中央和地方，錢為什么要這樣分？

文章《如何最快了解一個縣城的財政狀況？》講了分稅制，講了"財權上收，事權下沉"，講了"廣場氣派，學校旱廁"的緣由。

但有個根本的問題沒有講，那就是，既然“廣場氣派，學校旱廁"因分稅制而起，為什么還要實行分稅制？

2026年3月，中國人民大學呂冰洋教授發表論文《集分相制：中國特色政府間財政關系的制度邏輯》。

我在論文中找到了答案。

本文就是拆解這篇論文，旨在弄懂兩千年來中國財政關系的底層邏輯。

一、繞不開的三個問題。

央地關系拆開看，就三件事：控制、激勵、平衡

第一，控制。

上級定了方向，下級會不會照著干？會不會走樣？會不會陽奉陰違？

中國是一個大國，中央到鄉鎮五級政府，政策到了基層，還能保持多少原樣？

第二，激勵。

下級有沒有動力去干活？如果干多干少一個樣，那誰還愿意多干？

對應財政就是，地方政府有沒有動力去發展經濟，去招商引資，去改善民生。

第三，平衡。

資源在不同地區之間怎么分配？發達地區和欠發達地區的差距，怎么管？

控制、激勵、平衡，三個目標，天然就存在矛盾。

想要控制緊，激勵就會弱。地方做什么都要中央批，哪有積極性？

想要激勵到位，控制就得松。給了地方自主權，就可能有地方不聽中央的。

想要平衡，就得從發達地區拿錢給欠發達地區，拿多了，發達地區沒動力，給少了，欠發達地區沒保障。

怎么辦？

中國用了一整套制度來應對，核心邏輯就是"集分相制"。

二、什么叫"集分相制"？

"集分相制"就是，集中中有分散，分散中有集中，相互制衡，不同權力維度，有的集中、有的分散，通過交叉結構來同時實現控制、激勵、平衡三個目標。

舉個例子。

稅收領域。

什么稅能收、稅率多少，中央說了算，這是"集"。增值稅、企業所得稅，中央和地方按比例分，地方留一部分，這是"分"。中央靠立法權控制大局，地方靠分成獲得激勵。

再比如支出領域。

國防、外交這些全國性事務，中央管。教育、醫療、城市建設這些地方性事務，地方管，這叫"事權劃分"。

中央會委托地方辦事，同時把錢撥下去，這叫"轉移支付"。

為什么這么麻煩？不能直接”中央集權"或"地方分權"？

原因是，中央和地方間存在三重信息障礙。

第一重，信息復雜性。

一個縣有多少家企業、每家企業經營狀況如何、該收多少稅，這些信息中央不可能全部掌握，只能靠地方去了解。

第二重，信息不確定性。

政策制定時，不可能預見到未來所有的變化，經濟形勢變了、自然災害來了、國際市場波動了，這些都需地方在執行中靈活應對。

第三重，信息不對稱。

地方掌握了更多信息，就有可能利用這些信息來謀取自己的利益。

比如，地方明知某個企業經營困難，仍然上報"增長良好"，為了完成考核。

三重信息障礙，決定了中央不可能包攬一切，地方需要有一定自主權，但地方有了自主權，又可能偏離中央的目標。

所以需要"集分相制"，該集權的集權，如稅收立法權、監督權，該分權的分權，如部分稅種的地方留成、一定范圍內的支出自主權，通過這種交叉制衡來達到平衡。

三、兩千年的演變。

當然，這套邏輯也并非今天才有。

秦朝統一后，實行高度的財政集權。地方郡守的收入全部上繳中央，支出由中央核定。這是"集"的極端，控制最強，地方的積極性也最弱。

到了唐代，分了二段。

"安史之亂"前，實行的是統收統支，財政權力高度集中在中央。"安史之亂"后，地方節度使勢力膨脹，中央控制力下降，財政關系轉向了"劃分稅權、分享稅收"的模式，中央和地方各自有獨立的稅源，"分"的一面增強了。

宋代吸取了唐代藩鎮割據的教訓，實行了更加精巧的"集分相制"。

在路一級，設立轉運使，負責把地方的財政收入轉運到中央。地方的財政收入被分成三份：上供（上繳中央）、送使（留給路一級）、留州（留給本地使用）。中央通過三分法，既保證了中央的收入，又給地方留了余地。

明清兩代，中央集權進一步加強。

尤其是清代，通過"奏銷制度"，地方每一筆財政收支都要上報中央核銷，地方通過"耗羨"等非正式收入保留自主空間。集權是形式，彈性是實際，這也是"集分相制"的表現。

古代中國的財政演變，始終圍繞控制、激勵、平衡三個目標。和平時期，控制是第一位的，維持國家的統一和穩定，高于激發地方的積極性。王朝末期，中央控制力下降，地方才獲得了更多的自主空間。

四、現代中國的三個階段。

新中國成立后，財政關系經歷了三個明顯不同的階段，正好對應了"控制、激勵、平衡"三個目標的不同優先排序。

第一階段：統收統支（1950-1979年）。

地方所有的財政收入上繳中央，地方支出由中央核定撥付，對應的目標排序是：控制第一，激勵和平衡是次要的。

原因是，當時實行計劃經濟，國家需要集中有限的財政資源用于重工業建設。國防開支、156個重點項目、三線建設，都需要中央統一調配，地方的角色是執行者。

這個階段，控制力度最強，地方積極性最弱。

1958年和1972年，中央兩次嘗試向地方下放財權，但效果都不好，計劃經濟體制下，放權只會導致地方盲目投資、重復建設，造成混亂。

第二階段：財政包干（1980-1993年）。

改革開放后，激勵放在了第一位。從1980年開始，實行"劃分收支、分級包干"的財政包干制。

地方在完成上繳中央的任務后，剩下的收入歸自己，這極大地調動了地方發展經濟的積極性。鄉鎮企業異軍突起，各地招商引資熱火朝天，中國經濟的活力被釋放出來。

但代價也很大。

中央財政收入占全國財政收入的比重，從1984年的40.5%下降到1993年的22%。中央手里沒錢，對地方的調控能力嚴重削弱。

各地為了爭稅源，搞地方保護主義、重復建設、市場分割。地區之間的差距也在拉大，中央沒有足夠的財力去搞轉移支付、去平衡地區差距。

包干制，激勵是到位了，但控制和平衡都出了問題。

第三階段：分稅制（1994年至今）。

1994年的分稅制改革，目的是強化控制和平衡，同時改變激勵方式。

分稅制的核心是"按稅種劃分收入"。增值稅、關稅等大稅種劃歸中央或中央與地方共享，地方留下的是小稅種和部分共享稅。

中央收入的占比，從1993年的22%提升到1994年的55.7%。

控制回來了，中央有了財力去調控地方行為。1994年成立的中央稅和地方稅兩套稅務機構，中央可以直接掌握稅收征管信息，不再完全依賴地方上報。

平衡也回來了，中央有了錢，就可以搞轉移支付。從1995年開始，中央對地方的轉移支付規模逐年擴大，到2025年已超過10萬億。中西部欠發達地區的財政運轉，很大程度上靠轉移支付維持。

激勵的方式也變了。包干制下，地方多收多留，激勵很強，但容易導致地方保護。分稅制下，地方為了增加收入，不再簡單搞保護主義，而是轉向招商引資、發展工業。

這種生產型激勵雖然也有問題，比如重投資輕消費、重生產輕環保，但比起包干制下的地方保護和市場分割，已經進了一大步。

五、“集分相制”的智慧。

中國是一個大國，信息復雜、存在多方的不確定和不對稱，中央不管地方，否則政令不通、各行其是，也不能管死地方，否則缺乏活力、沒有積極性。

兩千年來，財政關系一直在“控制、激勵、平衡”間演化，尋求動態平衡。

分稅制，是迄今最精巧的“集分相制”設計，它通過稅種劃分實現集中，通過共享稅和轉移支付實現分散和平衡，通過稅收征管體制改革實現對地方行為的有效監控。

當然，它不是終點。

分稅制運行三十年后，地方政府的債務問題正在暴露，前面寫的城投公司（縣城城投，穿了二十年的馬甲，該脫了）、銀行（縣城銀行，你的存款去哪了？）、專項債（縣城的錢，新的來路），實質上都是分稅制遺留的財權事權不匹配問題的延伸。

新一輪財稅改革要解決的，是如何在保持控制力的同時，給地方更匹配的財權和更可持續的稅源。

看懂了“集分相制”，就看懂中國財政關系的底層邏輯。