《行政復議法》實施中需要把握的十二個新問題（授課提綱）-王才亮

修改后的《行政復議法》已經(jīng)正式實施。與修改前相比較，最大的變化是行政復議作為化解行政糾紛的主渠道，肩負著上上下下的更大期望。如何不辜負人們的期望，關鍵是認真的實施《行政復議法》，發(fā)揮行政復議工作監(jiān)督依法行政的作用。

作為行政法學者和執(zhí)業(yè)律師，我認為行政復議工作在實踐中需要掌握的法律上的變化，歸納起來是“兩個一致”即修改后的行政復議法在管轄范圍、審理程序、證據(jù)與裁判規(guī)則等方面與行政訴訟法趨于一致；而聽證程序、作出復議決定等與新行政處罰法的規(guī)定趨于一致。

行政復議的實踐中可能會有爭議的問題有以下十二個方面需要重視。

一、復議前置與主渠道

行政復議成為主渠道的重要措施之一是擴大了復議前置案件的范圍。《行政復議法》第二十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，申請人應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：

（一）對當場作出的行政處罰決定不服；

（二）對行政機關作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權或者使用權的決定不服；

（三）認為行政機關存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形；

（四）申請政府信息公開，行政機關不予公開；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議的其他情形。

對前款規(guī)定的情形，行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關申請行政復議。〞

其中，第（三）項“認為行政機關存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形；”原則上應該做廣義上的不作為理解，即“未履行法定職責”包括拒絕履行、不依法履行、不予答復等具體情形。對于“法定職責”既包括了法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定“應該”的職責，還包括了法律、法規(guī)、規(guī)章允許即“可以”的職責以及因行政協(xié)議等合意行為產(chǎn)生的給付義務等等，從而把行政不作為案件納入了復議前置范圍。

又如第（四）項規(guī)定的“申請政府信息公開，行政機關不予公開”之情形一直占行政訴訟案件數(shù)量的大頭，納入復議前置范圍將極大的減輕法院的壓力。

二、調(diào)解與和解

行政復議成為主渠道的重要措施之一是修改后的行政復議法規(guī)定，行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調(diào)解，雙方也可以自行和解。其限制性的條款是：調(diào)解應當遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定。

又如行政復議法第七十四條規(guī)定，當事人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解，和解內(nèi)容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定。

當事人達成和解后，由申請人向行政復議機構撤回行政復議申請。行政復議機構準予撤回行政復議申請、行政復議機關決定終止行政復議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復議申請違背其真實意愿的除外。

而行政訴訟法第六十條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調(diào)解。

調(diào)解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”

出現(xiàn)上述區(qū)別的原因主要是司法權不能代替行政權，所以行政訴訟活動中的調(diào)解受到了制約，而行政復議沒有這種制約，在總則當中作為主要原則加以規(guī)定。我一直有一個觀點，就是能用人民幣解決的問題就不是問題。

三、 終局裁決與復議終局

《行政復議法》第二十六條規(guī)定，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第二十四條第二款“省、自治區(qū)、直轄市人民政府同時管轄對本機關作出的行政行為不服的行政復議案件〞的規(guī)定、國務院部門依照本法第二十五條第一項“國務院部門管轄下列行政復議案件：（一）對本部門作出的行政行為不服的；”的規(guī)定作出的行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（四）法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為。

四、注意與行政訴訟的銜接

雖然行政復議成為解決行政糾紛的主渠道，但是行政訴訟仍然是終結性的法律救濟渠道，行政復議工作必須

第一，復議前置的案件，行政機關應告訴相對人，如果對行政行為不服應先申請行政復議。

法院在2024年1月1日后收到了當事人起訴狀時不應受理，經(jīng)審查沒有超過復議期限的，應當告知其在規(guī)定的期限內(nèi)先行向有管轄權的行政復議機關申請行政復議，對于復議決定不服可以再訴至法院。如審查發(fā)現(xiàn)已經(jīng)超過復議期限的，人民法院應該釋明復議程序或訴訟程序，如果當事人堅持選擇行政訴訟，人民法院應該作出不予受理的裁決。

第二，在2024年1月1日之前，已經(jīng)受理的行政復議或者行政訴訟案件，均應按照原法律規(guī)定繼續(xù)審理，其依據(jù)是《最高人民法院關于印發(fā)<關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要>的通知》（法〔2004〕96號）確立的程序從新、實體從舊規(guī)則。

第三，起訴與復議受理限制。

《行政復議法》第二十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經(jīng)依法受理的，在行政復議期間不得向人民法院提起行政訴訟。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復議。

《行政復議法》第三十條第一款不予受理的情形第（七）項規(guī)定，“行政復議機關未受理過該申請人就同一行政行為提出的行政復議申請，并且人民法院未受理過該申請人就同一行政行為提起的行政訴訟。〞

五、要重視與行政法規(guī)、規(guī)章等下位規(guī)定的銜接

行政法規(guī)、規(guī)章等對于正確實施行政復議法具有十分重要的意義。

例如，行政復議機關在審理有關土地的行政案件當中，我們不僅要了解土地管理法的規(guī)定，還需要了解土地管理法實施條例的規(guī)定。

又如， 在信息公開案件列為復議前置范圍之后，這個國務院辦公廳轉發(fā)的《司法部關于審理政府信息公開行政復議案件若干問題指導意見的通知（國辦函〔2021〕132號）》對于復議工作就有了特殊的意義。

其中，第三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對政府信息公開行為不服提出行政復議申請，有下列情形之一的，行政復議機關不予受理：

（一）單獨就行政機關作出的補正、延期等程序性處理行為提出行政復議申請的；（二）認為行政機關提供的政府信息不符合其關于紙張、印章等具體形式要求的，或者未按照其要求的特定渠道提供政府信息的；（三）在繳費期內(nèi)對行政機關收費決定提出異議的；

（四）其他不符合行政復議受理條件的情形。”

六、行政復議范圍的調(diào)整

調(diào)整主要是擴大，行政復議范圍增加明確下列幾種情形，公民、法人或者其他組織也可以申請行政復議：

一是對行政機關作出的賠償決定或者不予賠償決定不服；

二是對行政機關作出的不予受理工傷認定申請決定或者工傷認定結論不服；

三是認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議；

四是認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益。

七、撤銷或者部分撤銷

《 行政復議法》第六十四條行政行為有下列情形之一的，行政復議機關決定撤銷或者部分撤銷該行政行為，并可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出行政行為：

（一）主要事實不清、證據(jù)不足；

（二）違反法定程序；

（三）適用的依據(jù)不合法；

（四）超越職權或者濫用職權。

行政復議機關責令被申請人重新作出行政行為的，被申請人不得以同一事實和理由作出與被申請行政復議的行政行為相同或者基本相同的行政行為，但是行政復議機關以違反法定程序為由決定撤銷或者部分撤銷的除外。

這里需要把握的兩點：

一是原撤銷是因為違反法定程序；

二是新的可以“部分撤銷”規(guī)定。

八、適用依據(jù)沖突的處理

在行政復議工作當中會遇見適用法律法規(guī)規(guī)章時出現(xiàn)規(guī)定不一致而產(chǎn)生沖突的情況。對于這種情況的處理原則：

（ 一）同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，特別法優(yōu)先于一般法；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，優(yōu)先適用新的規(guī)定。

（二）同一機關制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關裁決；

（三）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；

（四）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決。

九、申請行政復議的特殊情況處理

行政復議受理過程中還會有一些特殊情況，需要依法作出處理。

一是對兩個以上國務院部委共同作出的行政行為不服，可以向任何一個國務院的部委申請復議，由作出行政行為的國務院部委共同作出復議決定。

二是對擔任本級行政復議機關的行政復議機構職能的司法行政機關作出的行政行為，申請人可以自行選擇向該司法行政機關所屬的行政機關即本級政府申請復議，也可以選擇向上級司法行政機關申請復議（行政復議法第二十八條）。

十、復議期間執(zhí)行的停止

行政復議法第四十二條規(guī)定，行政復議期間行政行為不停止執(zhí)行；但是有下列情形之一的，應當停止執(zhí)行：

（一）被申請人認為需要停止執(zhí)行；

（二）行政復議機關認為需要停止執(zhí)行；

（三）申請人、第三人申請停止執(zhí)行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執(zhí)行；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定停止執(zhí)行的其他情形。

比較原行政復議法規(guī)定的“可以停止執(zhí)行”，“應當”更有利于保護行政相對人的合法權益，減少矛盾激化的可能性。

十一、復議可以一并處理賠償問題

行政復議法第七十二條規(guī)定，申請人在申請行政復議時一并提出行政賠償請求，行政復議機關對依照《中華人民共和國國家賠償法》的有關規(guī)定應當不予賠償?shù)模谧鞒鲂姓妥h決定時，應當同時決定駁回行政賠償請求；對符合《中華人民共和國國家賠償法》的有關規(guī)定應當給予賠償?shù)模跊Q定撤銷或者部分撤銷、變更行政行為或者確認行政行為違法、無效時，應當同時決定被申請人依法給予賠償；確認行政行為違法的，還可以同時責令被申請人采取補救措施。

申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償請求的，行政復議機關在依法決定撤銷或者部分撤銷、變更罰款，撤銷或者部分撤銷違法集資、沒收財物、征收征用、攤派費用以及對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結等行政行為時，應當同時責令被申請人返還財產(chǎn)，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結措施，或者賠償相應的價款。

十二、維護行政復議決定的權威

作為化解行政爭議的主渠道，行政復議決定要有權威性。

第一，要做到盡可能的公平公正，化解矛盾，減少對行政復議決定不服的行政訴訟。

第二，要認真的執(zhí)行行政復議法的相關規(guī)定，對不主動執(zhí)行行政復議決定的行政機關和工作人員要依法嚴肅處理。

附相關的法條：

第八十條　行政復議機關不依照本法規(guī)定履行行政復議職責，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經(jīng)有權監(jiān)督的機關督促仍不改正或者造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的處分。

第八十一條　行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的處分；情節(jié)嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八十二條　被申請人違反本法規(guī)定，不提出書面答復或者不提交作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八十三條　被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定書、調(diào)解書、意見書的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經(jīng)責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的處分。

王才亮

學者型律師，北京市才良律師事務所名譽主任，北京航空航天大學法學院、人民大學律師學院兼職教授，中國建設管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國律師協(xié)會憲法與行政法專業(yè)委員會顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正