農(nóng)管執(zhí)法需要嚴(yán)格依法

近日媒體報(bào)道，湖南某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)在永久基本農(nóng)田區(qū)種植生姜的“非糧化”行為開展了聯(lián)合整治行動(dòng)。這個(gè)以農(nóng)管執(zhí)法為名進(jìn)行的整治引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，人們關(guān)心這個(gè)問題該怎么認(rèn)識(shí)？據(jù)記者采訪，農(nóng)管在這里特別強(qiáng)調(diào)的執(zhí)法依據(jù)是相關(guān)文件要求:“確保水稻功能區(qū)至少種上一季水稻”，引起人們對(duì)這個(gè)文件效力的思考。

一

對(duì)于上述問題，首先需要明白的一個(gè)事情就是什么是基本農(nóng)田？《中華人民共和國土地管理法》第33條對(duì)此有明確的規(guī)定，“國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)：（一）經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；（三）蔬菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；（五）國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。”。

如果上述發(fā)生糾紛的土地已經(jīng)列為了基本農(nóng)田，農(nóng)民根據(jù)天氣和土地多種情況決定在其所承包的“永久基本農(nóng)田”內(nèi)種植生姜并不違反法律的規(guī)定，因?yàn)樯鞘卟说姆N類之一，是農(nóng)產(chǎn)品。

當(dāng)?shù)氐奈募?guī)定必須種植一季以上的水稻，這是一種規(guī)范性文件的政策，政策不能超越法律來減損公民的權(quán)利。整治“非糧化”的現(xiàn)象，必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定來執(zhí)行。即使將來這個(gè)文件有了上位法的支撐，其落實(shí)也要根據(jù)基本農(nóng)田的具體情況和農(nóng)民的意愿來引導(dǎo)，而不是靠強(qiáng)制執(zhí)行來落實(shí)。

二

關(guān)于農(nóng)管的執(zhí)法權(quán)力來源，是一個(gè)需要厘清的問題。

設(shè)立農(nóng)管并賦予其執(zhí)法權(quán)力來源首先見于《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，該辦法屬于行政規(guī)章，于2022年11月3日經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第11次常務(wù)會(huì)議審議通過后公布，自2023年1月1日起施行。

該《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》（以下簡稱辦法）是為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員管理，規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》等有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際而制定的。

需要重視的是該《辦法》屬于行政規(guī)章，其本身并沒有也無權(quán)設(shè)定行政處罰的種類，故指出其執(zhí)法的程序必須按照行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。而以立法法角度看，行政處罰的實(shí)體依據(jù)以及能夠處罰的對(duì)象必須是在法律中找到依據(jù)才能夠?qū)嵤?/p>

我們查看現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例，就可以發(fā)現(xiàn)該法律與法規(guī)中關(guān)于法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定里皆沒有設(shè)定農(nóng)民在其承包的基本農(nóng)田內(nèi)不種水稻而種植生姜的禁止性規(guī)定，也就是說農(nóng)管干預(yù)農(nóng)民在其承包基本農(nóng)田里種植物種類的行為沒有法律的授權(quán)。而沒有法律的授權(quán)便不能實(shí)施行政處罰以及行政強(qiáng)制行為。這一次鏟除“生姜”屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。

根據(jù)以上法律規(guī)定，涉案的受到損害的農(nóng)民，可以依法向農(nóng)管的上級(jí)部門或人民法院提出行政復(fù)議或行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)農(nóng)管的損毀生姜的行為系違法行政行為并賠償相應(yīng)的損失。

更重要的是農(nóng)管這支執(zhí)法隊(duì)伍，的確要加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)，依法行使職權(quán)。這里說的法律，那就不僅僅是行政規(guī)章，更重要的是相關(guān)的法律與行政法規(guī)，尤其是耕地保護(hù)，其依據(jù)的主要是土地管理法和相關(guān)行政法規(guī)。

歷史文章

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所名譽(yù)主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國律師協(xié)會(huì)憲法與行政法專業(yè)委員會(huì)顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時(shí)代周報(bào)》時(shí)代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

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