【專訪】李巍：當超級企業成為全球博弈焦點

產業政策是國家對某種特定產業所實施的特惠政策尤其是財政補貼政策，它主要屬于經濟學和公共政策研究。但是，產業政策并不會必然生效，我們目睹了大量失敗的產業政策案例；產業政策的成敗，取決于復雜的國內政治過程和地緣政治結構。而這不是經濟學和公共政策研究所能夠回答的，正是在這一背景下，產業政治應運而生，它致力于把關系產業興衰的國內政治和國際政治“找回來”。

本文系盤古智庫學術委員，中國人民大學國際關系學院教授、副院長，區域國別研究院副院長李巍接受記者采訪的內容整理，文 章來源于《財經》。

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過去幾年，產業政策重新回到全球經濟治理的前臺。美國推出《芯片與科學法案》，歐盟出臺《凈零工業法案》，從半導體、人工智能到關鍵礦產、新能源汽車，各國紛紛加大對戰略產業的扶持力度。

與此同時，華為、蘋果、英偉達等企業不斷被卷入地緣政治博弈。越來越多的企業發現，決定投資去向的不再只是成本和市場，還有出口管制、投資審查、地緣政治等因素。

在很長一段時間，人們相信市場會決定資源流向，企業追求效率，政府更多負責制定規則。盡管市場邏輯如今依然重要，但已不再是唯一決定力量。產業競爭也已不再只是企業之間的競爭，而越來越體現為國家之間的角力。產業政策能否成功，不僅取決于經濟規律，更是國內政治和國際政治共同塑造的結果。

產業與科技正在重構全球經濟與國際關系，一個新的產業政治時代正加速到來。在2026年5月出版的新書《產業政治：超級企業與大國競爭》，中國人民大學國際關系學院副院長李巍提出，理解當代國際政治，僅僅研究國家已經不夠，需要把產業與科技置于國際關系研究的中心舞臺。他認為，隨著全球進入產業政治時代，大國競爭正在從軍事和意識形態競爭，轉向圍繞產業、科技和創新能力展開的長期競爭。

對于企業而言，產業政治意味著什么？“企業家面對的世界不再是一個市場主導的經濟全球化時代，而是一個政治和經濟深度耦合的新時代。誰能理解國家戰略、產業政策和地緣政治趨勢，誰才能在未來競爭中獲得優勢。”李巍近日在接受《財經》專訪時表示。

從產業政策到產業政治

《財經》：你提出“產業政治”概念的背景是什么？它與傳統意義上的產業政策有何區別？為什么今天研究國際政治，不能只看國家，也必須研究企業？

李巍：我從2018年開始從事系統的產業政治研究，這一年是一個很重要的時間節點，除了美國對中國發起了規模空前的貿易戰，還以打壓中國最優秀的民營企業華為為起點，拉開了中美技術博弈的序幕，這令產業與科技議題迅速進入中美關系研究的中心舞臺，也成為我研究超級企業與產業政治的起源。

產業政策是國家對某種特定產業所實施的特惠政策尤其是財政補貼政策，它主要屬于經濟學和公共政策研究。但是，產業政策并不會必然生效，我們目睹了大量失敗的產業政策案例；產業政策的成敗，取決于復雜的國內政治過程和地緣政治結構。而這不是經濟學和公共政策研究所能夠回答的，正是在這一背景下，產業政治應運而生，它致力于把關系產業興衰的國內政治和國際政治“找回來”。

當前產業發展呈現出兩大趨勢：第一，受規模效應的影響，戰略性產業呈現日益集中的趨勢，企業數量寡頭化非常明顯，比如當我們討論國際民航工業，主要就是在討論波音和空客，觀察一個產業里的領航企業，基本就能把握整個產業競爭的態勢；第二，這些企業的行為日益政治化，已經成為行使國家權力和保障國家安全的有力工具，超級企業的起落與國家經濟實力乃至國家權力的興衰息息相關。

因此，我們必須把研究單元從產業回落到企業，用這把超級企業的“學術放大鏡”觀察產業競爭與大國起落。

《財經》：近年來產業政策重新成為全球經濟治理的重要議題。為什么過去強調市場效率的美國和歐洲國家，如今紛紛轉向國家干預？

李巍：隨著大國戰略競爭加劇，全球范圍內興起了“國家主義回歸”的浪潮。回溯歷史，產業政策一直是后發國家實現經濟趕超的重要政策工具。據格申克龍的后發優勢理論，后發國家在不利處境中，通常會激發起國家動員的強大力量，而不是完全依靠自由市場。當后發國家建立起強有力的組織機構和政治制度，采取了行之有效的產業政策時，便能夠利用后發優勢實現經濟趕超。19世紀的美國、德國和20世紀的日本、韓國在崛起階段，都曾通過國家干預和貿易保護來扶持國內幼稚產業的發展，它們走的是漢密爾頓（美國經濟學家）和李斯特（德國經濟學家）的路線，而不是亞當·斯密（英國經濟學家）和大衛·李嘉圖（英國經濟學家）的指引。

因此，當西方國家在戰略性產業上的領先地位遭到嚴峻挑戰，甚至在某些關鍵領域已呈現出明顯落后態勢時，它們的戰略界就開始反思新自由主義的弊端，并呼喚產業政策的回歸，以重建本土制造能力、應對大國競爭，從而擺脫在產業競爭中的不利地位，這就是美國前國家安全事務助理杰克·沙利文所說的“新華盛頓共識”。

《財經》：你如何理解當前國際競爭向產業政治的轉變？這種變化是短期現象還是長期趨勢？國家競爭的目標發生了哪些變化？

李巍：以前的大國競爭主要是軍事能力競爭、意識形態競爭以及地緣政治競爭。伴隨著核武器的出現和擴散，大國之間具有毀滅性的軍事戰爭已經基本消失了；而在21世紀，大國之間的意識形態競爭也處于消退趨勢——因為意識形態“這包藥”無法包治百病。

21世紀的大國競爭主要體現為科技和產業的競爭，而科技與產業的主要載體就是企業，這也是我們將超級企業作為國際關系研究中關鍵單元的一個根本原因。大國戰略競爭已經由財富掠奪能力的競爭轉為財富創造能力的競爭，這個轉變是長期的，而財富創造主要靠產業與科技。

對于當今大國競爭的目標，具體而言，一方面，我們要在尖端技術或者說顛覆性技術的突破上進行競爭，因為如果我們不攻克這項技術，它未來就可能成為別人對我們“卡脖子”的得力武器；另一方面，我們要在技術的應用與擴散上進行競爭。任何重大的技術創新都需要在場景應用中得到檢驗，否則這種創新將不可持續。世界歷史并不缺少重大的技術創新，但如果在應用環節無法跟上，創新國也將因無利而衰。比如，蘇聯在航天領域取得了重大的技術成就，但最終卻因為沒有應用場景和盈利前景，反而被拖垮了。

因此最終我們還要進行“產業生態”的競爭，一個良性的產業生態是國家推動可持續創新的基礎，當今美國產業發展面臨的主要問題就在于產業生態。

《財經》：你在書里寫到華為、臺積電、蘋果等超級企業不再只是商業實體，而成為地緣政治博弈的前線。對于企業而言，產業政治意味著什么？

李巍：當前國際政治環境的急劇變化對超級企業而言，意味著它們的商業活動深度嵌入大國競爭的結構之中，企業的戰略自主空間受到嚴重擠壓，必須在市場效率與地緣安全之間做出艱難的權衡。

具體而言，這種影響主要體現在兩個層面。第一，超級企業的供應鏈布局考量從“比較優勢”轉向“政治站隊”。傳統的供應鏈布局依據要素稟賦、產業配套和市場規模等經濟理性進行決策。但在大國博弈背景下，企業的工廠設在哪里、技術賣給誰，被賦予鮮明的政治意涵，只能夾縫求生。臺積電被迫赴美設廠，蘋果推動供應鏈向印度、越南轉移，阿斯麥切斷對華高端光刻機供應，都是政治壓力下違背經濟效率原則的“被動選擇”。

第二，超級企業成為大國競爭的工具，企業必須效忠母國的國家戰略。以前，企業不講國界，盈利就是最大的政治。但現在企業要服務國家安全，所以像蘋果這樣高度全球化的企業在新的輿論場就存在著某種“原罪”；而英偉達必須小心謹慎，不要觸碰國家安全的紅線。一個不懂外交和國家安全的企業，在今天復雜的地緣政治環境下斷難生存。

《財經》：在今天的國際體系中，超級企業與國家究竟如何互相塑造？企業家最需要理解的政治趨勢是什么？

李巍：超級企業和國家相互影響、相互塑造的關系日益深刻。過去企業更多地按照成本和效率原則行事，比如蘋果把大量生產環節放在中國，臺積電集中在中國臺灣生產高端芯片，因為這樣最經濟。但隨著大國競爭加劇，經濟安全成為國家安全的重要組成部分，國家的出口管制、產業補貼等政策越來越影響企業選擇；反過來，超級企業掌握關鍵技術和供應鏈，也決定了國家的產業競爭力和國際地位。

企業家最需要理解的政治趨勢是地緣政治的回歸、國家干預的復興，以及自由市場的衰退，企業需要“講政治”。像臺積電和蘋果這樣的超級企業，都不得不犧牲部分效率依照安全邏輯調整供應鏈布局。企業家面對的世界不再是一個市場主導的經濟全球化時代，而是一個政治和經濟深度耦合的新時代。誰能理解國家戰略、產業政策和地緣政治趨勢，誰才能在未來競爭中獲得優勢。

美國為何重返產業政策

《財經》：你在書里寫到，美國產業政策從2012年逐漸回歸。為什么2012年是一個分水嶺？在這個過程中，美國的對華政策隨之發生了哪些變化？

李巍：2012年之所以成為美國產業政策逐步回歸的分水嶺，主要源于金融危機之后美國戰略界對經濟金融化與制造業空心化的深刻反思。自奧巴馬政府起，美國便將重振本土制造業確立為重要的國家目標，并于2012年出臺《先進制造業國家戰略計劃》和《獲取先進制造業國內競爭優勢》兩大政策文件，著力推動高端制造業和新興產業加快發展，試圖依托科技進步與外交優勢，重新搶占全球產業制高點。

在這一過程中，美國對華經濟戰略也隨之發生變化。制造業“失去的十年”使美國反思經濟全球化戰略與對華接觸政策。奧巴馬政府開始探索旨在扶持美國制造業、制衡中國制造業的新戰略，以維護美國的全球地位。此后，這一戰略被特朗普政府繼承，并在其第一任期內進一步強化；到拜登政府時期，則轉化為更系統的新型產業戰略。

《財經》：美國近年來推出了一系列產業政策，包括《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》。這些政策最重要的目標是什么，對全球產業布局有何影響？

李巍：美國產業政策最核心的目標就是重建本土制造業，減少對海外供應鏈，特別是對中國制造能力的依賴。美國希望通過政府補貼、投資支持和產業保護，把關鍵生產環節和就業機會重新吸引回國內，提升自身競爭力。

這些政策會對全球產業布局產生重要影響。一方面，美國推動企業在本土或盟伴國家建設工廠，會促使全球供應鏈從過去效率優先的模式，轉向更加重視安全和穩定的模式。另一方面，其他國家也會推出類似產業政策，競相吸引投資，進而形成某種“逐底競爭”的態勢，全球制造業可能出現更多區域化和多中心化趨勢。總的來看，美國產業政策正在推動全球產業格局的重構。

《財經》：美國推動“友岸外包”“近岸外包”的實際效果如何？美國是否實現了降低對華依賴的目標？

李巍：在“友岸外包”和“近岸外包”的推動下，全球供應鏈正在加速調整。一方面，部分原本位于中國的供應鏈開始向美國盟友和鄰近國家轉移，其中越南和印度成為重要承接地。兩國2025年對美國出口快速增長，較2024年分別增長超過20%和16%。另一方面，“近岸外包”進一步強化了墨西哥作為美國制造業基地的地位。2025年，墨西哥對美出口額達到創紀錄的5349億美元，同比增長5.8%，成為美國供應鏈重組的重要受益者。

從2018年至2024年的中美貿易關系變化來看，雙邊經貿聯系仍保持較大規模。數據顯示，中美貿易額在2019年和2020年明顯下降，2021年至2022年有所恢復，2023年再次回落，2024年重新增長，但2025年降幅較大。

這一方面說明兩國產業鏈仍存在較強依存關系，但從長期趨勢看，中國在美國貿易體系中的相對地位正在下降。2017年，中美貿易占美國對外貿易總額的21.9%，到2024年已降至10.9%。與此同時，中國也從美國最大貿易伙伴的位置下降至第三位，位居墨西哥和加拿大之后。這表明，美國正在通過供應鏈多元化降低對中國的依賴，其貿易和產業布局逐漸向北美及其他國家轉移。

《財經》：美國總統特朗普和拜登來自不同黨派，但在產業政策上具有連續性。美國是否已經形成新的產業政策共識？這種共識在未來是否將延續？

李巍：美國兩黨在一個大的目標上已經形成共識，那就是要重新振興制造業，減少對海外供應鏈的依賴，并且削弱中國“世界工廠”地位。不過，共和黨和民主黨的做法有所不同。共和黨更強調通過關稅保護、出口管制來打擊競爭對手，比如特朗普時期的對華經濟政策；民主黨則更傾向于通過政府投資、產業補貼和推動關鍵產業發展來增強自身競爭力，比如拜登政府的產業政策。

未來，美國重振制造業的方向大概率還會延續，因為它符合美國當前面臨的經濟和安全需求。但具體怎么做，會受到總統更替、黨派競爭以及國際環境變化的影響，具體的政策工具箱可能不斷調整。

《財經》：美國的產業政策目前面臨哪些挑戰？

李巍：美國現在推進產業政策最大的難題，是過去幾十年去工業化留下的“后遺癥”。很多制造業轉移海外后，產業工人減少，供應鏈上下游的生產能力、基礎設施配套也逐漸喪失。現在即使政府想重新發展制造業，也面臨人才不足、產業配套不完整、政府服務能力弱等問題，需要較長時間才能恢復足以支撐戰略性產業發展的產業生態。

產業競爭新格局

《財經》：歐洲曾長期是自由貿易和市場競爭的倡導者，為何近年來也開始重視產業政策？歐盟推出《凈零工業法案》《關鍵原材料法案》等政策，核心邏輯是什么？

李巍：冷戰結束后到21世紀初，西歐國家尤其是德國的繁榮模式建立在三個支柱上：從俄羅斯獲得廉價能源、向中國出口高端制造業產品、依賴美國提供安全保護。

俄烏沖突爆發后，這套模式被同時打破——能源價格暴漲對歐洲制造業產生了巨大沖擊，而美國則被證實不再可靠；另一邊，中國在新能源等諸多賽道上的亮眼表現引發了歐盟的競爭焦慮，因而被錯誤地定義為“系統性競爭對手”。歐洲發現，自由市場邏輯無法自動修復這種競爭劣勢，必須靠產業政策主動介入。

歐盟產業政策的核心在于兩點。第一，設定本土產能利用的量化紅線，對于產品的消費用國家強制目標替代市場自由選擇；第二，設定外來進口的量化紅線，用進口多樣化對沖單一來源依賴。歐盟的轉變再次說明了，即便是歷史上最堅定的自由貿易和多邊主義旗手，在當今大國競爭壓力陡增的背景下，也會毫不猶豫地打破自己曾堅定支持的原則。

但是歐盟不是一個有能力而且高效的主權政府，它不具備獨立的財政能力，且內部制度架構極其復雜，矛盾叢生，歐盟至今為止沒有成功實施過任何一項產業政策。

《財經》：美國的《通脹削減法案》曾引發歐洲不滿。歐洲產業政策與美國最大的區別是什么？如何評價歐美產業政策之間的關系？

李巍：兩者最大的區別在于“錢”和“規則”的差異。美國是統一主權國家，聯邦政府可以直接砸錢，效率高、決心大。而歐盟則是27個財政能力懸殊的國家組成的聯盟，拿不出可比的資金規模，只能靠設定本土產能比例、簡化審批、政府采購傾斜等“規則工具”來迂回補齊短板，內部還要先協調好不能讓德法等富國的補貼沖垮統一市場。

在歐美的產業互動中，歐盟一直處于被動狀態。第一，歐盟的產業政策是對美國產業政策的直接鏡像反應。《凈零工業法案》《關鍵原材料法案》的出臺時間點、政策對象（電池、新能源車、清潔技術）幾乎與美國的《通脹削減法案》一一對應，本質是被動跟牌，而非主動布局。

第二，對于這場不公平競賽，歐盟口頭上強硬，實際上懦弱。當美國《通脹削減法案》明確把歐盟排除在補貼范圍之外時，歐洲一片嘩然，法國總統馬克龍甚至公開警告這會“制造西方世界分裂”；去年4月美國“對等關稅”及232關稅出臺后，歐盟也表明要采取反制措施。但是，歐盟最終也沒有真正撕破臉去打貿易戰，而是努力爭取部分豁免。

面對美國的欺凌，歐盟作為當今經濟格局中的第三極，卻拿不出足夠的勇氣與靈活的戰略智慧。如果歐盟一直處于被動的“救火”而不能按照自己的節奏出牌，只會加速衰落。

《財經》：美歐產業政策對中國最大的影響是什么？當前全球產業政策競爭是否意味著中國發展的外部環境發生了重要變化？

李巍：美歐產業政策對中國的影響既有積極的一面，也有消極的一面。從積極方面看，過去西方經濟學界長期“妖魔化”產業政策，中國產業政策如“中國制造2025”一直面臨較大的國際輿論壓力。近年來，隨著美國和歐洲紛紛推出產業政策，支持包括半導體、新能源、關鍵礦產在內的戰略性產業發展，這在一定程度上改變了國際社會對產業政策的態度，中國面臨的外部輿論壓力大幅下降。

但從消極方面看，美歐產業政策加劇了全球戰略性產業競爭。美國和歐洲希望通過補貼、技術出口限制提升自身產業能力，這增加了中國企業在高科技領域的競爭壓力；同時，美歐產業政策也輔之以貿易保護主義和投資限制，使中國企業在海外市場處境更為艱難。

當前全球產業政策競爭確實意味著中國發展的外部環境發生了重要變化。過去幾十年，全球經濟主要建立在自由貿易和市場競爭基礎上，企業更多按照成本和效率原則進行全球布局。而現在，國家安全、產業競爭和地緣政治越來越影響經濟活動，全球正在進入一個國家更積極干預產業發展的時代。中國企業未來不僅要面對市場競爭，也要適應國家戰略競爭帶來的新環境。

《財經》：中國新能源、電動汽車、光伏等產業在全球具有競爭力。面對美歐產業政策，中國最大的優勢和風險分別是什么？如何看待產能爭議？

李巍：中國最大的優勢在于兩個方面。第一，中國企業扎根于中國超大規模的本土市場，具有極強的量產能力。量產能力成為中國超級企業的獨特妙方，也是中國超級企業在全球市場引發價格革命的基礎。第二，中國的經濟發展極具韌性。大學擴招從根本上改變了一代人的素質，構建了一批勞動密集型的高質量工程師；同一時期，中國入世讓中國擁抱了世界市場，開始了產業鏈向中國轉移的浪潮，形成了中國獨一無二的產業生態，使中國有足夠的韌性應對來自美國的挑戰。

西方一直指責中國的“低價策略”與“過剩產能”違背市場公平競爭，然而，中國的量產能力不是政府補貼的簡單結果，背后深深扎根于中國在入世二十多年來逐步搭建且如今運作良好的產業生態，包括充足的人力資源、廣闊的市場、完善的供應鏈等。但我們必須承認的是，中國企業需要真正實現在盈利水平上的突破而非簡單的銷量上的突破，才能實現可持續的進步。

《財經》：中國企業正在加速全球布局。未來中國企業“走出去”將呈現哪些新特點，面臨哪些新挑戰？中國企業出海的邏輯是否正在改變？

李巍：當前，中國企業出海主要呈現出三方面的新特點。首先，企業類型正在發生變化。過去，中國企業出海多以大型央企、國企為主導，如今，民營企業和中小企業正逐步成為新的主力軍。2026中國企業全球影響力100強中，民營企業數量占比過半。

其次，出海的產業結構持續升級。中國企業出海已不再局限于資源密集型和勞動密集型產業，而是加快向高端制造業、服務業以及技術密集型產業延伸，新能源、電動車與人工智能等領域成為新亮點。

最后，出海的目的地和經營方式也在同步調整。越來越多的企業開始布局發展中國家和新興市場，并更加注重在地化生產與本土化經營，全產業鏈出海的特征日益明顯。

不過，中國在企業出海過程中，需要避免陷入17世紀的“荷蘭陷阱”。當年荷蘭依靠航運、金融和東印度公司建立起廣泛的海外貿易網絡，贏得了“海上馬車夫”的地位，但荷蘭并沒有建立起與貿易地位相匹配的軍事能力，荷蘭沒有力量護持自己的海上利益，最終導致霸主地位被英國取代。以此為鑒，中國應著力構建強大的海外利益保障體系，進而為海外資產、人員安全和國際通道保駕護航。

《財經》：過去幾十年的全球化建立在效率優先原則之上，而如今各國越來越強調安全、韌性和自主可控。你認為全球化會終結嗎？還是會以新的形式繼續存在？這種變化對發展中國家意味著什么？

李巍：當今，全球化雖然面臨嚴峻的挑戰，但并未走向終結。從歷史的角度來看，全球化并不是一往無前的線性的發展過程，它既有高峰也有低谷，如今的全球化當然正處于低谷期。

一方面，推動全球化發展的根本性力量——技術仍然持續進步，國與國、人與人之間距離的縮小是不可逆的進程。另一方面，隨著各國日漸強調“國家安全”，美歐紛紛“修墻筑籬”，全球化正越來越多地表現為集團化。這種集團化既有以地域為紐帶的陣營，也有以政治關系為標準的“小圈子”。隨著“友岸外包”“友岸投資”“友岸貿易”的日漸盛行，地緣政治在經濟要素流動中的作用將會越來越突出。

對發展中國家而言，這種變化意味著必須更加審慎地處理外交關系。全球供應鏈重組可能為部分國家提供承接產業轉移、吸引投資的發展空間，但也意味著發展中國家也更容易被卷入大國競爭，被迫面對“選邊站隊”的困境，甚至受到超級大國基于地緣目標的政治經濟霸凌。

《財經》：你對未來十年全球產業競爭格局有何判斷？

李巍：未來十年全球產業競爭格局有幾個基本的不確定性。首先，中國能否繼續保持“世界工廠”地位，并進一步向全球價值鏈上游攀升，是決定未來產業格局的重要因素。過去中國依靠完整產業體系和規模優勢成為全球制造中心，但未來競爭重點將轉向精尖技術創新、關鍵零部件和系統性原創能力。

其次，美國能否通過產業政策實現制造業復興。近年來，美國試圖通過產業補貼、供應鏈重組等方式吸引制造業回流，但其制造業體系已經長期受到產業外遷和供應鏈空心化的侵蝕，能否重新建立完整的產業生態仍存在巨大挑戰。

再次，印度、越南、印尼、馬來西亞、土耳其和墨西哥等新興制造基地能否復制東亞“四小龍”的工業化經驗，也將影響全球產業布局。這些國家正在承接部分產業轉移，但能否形成完整產業鏈、提升技術能力，仍需要觀察。

最后，歐洲和日本面臨產業競爭壓力，尤其是在汽車產業和新能源領域。中國企業憑借新能源汽車、動力電池和供應鏈優勢快速崛起，給歐洲和日本汽車制造商帶來嚴峻挑戰。2023年中國制造的汽車在歐洲市場的比例只有約2%，到2025年已接近10%，而且還在快速攀升，這反映出歐洲和日本的傳統優勢產業正面臨巨大的競爭壓力。歐洲和日本能否抵御產業的潰敗，是觀察未來十年全球產業格局的一個重要變量。■

文章來源于《財經》

圖文編輯：張洵

責任編輯：劉菁波