為“鋼殼、鋰金屬、亞硫酰氯”，申報(bào)金額為FOB529美元，申報(bào)商品編號(hào)為8506500000。經(jīng)查，G8項(xiàng)貨物實(shí)際為鋰亞電池，含有亞硫酰氯，出口需提供《中華人民共和國兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》。

針對(duì)G8項(xiàng)貨物違反出口管制規(guī)定的行為，屬于違法經(jīng)營額低于1萬元的首次過失行為，且當(dāng)事人對(duì)尚未出境貨物主動(dòng)申請(qǐng)退關(guān)，積極配合調(diào)查、認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰。海關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人作出不予行政處罰。

案例三：深圳C公司出口鋰亞硫酰氯電池被不予行政處罰

深圳C公司委托某供應(yīng)鏈企業(yè)于2024年12月16日向海關(guān)申報(bào)出口一般貿(mào)易項(xiàng)下ER14250電池5088個(gè)，申報(bào)規(guī)格鋰亞硫酰氯，申報(bào)價(jià)格FOB2706.82美元，申報(bào)商品編號(hào)8506500000。經(jīng)查，上述貨物出口需辦理《中華人民共和國兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口許可證》。

鑒于當(dāng)事人初次違法并對(duì)尚未出境貨物主動(dòng)申請(qǐng)退關(guān)，積極配合海關(guān)調(diào)查并認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰。海關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人不予行政處罰。

上述案件公開后，曾一度在相關(guān)從業(yè)人士中引起激烈爭(zhēng)議。亞硫酰氯作為一種原材料，含有該成分的鋰電池被管制的原因不外乎其有被提取、還原、回收并作為化學(xué)武器的可能性。就此，業(yè)界不少專業(yè)人士撰文指出，電池中亞硫酰氯的含量通常較低且回收過程復(fù)雜，使得從電池中直接回收亞硫酰氯在技術(shù)上不具備可行性，市場(chǎng)上的鋰亞電池多為圓柱形，不同型號(hào)中的亞硫酰氯含量與電池的容量和體積直接相關(guān)，其質(zhì)量占比通常在電池總重的15%—25%之間。以一節(jié)100克的D型電池為例，其亞硫酰氯含量大致在15至25克。根據(jù)公告，受管制的鋰亞硫酰氯電池限于灌裝含量不超過1千克的單個(gè)鋰亞硫酰氯電池或電池組，而符合該條件的只有用于特殊工業(yè)或軍事領(lǐng)域、容量達(dá)數(shù)十安時(shí)的大型特種電池/電池組。

令人遺憾的是，政策優(yōu)化并未改變既往案件的處罰結(jié)果。正如公告標(biāo)題所言，新政策屬于“優(yōu)化進(jìn)出口監(jiān)管措施”的范疇，其并未否定原執(zhí)法行為的合法性。對(duì)于那些因政策不明確而如實(shí)申報(bào)卻無證出口并已受罰的企業(yè)而言，此類處罰不僅帶來直接經(jīng)濟(jì)損失，其公示信息還可能影響企業(yè)信用，進(jìn)而對(duì)其后續(xù)經(jīng)營活動(dòng)造成持續(xù)負(fù)面影響。

三、僵化：一物一策的制度性困境

針對(duì)特定物項(xiàng)出臺(tái)專項(xiàng)優(yōu)化監(jiān)管措施，在當(dāng)前出口管制實(shí)踐中并不鮮見。以三乙醇胺為例，該化學(xué)品雖屬于監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例名錄所列物項(xiàng)，系第三類監(jiān)控化學(xué)品，可作為生產(chǎn)化學(xué)武器主要原料，其進(jìn)出口需申領(lǐng)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證》，但其同時(shí)亦被廣泛用于生產(chǎn)清潔劑、化妝品等日化用品。2022年以來，各海關(guān)陸續(xù)查辦無證進(jìn)出口含三乙醇胺成分商品的案件。2024年1月16日，工業(yè)和信息化部辦公廳、商務(wù)部辦公廳、海關(guān)總署辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化低濃度三乙醇胺混合物進(jìn)出口監(jiān)管措施的通知》（工信廳聯(lián)安全函〔2023〕394號(hào)），明確三乙醇胺含量較低的非醫(yī)用消毒劑、合成洗滌粉、化妝品、墨水等消費(fèi)類商品（詳見附件），防擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)可控，不屬于《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》中三乙醇胺（海關(guān)商品編號(hào)2922150000）和三乙醇胺混合物（海關(guān)商品編號(hào)3824999950）項(xiàng)下的管控物項(xiàng)，無需辦理監(jiān)控化學(xué)品進(jìn)出口審批手續(xù)，無需辦理兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可。2024年12月5日，上述三部門再次優(yōu)化三乙醇胺監(jiān)管措施，新增不屬于管制范圍的三乙醇胺濃度低于10%（含）的有關(guān)商品清單。

無論是三乙醇胺，還是亞硫酰氯，此類政策調(diào)整客觀上回應(yīng)了市場(chǎng)合理訴求與實(shí)際監(jiān)管需要。然而，問題關(guān)鍵在于政策形成與執(zhí)法過程缺乏足夠的透明度與可預(yù)期性。近年來，國家一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)，但具體到出口管制領(lǐng)域，官方指引時(shí)常缺位，不少進(jìn)出口經(jīng)營者面對(duì)的更多是政策黑洞。

譬如，商務(wù)部、海關(guān)總署在2025年2月4日發(fā)布公告，宣布對(duì)鉍相關(guān)物項(xiàng)實(shí)施出口管制，盡管《管制清單》早已明確具有兩種特性的鉍受出口管制，但該公告并未明確鉍相關(guān)物項(xiàng)的具體管制要求。嗣后，一批鉍相關(guān)出口管制違規(guī)案件開始涌現(xiàn)，含鉍的錫膏則是其中的典型。與此同時(shí)，不少企業(yè)出口含鉍錫膏的業(yè)務(wù)仍在正常進(jìn)行，其產(chǎn)品經(jīng)過海關(guān)查驗(yàn)后被正常放行。這意味著，含鉍的錫膏并不等同于兩用物項(xiàng)。為驗(yàn)證自家產(chǎn)品是否屬于管制物項(xiàng)，一時(shí)間，企業(yè)蜂擁至商務(wù)部官網(wǎng)申請(qǐng)辦理兩用物項(xiàng)出口業(yè)務(wù)咨詢，但得到的答復(fù)函往往僅提供結(jié)論性意見（如擬出口產(chǎn)品是否屬于兩用物項(xiàng)），不附帶判斷理由與標(biāo)準(zhǔn)。直至近期，一份涉及含鉍錫膏的海關(guān)行政處罰決定書才指出：“《綜合司關(guān)于明確有關(guān)商品出口管制意見的函》（綜合司便函〔2025〕100號(hào)）以及《綜合業(yè)務(wù)司關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)物項(xiàng)咨詢結(jié)果的函》中明確，鉍含量50%以上的錫膏、錫球?qū)儆诹泄苌唐贰！敝档靡惶岬氖牵鲜龊奈聪蛏鐣?huì)公開，外界并不知曉其具體內(nèi)容。

上述現(xiàn)象折射出當(dāng)前出口管制政策與執(zhí)法互動(dòng)中的結(jié)構(gòu)性矛盾：管制政策制定者對(duì)飽受爭(zhēng)議的特定物項(xiàng)頭痛醫(yī)頭，始終治標(biāo)不治本。這樣的優(yōu)化監(jiān)管措施政策，恰似“補(bǔ)苴罅漏”。

四、紓解之策：制度完善抑或理念更新？

自今年年初以來，《管制清單》尚未得到深入解讀，大量出口管制公告便如雨后春筍般冒出。無論是出口經(jīng)營者，抑或執(zhí)法部門，均難以充分理解管制政策的意蘊(yùn)。毋庸諱言，導(dǎo)致前述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因不僅在于規(guī)則的不明確，當(dāng)前執(zhí)法理念亦在實(shí)踐中有諸多不盡如人意之處。

（一）有待完善的出口管制政策

《出口管制法》及《兩用物項(xiàng)出口管制條例》具體條文的不完善，自然容易引發(fā)海關(guān)爭(zhēng)議。長期以來，商務(wù)主管部門也在以多種不同方式、從不同維度厘清本文擬討論的問題。在進(jìn)出口易制毒化學(xué)品（注：出口該產(chǎn)品須辦理《兩用物項(xiàng)出口許可證》，但其并不屬于《管制清單》所列兩用物項(xiàng)）領(lǐng)域，商務(wù)部曾在2007年專門發(fā)布解釋文件，明確含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸、鹽酸等5種易制毒化學(xué)品之一且比例低于規(guī)定含量的貨物，不屬于須折算易制毒化學(xué)品數(shù)量后申請(qǐng)出口許可的混合物，經(jīng)營者進(jìn)出口上述貨物，無需申請(qǐng)?jiān)S可。厘清管制物項(xiàng)的范圍，自2024年3月以來，我國商務(wù)部亦曾以問答形式明確了部分含管制成分的產(chǎn)品不屬于管制物項(xiàng)。例如，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2025年第10號(hào)規(guī)定了碲化鎘受出口管制，2025年3月，商務(wù)部安全與管制局發(fā)布兩用物項(xiàng)常見問題解答，明確“碲化鎘、碲化鋅制造的太陽能組，碲化鎘薄膜光伏組件，碲化鎘發(fā)電玻璃，碲鋅鎘高分辨探頭均不屬于此次列管的兩用物項(xiàng)管制范圍”。

當(dāng)前對(duì)鋰亞硫酰氯電池、三乙醇胺混合物的監(jiān)管措施優(yōu)化，本質(zhì)上是基于其管制物項(xiàng)成分“含量低、提取難、擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)極低”的現(xiàn)實(shí)。然而，這種個(gè)案優(yōu)化監(jiān)管模式，無法從根本上解決問題。制度化的出路在于，將此類優(yōu)化監(jiān)管措施的邏輯提煉為普適性規(guī)則，在《管制清單》或法規(guī)規(guī)章中，為特定物項(xiàng)明確設(shè)立基于含量閾值、特定功能用途或技術(shù)不可提取性的豁免條款。

（二）亟須更新的“管制”理念

商務(wù)部等國務(wù)院部委在制定出口管制的各項(xiàng)清單和目錄之初，客觀上無法全面考慮到特定管制物項(xiàng)可能廣泛存在于日常生活之中，因此，從現(xiàn)有《管制清單》來看，只有部分管制物項(xiàng)的濃度、純度、密度和狀態(tài)等參數(shù)描述作了規(guī)定。如此一來，針對(duì)爭(zhēng)議物項(xiàng)，出口管制執(zhí)法部門實(shí)際上具有相對(duì)較大的裁量權(quán)。

以復(fù)合肥料為例，該產(chǎn)品本質(zhì)上屬于純民用商品，卻因其可能含有受管制的氯化銨成分（注：氯化銨屬于《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》列管商品，出口至緬甸、老撾和阿富汗前應(yīng)申領(lǐng)《兩用物項(xiàng)出口許可證》，但其不屬于兩用物項(xiàng)）而被質(zhì)疑。目前，涉氯化銨成分的復(fù)合肥料可能會(huì)在兩種場(chǎng)景中面臨通關(guān)爭(zhēng)議。第一種情況，企業(yè)在生產(chǎn)復(fù)合肥料中添加氯化銨作為原料，其與氯化鉀等原料混合加工后形成顆粒狀肥料。對(duì)此，實(shí)踐中雖已有不少公布的行政處罰決定，但復(fù)合肥料中的氯化銨同樣在技術(shù)上難以還原。第二種情況，企業(yè)在生產(chǎn)復(fù)合肥料中并未有氯化銨原料，但在生產(chǎn)過程中，高溫水蒸氣與復(fù)合肥原料硫酸銨和氯化鉀的固體混合物接觸時(shí)，二者發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，并形成少量氯化銨成分。對(duì)此，已有部分海關(guān)在通關(guān)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)此類情況，但其普遍未作行政立案，而是作退運(yùn)處理。

在政策尚不明晰的領(lǐng)域，倘若執(zhí)法部門一味抱著“是否含有管制成分”的想法，而未充分考慮其最終用途和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，就可能將資源耗費(fèi)在無實(shí)際威脅的低風(fēng)險(xiǎn)案件上。即便案件最終被定性為違規(guī)，監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)首次、非故意且積極配合的輕微違規(guī)行為，也應(yīng)更多采用不予處罰或從輕處罰等方式。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 陸怡坤律師