2026年上半年城市更新盤點：政策完成閉環制度搭建，行業從投資驅動轉向存量長效運營

2026年作為“十五五”開局之年，國內城市更新迎來關鍵性轉型。

《每日經濟新聞》記者梳理發現，今年上半年，國家層面重磅出臺了《城市更新“十五五”規劃》，搭建起覆蓋量化指標、重點任務、重大工程、全周期配套政策的完整五年實施體系，配套的城市體檢前置機制、存量土地盤活、更新資金閉環監管、房屋基礎信息數字化統計等制度同步明確落地路徑，補齊了長期以來的機制短板。

與此同時，行業發展邏輯同步迭代，市場逐步摒棄過去“重開工、重投資、輕長效運營”的舊模式，嚴控地方政府隱性債務、強化資金績效、聚焦長期運營實效成為行業共識，城市更新正式邁入規范化、精細化、全周期運營的全新發展階段。

“本輪《城市更新‘十五五’規劃》的落地，標志著我國城市更新工作從試點探索、粗放推進，轉向體系化、制度化、高質量發展的全新階段，成為新階段人民城市建設的核心抓手。”上海易居房地產研究院副院長嚴躍進分析稱，規劃從房地產轉型、民生改造、內需激活、數字治理、資金保障多維度搭建完整落地體系，設置系統化量化考核指標、豐富多元政策工具箱，將全面推動城市更新提質增效，帶動行業實現規范化、可持續轉型。

完成政策閉環制度搭建

2026年上半年，城市更新完成了從“政策框架搭建”到“落地閉環管理”的跨越，頂層設計與地方制度不斷完善。

據中指研究院監測數據，2026年上半年全國多地密集出臺城市更新配套政策、專項規劃與實施細則，核心變化在于政策不再停留于宏觀方向指導，而是形成可落地、可考核、可監管的完整執行體系。

其中，2026年5月出臺的《城市更新“十五五”規劃》是核心里程碑，首次以國家級五年專項規劃的形式，明確2030年階段性目標與2035年遠景藍圖，劃定10項核心發展指標、23項重點任務與14項重大工程，為全國城市更新劃定清晰路線圖。

與此同時，國家配套制度持續補位，確立“先體檢、后更新”的核心實施邏輯，推動城市體檢、專項規劃、片區策劃、項目儲備深度銜接，系統性扭轉以往各部門分散申報、單體項目零散推進的傳統項目生成模式。

規劃土地政策方面，通過設立土地混合利用正面清單、微更新規劃許可豁免清單、建筑功能轉換過渡期等細則，破解存量改造中用途調整、產權登記、審批繁瑣等行業痛點。

資金閉環監管要求持續強化，嚴控同一項目多頭申報、重復申領財政支持資金、嚴禁新增地方政府隱性債務，將考核重點從單純投資規模轉向項目資金平衡、實施成效與全周期風險防控。

此外，地方層面的制度建設同步向縱深推進。根據中指研究院不完全統計，2026年初以來，地方層面公開樣本中共梳理出城市更新相關政策、規劃及實施機制59項，其中省級及直轄市層面30項，市級層面29項。

2026年上半年省市城市更新政策及實施機制（不完全統計） 圖片來源：中指研究院

其中，山西、天津等地城市更新條例正式施行，安徽、河南、重慶等多地加速推進立法工作，讓城市更新擺脫階段性專項行動屬性，邁入法治化、常態化發展階段。

盤活存量、精準運營成為核心關鍵詞

隨著政策體系全面落地，2026年上半年城市更新行業逐步脫離單一工程建設的淺層開發模式，市場主體、資金資源、項目資源實現高效對接，行業正全面邁入“策劃、融資、建設、招商、運營、資管”一體化運作的全新發展階段。

以往城市更新以施工建設為核心，企業比拼工程資質與建設速度，如今綜合服務能力、長期運營能力成為核心競爭力，行業價值邏輯全面重構。

城鎮老舊小區改造內容與實施目標 圖片來源：中指研究院

據中指研究院梳理，今年上半年，各大重點城市結合自身資源稟賦與產業發展特點，形成差異化落地實施路徑，盤活存量、精準運營成為核心關鍵詞。

其中，北京聚焦精細化統籌，上半年推出1321個年度更新項目，總投資超千億元，同步落地政策激勵工具箱與土地價款核定細則，重點推進片區綜合更新，新增低空經濟配套、“平急兩用”設施、歷史街區活化等新型更新場景，實現從單點改造到片區統籌、功能復合的升級。

上海則立足存量產業空間提質，持續推進低效工業用地盤活，完善工業用地二級市場機制，同步發力商務樓宇煥新，聚焦改造后的產業導入與功能升級，推動存量空間提質增效。

2026年上半年重點城市城市更新進展與實施機制 圖片來源：中指研究院

廣州、深圳將存量非居住樓宇盤活作為核心抓手，成為全國城市更新存量改造的先行示范。

廣州出臺專項政策支持低效商辦樓宇、老舊廠房功能轉換，允許產權入股、租賃托管等多元運作模式，設置最長15年的功能轉換過渡期，打開了非居住存量空間更新的市場化空間。

深圳則細化非居住建筑功能轉換規則，建立聯合審查、安全監管、到期退出的閉環機制，讓存量改造有規可依。重慶、武漢則依托平臺化、清單化模式提速，重慶上線城市更新數字化資源對接平臺，同步發布總投資近1200億元的城市更新機會清單；武漢依托政策工具箱整合67項實操舉措，大幅提升項目落地效率。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉指出，目前城市已進入存量主導時代，城市更新正式成為我國新時期城市內涵式增長的重要動力。

“城市更新要以高質量和可持續的方式來推進，高質量就意味著不再是大拆大建，不再是房地產主導，而是人民城市主導，通過更新更好地盤活存量空間、補足配套短板，使得人居環境明顯改善。”李宇嘉說。