闞珂：立法“三審制”是怎樣確立的？

1954年9月15日第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕，標志著全國人大的建立并開始履行職責。這次會議于20日通過了《中華人民共和國憲法》。它規定：全國人大是行使國家立法權的唯一機關。這就是說，國家立法權集中在全國人大一個機關手里。憲法還規定：全國人大會議每年舉行一次。?

在現實中很快就意識到，單純由每年舉行一次會議的全國人大來立法，不能適應國家建設和國家工作對法律的迫切需要。而事實上，在1954年12月全國人大常委會制定了逮捕拘留條例，這實際上是常委會在行使立法權。由于有這種需要，1955年7月，第一屆全國人大第二次會議授予常委會制定單行法規的權力。近4年后，1959年4月，第二屆全國人大第一次會議又授予常委會修改現行法律的權力，這一授權的實質，是常委會可以對代表大會制定的法律進行修改。?

那時，除了全國人大組織法有少量的相關規定外，常委會沒有完整的議事規則，也沒有立法程序。從1954年10月第一屆全國人大常委會的第一次會議至第三屆全國人大常委會的最后一次會議，每次會議的會期是1天或者半天，農業稅條例、人民警察條例等多數法規是經過常委會1次會議的討論通過的，戶口登記條例、國境衛生檢疫條例等少數法規是經過常委會兩次會議的討論通過的。第四屆全國人大常委會歷次會議的會期和1978年這一年的第五屆全國人大常委會會議的會期，最長的是有兩次會議各開了3天，所通過的法規，都是只經過了常委會1次會議的討論。從總體上說，常委會從1954年成立以后20多年的立法，實行的是“一審制”。?

立法“兩審制”的確立?

改革開放新時期常委會的立法工作是從1979年開始的。也就是從那時起，除少數情況外，常委會每次會議的會期都在1周左右。這對常委會完成日益繁重的工作任務是非常必要的。?

在1979年至1982年期間，森林法（試行）、逮捕拘留條例、環境保護法（試行）、學位條例、商標法、文物保護法等一批法律草案，是經過常委會1次會議審議之后就交付表決，并獲得了通過。?

1983年2月28日至3月5日，第五屆全國人大常委會舉行第二十六次會議。審議海上交通安全法草案過程中，在要不要規定“當事人不服行政處罰可以向法院提起訴訟”的問題上有不同的意見。這是一個重大的問題。鑒于此，3月5日下午召開的全國人大常委會委員長會議決定，該草案不交付當次會議表決。同時，還商定：今后常委會立法，先在全體會議上聽取關于法律草案的說明，然后將法律草案交法律委員會和有關專門委員會進行審議修改，同時，常委會組成人員將草案帶回去進行研究，在下次或者以后的常委會會議上再對該草案進行審議。委員長會議的這個決定，標志著常委會的立法程序發生重大變革。據此，海上交通安全法草案經過當年8月召開的第六屆全國人大常委會第二次會議進行第二次審議后，于9月2日表決通過。?

這樣，從1983年至1985年這一時期，還有統計法、專利法、水污染防治法、會計法、草原法等一批法律草案，是經過常委會兩次會議審議之后交付表決獲得通過的。?

時間到了1986年，立法工作情況又出現新的變化：常委會組成人員審議法律草案時，不同意見明顯增多。在這一年中，治安管理處罰條例草案經常委會3月初次審議、6月第二次審議、8月第三次審議后通過，歷時半年；企業破產法草案經常委會6月初次審議，8月第二次審議，11月第三次審議后通過，審議時間也用了半年。這就是說，治安管理處罰條例、企業破產法兩部法律草案都是經過常委會連續的3次會議審議后才交付表決通過的。?

我是1986年7月到全國人大機關工作的，見證了這之后常委會工作中遇到的各種情況。對治安管理處罰條例草案的主要意見，是不贊成草案有關對賣淫行為處以罰款的規定，理由是這樣規定使人感到似乎交了罰款，賣淫就“合法”了，主張對賣淫行為進行勞動教養。經廣泛征求意見和再次審議，最后規定對賣淫行為處15日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養，可以并處5000元以下罰款。對企業破產法草案，一種意見認為法律出臺的時機還不成熟。審議中，贊成與不贊成的意見針鋒相對。這在常委會的立法中是前所未有的。上述情況既反映了在常委會會議上可以暢所欲言的民主立法氣氛，也反映出改革開放之初一些人的觀念還停留在過去以及人們對新生事物存在著不同的認識。這很正常。常委會組成人員對法律草案的不同意見能進行充分表達并得到保護和尊重，這是很可喜的，也是應該提倡和堅持的。?

梳理這一時期常委會的立法情況，我們發現：一件法律草案從提請審議到表決通過，審議的次數越來越多，審議所用的時間越來越長。?

1987年7月，根據這些立法的實踐經驗，常委會的法制工作委員會和辦公廳，起草了全國人大常委會議事規則草案，經征求常委會組成人員、全國人大各專門委員會及其他有關方面的意見，并對這個草案作修改補充后，于當年8月提交常委會會議進行初次審議，接著在11月召開的常委會會議上對它進行第二次審議并交付表決，結果為：贊成113票、反對1票、棄權5票，常委會議事規則獲得通過。?

常委會議事規則對常委會審議法律草案的程序是這樣規定的：“列入會議議程的法律草案，常務委員會聽取說明并初步審議后，交有關專門委員會審議和法律委員會統一審議，由法律委員會向下次或者以后的常務委員會會議提出審議結果的報告，并將其他有關專門委員會的審議意見印發常務委員會會議。”?

這個規定，從法律上正式確立了常委會審議法律草案的“兩審制”，也就是：一件法律草案一般要經過常委會兩次會議的審議，然后再交付表決。這樣規定的目的，是使常委會組成人員能夠充分發表對法律草案的意見，使通過的法律更完善些，執行起來更順暢些，這是民主立法制度建設邁出的重要一步。?

立法駛入“快車道”呼喚改進立法程序?

1992年初，鄧小平視察南方發表了“市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場”的重要談話。1992年10月，黨的十四大確定：我國經濟體制改革的目標是建立和完善社會主義市場經濟體制。?

在新的形勢下，常委會面臨著加快建立社會主義市場經濟法律體系的繁重立法任務。1993年3月31日，新當選的第八屆全國人大常委會委員長喬石在第八屆全國人大第一次會議上的講話中指出，社會主義市場經濟體制的確立和完善，必須有完備的法律作保障。第八屆全國人大要以改革的精神加快立法步伐，特別是要把經濟立法放在最重要的位置。?

適應建立社會主義市場經濟體制對法律的迫切需要，1993年制定的第八屆全國人大常委會立法規劃中，列入第一類“本屆內審議的法律草案”151件，其中就包括：公司法、合伙企業法、獨資企業法、商業銀行法、物權法、證券法等立法項目；列入第二類“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”36件，其中就包括：反壟斷法、勞動合同法等立法項目。這是一個龐大的包括建立社會主義市場經濟體制所需的主要法律的立法規劃，列入規劃的項目之多、項目之新、項目之難，都是前所未有的。?

1993年6月22日至7月2日召開的第八屆全國人大常委會第二次會議，在第七屆審議的基礎上，對公司法、農業法、農業技術推廣法、科學技術進步法、關于懲治生產銷售偽劣商品的犯罪的補充規定等5件法律草案進行了第二次審議。在這次常委會會議之前和會議期間，第八屆全國人大法律委員會共召開11次會議，統一審議這5件法律草案。這次常委會會議表決通過了前4件法律，還對經濟合同法修正案、反不正當競爭法兩件法律草案進行了初次審議。這次會議審議的法律案多，會期長達11天，工作相當緊張，民主氣氛濃厚。喬石說：“有不同意見，相互爭論，是好事。這是立法決策中不可缺少的。”?

這次常委會會議閉會半個月后，7月19日，第八屆全國人大常委會秘書處召開第二次會議，研究常委會下一步審議法律草案的工作安排。第八屆全國人大常委會副委員長田紀云主持了這次會議。在會上，第八屆全國人大法律委員會主任委員薛駒表示，常委會第二次會議審議7件法律草案，時間相當緊張。他認為，每次常委會會議安排通過兩三個法律、審議兩三個法律草案，會期安排在15天左右，比較合適。對此，田紀云明確表示，現在，立法步伐跟不上改革的步伐。?

8月25日至9月2日，常委會召開第三次會議，對經濟合同法修正案草案和反不正當競爭法草案再次進行審議，經表決，這兩件草案獲得通過；還初次審議證券法、消費者權益保護法、注冊會計師法、個人所得稅法修正案、紅十字會法、關于加強對法律實施情況檢查的若干規定等6件法律草案。這次會議共安排審議8件法律草案，與常委會第二次會議相比，立法工作再次提速。?

適應全國人大常委會不斷加快立法步伐的新情況，到9月7日，第八屆全國人大法律委員會成立還不到半年，已經召開了27次會議，工作抓得緊，節奏也很快。盡管這樣，在9月23日召開的常委會秘書處第三次會議上，薛駒表示，法律委員會仍感到工作不能完全適應立法的需要，難點主要是，第一，審議的法律草案多；第二，對法律草案的不同意見協調起來很困難。他說，每部法律都涉及各方面的關系，越是比較重要的法律越是爭議多，協調起來工作量大，由一個專門委員會來協調比較困難。他提出，要發揮各專門委員會的作用，可以對各專門委員會審議法律草案進行分工。他還表示，10月份的常委會會議通過公司法還有困難。田紀云明確要求，公司法的立法工作要進一步抓緊，不能放松。?

10月22日至31日，常委會召開第四次會議，安排再次審議的法律草案4件，初次審議的法律草案5件。比常委會第三次會議審議的法律草案在數量上增加了1件。?

11月2日、3日的兩個半天，第八屆全國人大常委會第二次召開全國人大各專門委員會負責人座談會，討論研究加強專門委員會工作的問題。喬石出席會議。薛駒在發言時說，當前立法工作中有三個問題應研究解決：一是處理好立法決策與改革決策的關系。二是要改進立法程序。三是關于法律委員會與其他專門委員會審議法律草案的分工問題。?

在聽取與會人員的發言后，11月3日，喬石發表了講話。他說，立法工作是全國人大及其常委會的首要任務，也是專門委員會的首要任務。要總結經驗，改進和完善立法程序，對起草和審議法律草案的具體程序作出規定。希望大家以改革的精神、踏實的工作作風，加強調查研究，努力探索和解決立法工作中遇到的難點和問題，保證常委會立法任務的完成。喬石在這次講話中明確提出，要改進和完善立法程序。?

12月2日至29日，常委會第五次會議再次審議和初次審議的法律草案多達11件。值得一提的是，在黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》1個半月后，這次常委會會議審議通過了公司法，在建立社會主義市場經濟法律制度方面又邁出了重要一步。?

通過以上對1993年第八屆全國人大開局之年每次常委會會議立法情況的梳理，有兩個明顯的感受：一是，常委會一次會議比一次會議審議法律草案的數量多。二是，繁重的立法任務迫切要求改進和完善立法程序。?

立法“三審制”的提出?

1995年1月13日全國人大常委會秘書處召開第八次會議，討論1995年度常委會立法工作的安排。在會上，薛駒反映了地方人大提出的要把立法法盡快搞出來的意見。他說，法律草案能不能通過，關鍵在于事先對不同意見的協調。要早點對不同意見進行協調。他建議，法律草案應經過常委會3次會議審議，然后交付表決。這是我掌握的在正式的會議上，第一次提出關于審議法律草案應實行“三審制”的建議。?

在那一段時間，薛駒除建議將審議法律草案的“兩審制”改為“三審制”之外，還建議在常委會會議期間加開一次聯組會議，由有關方面對法律草案的重點、難點問題作匯報，便于常委會組成人員深入了解情況。1995年7月4日的常委會秘書長辦公會議，討論了薛駒的這些建議。在這次會議上，有的同志反映，一些常委會委員詢問：在常委會審議法律草案過程中，常委會組成人員的意見、法律委員會的意見、其他專門委員會的意見之間是什么關系？比如，多數常委會組成人員提出的意見，被法律委員會否了，這是一種什么關系；專門委員會提出的意見，被法律委員會否了，這又是一種什么關系。還有，委員長會議的意見與這三方面的意見之間是什么關系。?

1997年是第八屆全國人大任期的最后一年。在這年9月22日下午，常委會秘書處召開第十五次會議。在會上，薛駒再次指出，地方人大對制定立法法、監督法的呼聲很高。他建議，在1998年3月召開的第九屆全國人大第一次會議上安排審議其中的1件法律草案。?

就工作責任來講，法律委員會（已改為“憲法和法律委員會”）主任委員是處在常委會立法工作最前沿的立法人。身為第八屆全國人大法律委員會主任委員的薛駒，對處于建立社會主義市場經濟體制重要時期的立法任務之多、之難，都有很深的感受和體會。在第八屆全國人大的5年間，為適應這繁重的立法任務，薛駒提出了不少改進和完善立法制度的具體建議，我在這里所披露的只是他的部分建議。20多年后的今天，我們仍然可以看到這些建議的重要價值。?

到1998年3月，第八屆全國人大的任期結束。在5年任期中，第八屆全國人大召開了5次會議，常委會召開了30次會議，法律委員會召開了302次會議。全國人大及其常委會共審議法律草案129件，通過了其中的118件。翻閱這118件法律目錄，我們看到：公司法、商業銀行法、鄉鎮企業法、票據法、擔保法、保險法、拍賣法、對外貿易法、預算法、價格法、廣告法、城市房地產管理法、仲裁法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、勞動法等一大批市場經濟方面的法律制定出來，為建立社會主義市場經濟體制提供了有力的法律制度保障。這也很好地說明了立法與改革是相伴而行的，改革催生了法律，法律保障了改革。

立法“三審制”的初步確定

依照全國人大常委會議事規則的規定，法律草案一般經過常委會兩次審議后表決通過。事實上，在第八屆全國人大的后期，行政監察法、獻血法等一些法律草案是經過常委會3次會議審議才表決通過的；行政處罰法草案、國防法草案是分別經過常委會兩次會議審議、代表大會1次會議審議后表決通過的；節約能源法草案經過常委會4次會議審議，歷時兩年半，才表決通過。之所以審議的次數多，其中的主要原因，是對各方面有關法律草案的不同意見進行多次協調。在制定節約能源法的過程中，委員長會議召開了6次；法律委員會會議召開7次；副委員長田紀云、王漢斌多次召集會議，協調不同意見。全國人大財政經濟委員會還對常委會第二十次會議審議的節約能源法草案提出了一個全面的修改稿，提供給法律委員會。

在第八屆全國人大及其常委會期間的立法過程中，立法理念的差異、政府部門對法律草案不同意見的堅持、健全立法程序的不同思路等立法中的一些問題都凸顯出來，也積累了很多經驗，這為總結立法規律、完善立法制度，提供了有利條件。

時間到了1998年，第九屆全國人大常委會成立。4月6日上午，第九屆全國人大常委會委員長李鵬主持委員長辦公會議，聽取第九屆全國人大法律委員會的工作匯報。

法律委員會原副主任委員喬曉陽在匯報時介紹以往法律委員會的工作情況時說，第八屆全國人大法律委員會主任委員薛駒曾說過，法律委員會的工作有三多：會議多，統一審議的法律草案條文多，需要協調的各方面對法律草案的不同意見多。這樣，到地方調研的時間很少，不直接掌握第一手材料，有時修改法律草案心中不大有數，也就不好下決心。

在聽取匯報過程中，李鵬不時地進行詢問。在談到審議法律草案的“兩審制”要不要改為“三審制”問題時，李鵬問，現行法律規定常委會立法是“兩審制”，那么，哪些法律由代表大會通過，哪些法律由常委會通過，這是怎么劃分的？喬曉陽回答說，對此憲法有規定，具體由常委會來認定。由于憲法規定全國人大每年舉行一次會議，這樣的會期制度就使得某一件法律明明是基本法，但現實急需又不能夠等到下一次全國人大會議召開時再審議通過，比如勞動法，就由常委會審議通過了。這樣的會期制度，使得我們的立法不是“指哪打哪”，而是“打哪指哪”。李鵬建議，把常委會立法的“兩審制”改為“三審制”。李鵬說，西方國家議會立法一般是三讀。我們立法實行“三審制”，立法的周期可能會長一點，但多審議一次沒有壞處。至于哪些法律草案在代表大會審議通過，這里有個巧安排的問題。

第二天，也就是4月7日上午，在聽取全國人大財政經濟委員會工作匯報時，李鵬更明確地表明了關于“三審制”的意見。他說，今后常委會審議法律草案原則上可以三審，一審聽取說明，二審討論，三審通過。由兩審改為三審，最初有一段時間可能會沒有通過的法律案。實行“三審制”，對每件法律草案來說，它們的“學制”都是一樣的。李鵬還提出，哪些法律草案由代表大會審議通過，哪些法律草案由常委會審議通過，這方面的工作需要加以完善。財政經濟委員會委員、北京大學原校長吳樹青提出，法律草案應該提前1周發給常委會組成人員，以便有充分的時間進行思考。李鵬肯定了這個意見。

1998年4月29日下午，第九屆全國人大常委會第二次會議舉行閉幕會，李鵬在講話時說：“一些委員反映，審議法律草案缺乏充裕的時間。有些法律案第一次會議聽取說明，還來不及消化，就開始審議，第二次會議就要通過，顯得有些倉促，影響立法質量。委員長會議討論了大家的意見，決定今后審議法律草案一般要實行‘三審制’：一審，聽取提案人對法律草案的說明，進行初步審議；二審，在經過兩個月或者更長的時間，委員們對法律草案進行充分的調查研究后，圍繞法律草案的重點、難點和分歧意見，進行深入審議；三審，在專門委員會根據委員們的審議意見對法律草案進行修改并提出審議結果報告的基礎上再作審議，如果意見比較統一，即交付表決。實行‘三審制’可以使審議工作做得更充分一些，有利于提高立法的質量和效率。”

李鵬分別聽取9個專門委員會的工作匯報后，在6月26日常委會第三次會議閉幕會上發表講話，對專門委員會做好立法工作提出要求。他說，今后常委會審議法律案一般要實行“三審制”。各專門委員會要把更多精力放在審議法律案上，加大審議的力度。

11月10日上午，全國人大常委會黨組召開會議，討論第九屆全國人大常委會五年立法規劃。在談到對法律草案實行“三審制”問題時，李鵬說，這樣給常委會組成人員和人大代表更充分的時間來研究法律草案，對法律草案真正提出意見是在第二次審議的時候。這樣，一件法律的立法周期大體上是半年。

12月15日，在常委會委員長會議上，李鵬提出，今后在每次常委會會議表決議案前，增加召開一次委員長會議，聽取審議和修改議案情況的匯報，據此決定哪些議案交付常委會表決。

我一直認為，在常委會立法中增加這樣一道程序非常必要，它是由委員長會議對議案的修改情況作最后一次確認，然后決定將議案交付表決或暫不付表決。這就避免了在立法的最后階段，法律委員會提出的法律草案表決稿直接提交常委會表決的情況。這是對常委會立法程序的一個完善。在第八屆全國人大期間，常委會秘書處秘書組曾提出過這一建議，但沒有被采納。

經過1998年這一年的工作，我感覺到，李鵬從國務院總理轉任委員長的第一年，他思考研究的一個主要問題是，如何加強立法工作、完善立法程序。

立法“三審制”寫入立法法

因應加快立法步伐、提高立法質量對規范立法活動的需要，從1993年下半年開始，全國人大常委會法制工作委員會著手立法法草案的起草工作。

1994年5月，法制工作委員會在廣東省惠州市召開座談會，聽取部分省市人大常委會和法律專家有關制定立法法的意見。

1997年，立法法草案起草工作取得不小的進展。法制工作委員會草擬出了立法法草案稿，并召開座談會，聽取部分省市人大常委會和中央有關部門對這個草案稿的意見；還將這個草案稿印送各省級人大常委會、中央有關部門、全國人大各專門委員會、常委會辦公廳研究室以及部分法學院校等方面征求意見。

在1998年第九屆全國人大開局之年，經過調研，委員長會議在立法工作上就明確了這樣幾個問題：一是常委會審議法律草案實行“三審制”；二是堅持由法律委員會負責統一審議法律草案；三是充分發揮其他專門委員會在審議法律草案中的作用；四是一些重要的法律草案要向社會公布，廣泛征求意見；五是加強立法調研，直接聽取地方和人民群眾對法律草案的意見；六是充分發揮人大及其常委會在立法中的主導作用。這些都為制定立法法指出了明確的方向。

1999年，法制工作委員會多次召開座談會，聽取部分省市及經濟特區所在地的市的人大常委會、全國人大各專門委員會、常委會預算工作委員會、常委會辦公廳研究室等方面對立法法草案征求意見稿的意見，并再次將立法法草案征求意見稿印送各省級人大常委會、中央有關部門和部分法學院校等方面征求意見。我以常委會辦公廳研究室副主任的身份，參加了8月23日召開的座談會。在會上，我就立法法草案稿中編制立法規劃和年度立法計劃等問題提出了意見。

經過自1993年以來6年的起草工作，立法法草案于1999年10月提請第九屆全國人大常委會第十二次會議首次審議，12月常委會第十三次會議對立法法草案作第二次審議。2000年3月15日，第九屆全國人大第三次會議經審議，表決通過了立法法，其中規定：列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次常委會會議審議后再交付表決。常委會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。常委會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。常委會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

至此，常委會立法的“三審制”，在專門規范立法活動的立法法中確定下來。

作者系全國人大常委會法制工作委員會原副主任，轉自中國人大網。