陳越峰：論“行政行為”概念的體系功能變遷 | 行政法學研究202604

【作者】陳越峰（華東政法大學法律學院教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《行政法學研究》2026年第4期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在行政法治和行政法學上，“行政行為”概念都是一個作為支點的統合性概念。關于這一概念，有著基本共識，但也存在重要歧見。長期以來，我國行政法治和行政法學發展受到行政訴訟的有力推動，而行政訴訟的核心議題之一是受案范圍。在受案范圍規定從逐項規定發展到以“具體行政行為”概括規定后，訴訟法上行政行為概念成為受案范圍規定的核心概念，其要義為行政機關對具體事件的具有外部直接法效果的權力性個別處理行為。然而，為了擴大行政訴訟受案范圍，將“行政行為”概念正式導入《行政訴訟法》后，受案范圍界定的政策性與行政行為教義的定型化之間的結構性張力凸顯。在訴審判的整個行政訴訟構造上，以行政行為的合法性為標的，也帶來了相應的一系列問題。有必要以“行政爭議”作為受案范圍規定的核心概念，實現對訴訟法上“行政行為”概念的功能替代。行政行為概念的體系功能應當落腳于實體法上，以其為核心有助于形成內核穩定、關聯系統、開放反思的我國行政行為釋義學體系。

關鍵詞：行政行為；具體行政行為；受案范圍；行政活動；法治政府

目次 一、引言：“行政行為”概念問題及其研究意義 二、“行政行為”作為受案范圍規定的核心概念 三、訴訟法上“行政行為”概念的功能替代 四、“行政行為”概念的體系功能再定位 五、結語

一

引言：“行政行為”概念問題及其研究意義

在我國法治國家建設的頂層設計中，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”。改革開放后的依法行政和法治政府建設，在不斷推動政府職能轉變、持續推進政府機構改革的基礎上，一方面，加強行政立法，為行政活動提供基本的規范和程序；另一方面，制定行政訴訟法，加強對行政工作和行政人員的監督。無論是行政立法，還是行政訴訟，都需要明確其調整范圍，這就需要一個統合性概念作為支點，這個支點就是“行政行為”。

“行政行為作為一個法學概念，最早出現于法國”（法語為acte administratif），“于1826年在德國首次出現”，由德國現代行政法學之父奧托·邁耶完成系統建構（德語為Verwaltungsakt），使之成為德國行政法學上的核心概念，并支撐起了行政法學總論體系。奧托·邁耶以法院的司法判決為模本進行價值填充和技術改造，將行政行為定義為“行政向人民就什么是個案中的法（所為）的高權宣示”。這一概念為邁耶后世行政法學者所承繼，最終以更明確的方式納入《德國聯邦行政程序法》。

改革開放后，“行政行為”作為學術概念被寫入我國行政法學教科書。早期正式出版物中影響最大的，應該是1983年的《行政法概要》，王名揚先生在其中將“行政行為”界定為“國家行政機關實施行政管理活動的總稱”，包括“抽象的行為”和“具體的行為”。“行政行為”的這一概念，與德國法上行政行為概念并不相同，應當是受到了經由王名揚先生引介的法國法的影響。然而，1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）頒布時，我國以“具體行政行為”為核心概念規定了受案范圍。這一概念與德國法上“行政行為”、日本法上“行政處分”概念有著親和性，加之留學德日學者的系統比較研究，因此，在“具體行政行為”概念的解釋和建構上，我國更多地受到了德日行政法學的影響。

我國關于行政行為的系統研究，從外國法借鑒到本土化建構等角度展開。以“行政行為”概念為核心的行政法學體系化反思與重構研究也已相當深入。然而，有學者認為，這一概念的內涵外延仍然不清，相關學理建構也顯著缺乏融貫性。就其原因而論，有學者認為，行政行為既作為法律概念，又作為法學概念，前者是解釋對象，后者則是解釋工具，“行政行為”概念在實定法的可解釋范圍之內逐漸被擴張到極限，以容納司法審查新的需要，這就增加了“行政行為”概念的多重性和復雜性。最高人民法院行政審判庭負責人也指出，“行政案件受案范圍具有高度政策性和時效性且處于不斷變化之中，而作為法學概念的行政行為卻應保持相對的穩定性和科學性，因此，兩者之間會產生沖突”。也有學者認為，行政行為概念運用之所以處于混沌狀態，是因為在行政法學知識來源的多元性和體系化思考上存在欠缺。實際上，當學理上采用王名揚先生主要借鑒于法國法的行政行為概念，而在實定法上又采用德國式行政訴訟的受案范圍規定，結構性張力就出現了。

無論是“行政行為”概念的學理建構，還是“行政行為”概念的實踐演繹，在德國等外國法上，都是一個歷史性問題。在我國，時間被壓縮了，它們幾乎成為一個共時性問題。這固然可以帶來可資參酌的多元經驗，但也增加了問題的復雜性和厘清的難度。

至今為止，行政法學仍建立在“行政行為”概念的基礎之上。“行政行為”概念的界定和范圍直接影響了公權力受法律約束的程度，從而相應地影響行政法治水平，這應當是行政法理論界和實務界的基本共識。有學者指出，“能否就行政行為概念達成一個基本共識，可以作為判斷中國行政法學體系成熟與否的一個重要標志”。實際上，當前就我國“行政行為”概念的理論界定和實踐演繹，有基本共識，也存在重要歧見。因此，有必要做系統準確厘清，從而為建構以行政行為概念為核心的中國行政法學自主知識體系確立基礎。本文即擬以我國立法、裁判和學說為主要素材，做這一努力嘗試。

二

“行政行為”作為受案范圍規定的核心概念

關于“行政行為”概念的一個基本共識是，在較長時間內，我國行政訴訟的核心議題都是受案范圍，而對受案范圍予以厘定的概念正是行政行為。因此，有必要從訴訟法上的行政行為展開討論。

（一）受案范圍規定：從逐項規定到以“具體行政行為”概括

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第41條是行政訴訟受案范圍制度在我國憲法上的根據條款。可以說，《憲法》第41條對公法上的權利救濟制度作出了肯定性的概括式規定。其具體化，則有待制定專門的行政訴訟法律加以規定。

其實，早在1979年起草《中華人民共和國民事訴訟法》時，在全國人大常委會任職的顧昂然就向彭真同志反映了地方和群眾“民告官沒門”的說法。彭真同志指示這一問題要研究解決。顧昂然對行政訴訟問題展開研究，其中第一個問題就是行政訴訟的范圍，也就是哪些行政行為可以向法院起訴。這個問題，各方面意見、看法不完全一樣，馬上制定具體規定有困難。為了及時制定相關制度，最終在1982年《民事訴訟法（試行）》的總則第3條增加了一款，作為第2款，從原則上規定可以提起行政訴訟的行為需由法律規定，以后再積累經驗，“這樣規定，既明確了行政訴訟，又為今后留下了余地”。

在司法實踐中，人民法院嚴格按照法律的規定受理行政案件。最高人民法院在對下級法院請示的答復中指出：作出凍結劃撥酒款通知書，并以“白條”為收據提走酒替第三人沖抵貨款的行為是行政侵權行為，但案件發生在行政訴訟法施行之前，當時的法律沒有規定該類案件屬于行政案件的受案范圍，因此人民法院不能受理。對此，應松年先生認為，根據這一答復，“法院可以受理哪些行政案件，是由法律一條一條規定的。在制定《行政訴訟法》時，很自然地，受案范圍也是一項一項地規定”。

到制定《行政訴訟法》時，對于行政訴訟法上關于受案范圍的規定，立法者考慮我國當時的實際情況，認為對受案范圍不宜規定太寬，而應逐步擴大。有學者認為，此后很長時間，受案范圍一直是我國行政訴訟循序漸進發展中的首要調節機制。據參與立法工作的同志回憶：“行政立法研究組討論了行政訴訟的受案范圍，認為必須從中國實際出發，一定要避免‘理想化’，行政機關的立法行為（制定行政法規、行政規章和其他紅頭文件的行為）不宜納入受案范圍……應松年提出，可訴的是人民認為行政機關行使行政權力侵犯了人身權、財產權的‘具體行政行為’。”從1989年頒布的《行政訴訟法》有關受案范圍的規定來看，應松年先生提出的以“具體行政行為”作為核心概念規定受案范圍的建議得到了采納。此后，在司法解釋中，受案范圍的規定也發生著變遷。其中，1991年《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱“1991年行訴法解釋”）在《行政訴訟法》規定的基礎上做了進一步限縮，2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“2000年行訴法解釋”）則根據《行政訴訟法》恢復了受案范圍。

（二）訴訟法上“（具體）行政行為”的認定

在德國行政法學上，行政行為是“行政機關對具體事實作出的具有直接外部法效果的權力性處理行為”。在我國行政法上，與這一概念相對應的概念就是“具體行政行為”。

在我國較為長期的司法實踐中，對“具體行政行為”的認定逐漸形成三個要件，包括權力性處理行為、具體事件的個別處理和外部直接法效果。這三個要件同時具備才可被認定為具體行政行為。這些認定要件主要是從司法裁判中歸納形成的，因此，這一概念可能還是訴訟法上的。

1.要件一：權力性處理行為

權力性處理行為是指行政機關行使行政職權，使行政法上權利義務發生、變更或消滅的行為。對是否屬于權力性處理行為的判斷，可以從行政職權性與處理性兩個方面判斷。

其一，行政職權性，即行政機關作出的行為需來自其特定的行政職權，而非刑事司法權等其他職權。在“福州IP電話案”中，福州市中級人民法院在二審裁定中指出，“暫扣”這一強制措施沒有《中華人民共和國刑事訴訟法》上的明確授權規定，相反，它屬于典型的行政強制措施。被上訴人對上訴人采取了限制人身自由措施，對其財產采取了“暫扣”的具體行政行為。實際上行使的是行政職權。此后，“公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，被納入2000年行訴法解釋，并延續至今。

協助司法執行的行為也不是行政行為。在中國行政審判案例第47號中，南京市白下區人民法院執行人員持生效裁判文書和協助執行通知書，至房管局要求協助執行，房管局配合完成了變更登記。本案中的變更登記，不是房管局行使其行政職權的行為，不是具體行政行為。

其二，處理性。在“戴××訴濟南市公安消防支隊消防驗收糾紛案”中，最高人民法院在裁判要旨中明確，雖然建設工程消防驗收采用了備案結果通知的形式，但該通知的內容包括對消防竣工驗收是否合格的評定，其性質屬于行政確認。由此可見，有處理性的備案結果通知是具體行政行為。

在最高人民法院公報案例——“楊××訴成都市教育局信訪答復案”中，法院認為，該信訪答復的內容僅是重申此前的除名處理決定，沒有對楊××的權利義務產生新的法律效果，屬于行政機關對當事人不服具體行政行為提出申訴的重復處理行為。重復處理行為因其不具有處理性，而不屬于具體行政行為。

2.要件二：具體事件的個別處理

依職權處理的行為，針對特定對象產生、變更、消滅了具體權利義務，則屬于具體事件的個別處理，即行為具有“具體—個別”性，如此，則滿足具體行政行為構成要件。

以處理內容的具體—抽象為橫軸，以處理對象的個別—一般為縱軸，可以形成一個四象限的行政活動性質分類：“具體—個別”的，是具體行政行為；“具體—一般”的，是一般處理；“抽象—個別”的，是個別規范；“抽象—一般”的，是行政規范。其中，個別與一般的區別不能根據數量確認，而是根據處理行為作出時相對人的范圍是否可以確定。具體而言，可以通過考慮相對人的范圍是封閉的還是開放的，是否可以擴大等因素加以確定。若針對的不是某一個人而是特定的或者可以確定的人群，個別性仍然成立。

判斷是否為對具體事件的個別處理，一般不從行政活動的外在形式去判斷，而是揭開其面紗，直接審查其處理內容與處理對象。例如，在最高人民法院公報案例中，鹽城市政府召集專題會議并發布《專題會議紀要》，決定城市公交免交有關交通規費。吉××等四人是經交通部門批準的道路交通運輸經營戶，其營運的農村公交線路與城市公交5路、15路車部分營運線路重疊。吉××等人認為會議紀要的上述內容侵害了其公平競爭權，遂提起行政訴訟，請求撤銷會議紀要中的上述內容。公報案例認為，會議紀要含有具體權利義務的內容是可訴的具體行政行為。

判斷是否為對具體事件的個別處理，不僅需要穿透特定行政活動的外部形式，在遇到疑難情形時，還需要借助規范加以判斷。例如，在“張××訴江西省定南縣巋美山鎮人民政府信訪事項辦理意見案”中，法院經審理后認為，本案中被告以信訪答復的形式作出了信訪事項辦理意見，實際上是履行行政管理職責，對原告權利義務產生了實際影響；信訪事項辦理意見是否屬于具體行政行為，應當從所引用法律依據等方面進行審查，引用法律依據上，在信訪條例之外，應當包括特定行政管理領域的法律、法規或者規章。

3.要件三：具有外部直接法效果

針對具體事件而對特定當事人的權力性處理行為發生外部直接法效果，則滿足行政行為的構成要件。根據這一要件，原則上排除內部指令和事實行為。內部指令，是指行政機關在層級關系中發布的指令，例如，市政府向某區政府發布采取措施對特定的違法建筑予以拆除的指令。事實行為則不具有直接法效果，其法效果由法律規定。

但是，內部行為一旦外部化，從而對外發生法律效力，就可能使內部行為轉化為具體行政行為。例如，在“延安宏盛建筑工程有限責任公司訴陜西省延安市安全生產監督管理局生產責任事故批復案”中，法院認為，延安市安監局向子長縣安監局作出了批復，而該批復將宏盛公司列為責任單位，并要求子長縣安監局給予行政處罰。子長縣安監局在與宏盛公司談話時告知了批復的內容，還送達了批復復印件，這就使內部批復內容發生了外化，從而具有可訴性。因此，外部化的內部行為，也可能成為具體行政行為。此后，最高人民法院指導性案例22號——“魏××、陳××訴某縣人民政府收回土地使用權批復案”，在“外化”之外，增加了“直接實際執行”這一定型化事實，將外部化且被直接實際執行的內部行政行為續造為具體行政行為。

（三）“行政行為”概念進入《行政訴訟法》

2014年，全國人大常委會作出了修改行政訴訟法的決定，界定受案范圍的“具體行政行為”概念被修改為“行政行為”。

其實，在《行政訴訟法》修正前，擴大行政訴訟受案范圍，將行政糾紛納入行政訴訟程序加以公正解決，已經得到了司法實踐的可靠驗證和社會各界的廣泛認同。已有學者提出行政訴訟受案范圍過于窄小，建議采取概括加否定列舉的方式確定受案范圍，將納入受案范圍的權益類型從僅人身權、財產權擴大到合法權益，納入對行政規范的附帶審查。

全國人大常委會法制工作委員會指出，“具體行政行為”是一個相對于“抽象行政行為”的概念，不科學、不準確，實踐中有的法院不愿受理行政案件，就為“具體行政行為”設定標準，客觀上導致“立案難”，因此將“具體行政行為”修改為“行政行為”。但是，修改后的行政行為不包括行政機關的規范性文件。新《行政訴訟法》上的“行政行為”是一個與“規范性文件”相對應的概念，目的是盡可能地擴大受案范圍。至此，作為訴訟法概念的行政行為，既包括作為，也包括不作為；包括學理上所說的事實行為；還包括行政機關簽訂、履行行政協議的行為。

對此，有學者指出，確定行政行為的范圍應當最大限度接近對公民權利的無漏洞保護，應當盡可能將逐項列舉之外的事實行為、重大行政決策行為、規范性文件等影響公民權益的行政權力運行方式都納入行政行為概念中，從而一體納入行政訴訟受案范圍。也有學者認為，行政行為這一法學概念的外延日益寬泛，使得其內涵核心變得稀薄。還有學者認為，“行政行為”成為法律概念，將有助于推動行政法學理論體系的重構。可以看出，為了擴大行政訴訟受案范圍，將行政行為概念導入《行政訴訟法》，關于行政行為概念所存在的分歧開始凸顯。

三

訴訟法上“行政行為”概念的功能替代

用“行政行為”概念規定行政訴訟受案范圍，以其要義判斷行政機關的行政活動是否屬于訴訟法上的“行政行為”，有著重要的實踐意義。由此，“行政行為”概念成為我國實現法治國家原則這一目的的工具性概念。然而，“行政行為”概念因其與受案范圍規定的深度綁定，也帶來了結構張力。

（一）受案范圍界定的政策性與行政行為教義的定型化

在立法上，正如有學者所指出的，新《行政訴訟法》中的“行政行為”不同于“具體行政行為”，其內涵和外延都明顯寬于后者，這一實用主義的做法以擴大概念外延的方式擴大受案范圍，但也沖擊了作為學術概念的行政行為的核心內涵。

在司法上，《行政訴訟法》規定的受案范圍與行政行為的認定完全掛鉤：是行政行為就必須受理；不受理的就不是行政行為。然而，正如最高人民法院行政審判庭負責人所指出的，這種機械的連接必然導致在受案范圍的動態性需求與行政行為概念的穩定性要求之間產生矛盾，客觀上造成不是用行政行為理論來指導實踐，而是用司法實踐來“變更”行政行為理論的現象。

除上述立法規定、司法政策或者裁判策略外，在法教義學和法學方法上，對受案范圍規定的解釋也是種目的性解釋，甚至目的性擴張占據了主導地位。有學者認為，基于無漏洞權利保護的要求，對于列入《行政訴訟法》受案范圍的事項，遇到不確定法律概念，應當作擴張解釋；對于不受理事項，則應當作限縮解釋。這樣的確有益于權利救濟，但在以“行政行為”界定受案范圍的情況下，也會使“行政行為”概念的穩定性不斷被侵蝕。

受案范圍的不斷擴展與行政行為概念內涵外延的相對穩定之間存在著緊張關系，逐漸成為新的共識，朱芒教授指出，這將隨之帶來兩個方面的結構性難題：一方面，一旦行政行為概念在實定法的可解釋范圍之內被擴張到極限而仍無法容納司法審查新的需要，就必須為溢出行政行為范圍的其他種類行政活動創設新的概念；另一方面，當行政行為作為解釋對象的法律概念而包含行政合同時，作為解釋工具的法學概念卻只能由具體行政行為+行政合同的概念組合來充任。這些都將造成行政行為概念的割裂，從而影響其穩定性和體系性。

隨著行政職能變遷和行政活動領域擴展，行政活動方式也日益復雜和多元。為了應對行政活動方式的復雜性而展開的概念解釋與建構工作，有時也會擾動行政行為概念的穩定性和體系性。例如，“王××訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案”在討論工傷認定過程中作出的工傷認定時限中止通知書是否可訴時，引入實定法上尚不存在的“程序性行政行為”概念加以判斷。然而，裁判歸納出的“實際影響權利義務”和“無最終行政行為”判斷標準，分別對應著行政行為效果要件和“狹義訴的利益”。“程序性行政行為”概念的提出和引入，確無必要。

需要特別指出的是，這一問題不是我國特有的問題。在德國，即使《德國基本法》第19條第4款有效權利救濟保障條款已將法律救濟途徑的開啟獨立于行政活動形式，1960年生效的《德國行政法院法》第40條更是明確規定，行政法院權利救濟的開啟不再取決于行為方式和訴訟類型，德國聯邦行政法院為實現有效權利救濟，也還是通過目的論解釋擴展行政行為概念的內涵外延，將那些以前沒人會認為構成行政行為的措施納入行政行為概念。對此，德國學者則一直予以批評，認為如此在學理上使行政行為概念喪失特有的框架和承載能力；在實踐中導致解釋上的恣意和法律明確性的喪失。

（二）行政行為概念與行政爭議解決

同樣重要的是，一旦以“行政行為”作為受案范圍的判斷標準，在訴審判的整個行政訴訟構造上，以行政行為的合法性為標的，也會帶來相應的一系列問題。

我國行政訴訟的對象，沒有定位為原告的實體權益主張，而是定位為“行政行為”。原告以行政行為為對象提起行政訴訟，法院僅審查行政行為的合法性并作出相應判決。然而，當事人的訴訟請求往往遠遠不止行政行為的合法性，法院只審查并評價行政行為的合法性，并不能有效回應原告的訴訟請求，從而有效解決行政爭議。在案件審理中，法院對行政行為作出合法性審查，并作出相應的裁判。即使通過裁判能夠實現原告的實體權益訴求，也基本上是合法性審查所帶來的反射效果。

以行政行為的合法性為訴訟標的，還會帶來爭議與訴訟的脫節，甚至帶來“訴訟案件爆炸”。通說認為，一次只能針對一個行政機關的一個獨立行政行為提起訴訟，即“一行為一訴”。原告的訴訟請求通常不得指向兩個或兩個以上行政行為，否則將構成訴訟請求不明確，不滿足“有具體的訴訟請求”這一法定起訴條件。2019年，最高人民法院首次在公報案例“馬××與寧夏回族自治區固原市人民政府等房屋拆遷補償糾紛上訴案”中明確，“一行為一訴”是行政訴訟立案受理原則。此后，“直接引用‘一行為一訴’規則的裁判文書數量激增”。

如果行政行為涉及多主體或者多程序、多階段，那么就可能因多個起訴而形成多個案件。例如，集體土地征收補償、工傷認定等案件，往往形成“一人多案”“一事多案”。由多個行政主體作出的、前后關聯的行政行為，也就只能通過多個行政訴訟案件解決，由此導致一個實質爭議形成多個關聯案件和衍生案件。有時，多階段行政行為中前階段行為也因發生外部效力和行為效果而被納入受案范圍。為解決這一問題，有學者在單一行政行為之外，作為補充，提出了“綜合行政行為”的概念，以期減輕訴累，節省司法資源，提升行政爭議解決效率。當然，這還有待于進一步論證和驗證。

在行政合同之訴中，由于行政訴訟受案范圍與行政行為概念過度綁定，作為雙方行為的行政合同也被拆分為行政機關的多個單方行為。至于行政合同之訴的本案審查，目前的行政行為釋義學也難以支撐。例如，面對一些不再由行政主體直接參與的行政活動，在行為性質認定上，如果固守傳統行政法原理，可能已經難以滿足行政實踐的需求。當然，有學者指出，在新近發展中，行政協議訴訟制度已經開始從“行為說”向“關系化”改造，人民法院審理行政協議爭議應突破傳統行政行為合法性審查邏輯，基于整體行政協議法律關系對各方權益進行恰當配置。

從比較法角度考察，對于訴訟法上“行政行為”概念帶來的難題，德國做出了決斷。在制定《德國聯邦行政程序法》時，立法者解釋道，行政行為應當是一個行政程序法和實體法上的概念，而不是一個訴訟法上的概念，因此《德國行政法院法》放棄了一般性定義。有學者很干脆地說明，在德國法上，行政訴訟意義的行政行為概念是一個多余的概念。

（三）“行政爭議”作為受案范圍規定的核心概念

早在《行政訴訟法》修正之前，研究者即指出：《行政訴訟法》主要圍繞行政處罰行為設計，缺乏對全部行政行為的科學把握，造成案件種類非常單一、制度設計缺乏通盤考慮……要擴大行政訴訟受案范圍，應將行政訴訟標的從行政行為修訂為行政相對人與行政機關之間產生的“行政爭議”。

立法部門研究者認為，實踐中行政訴訟立案難，主要是依法應當受理的案件沒有得到受理。所以，修法的重點是解決該立案而不立案的問題，暢通訴訟渠道，理論上，所有行政爭議都應當能夠通過行政訴訟解決。

關于受案范圍，有學者指出，救濟范圍不能限于法定訴訟類型，因為行政訴權的法律基礎不在于行政訴訟法，也不應為行政訴訟法所妨礙，而應當置于行政實體法，只要存在行政法意圖加以保護的利益（行政法上的權利），即應當保障行政訴權。

在德國，受案范圍確定的關鍵不在于“行政行為”這一概念，而在于“非憲法性公法爭議”這一概念，只要這種爭議未被劃歸其他法律途徑，就屬于行政訴訟受案范圍。當然，“對于行政訴訟的確定而言，重要的雖然不是行政行為，但此行為可以被視為一個公法爭議出現與否的間接證據”。運用此種排除式的方法，在考慮某行為是否屬于行政訴訟受案范圍時，可以先考慮其是否屬于公法爭議。若屬于公法爭議，則再考慮其是否屬于憲法性質的公法爭議。行政訴訟無法解決憲法上的公法爭議，只有不屬于憲法爭議的公法爭議才屬于行政訴訟的受案范圍。

早在《行政訴訟法》修正前的2010年，馬懷德教授就提出，在表述受案范圍時，用“行政爭議”取代“具體行政行為”。立法部門研究者也證實，最高人民法院和有的學者建議《行政訴訟法》第2條用“行政爭議”概念替代“行政行為”概念，這樣可以容納行政合同爭議，但需要在《行政訴訟法》上通盤考量、系統修改，僅改一處沒有實際意義，就沒有采納這一建議。

2014年修正的《行政訴訟法》最終在第1條立法目的條款，增加了“解決行政爭議”的表述。實務部門認為，以行政爭議作為受案范圍標準，法院的審查重點將從行政行為形式轉向公民權利這一實質內容，對公法上權利義務存在受侵犯可能的，即納入受案范圍，這樣就不必受制于過程性、內部性、階段性，還是終局性、外部性、成熟性等形式概念要素的“糾纏”，而聚焦于如何保障相對人合法權益、如何回應原告訴訟請求。以“行政爭議”代替“行政行為”，將更多未被定型化的行政活動方式納入受案范圍，可以給予原告更周延的權利救濟，進而采用“爭議審”和“關系審”，更為高效地解決行政爭議，這是一個值得探索和追求的目標。

我們也應當充分認識到，隨著行政訴訟制度的發展變遷，受案范圍制度的功能已經在很大程度上轉移到了原告資格制度。2014年《行政訴訟法》修訂后的第25條，將“有利害關系”作為原告的資格要件，立法者認為，“采取‘利害關系’標準，有助于法院根據實際需要，將應當納入受案范圍的行政爭議納入受案范圍”。因此，即使以“行政爭議”這一概念重塑受案范圍規定，其實踐意義和重要性也降低了。在受案范圍實現規定重塑和功能替代后，行政行為這一概念就有可能擺脫結構性張力所帶來的拉扯，回到它應當所處的體系位置。

四

“行政行為”概念的體系功能再定位

在我國依法行政和法治政府建設中，有效的權利救濟確實不可或缺，也功不可沒。然而，行政法對行政的調整、行政機關對行政法的執行，畢竟處于首要位置。正如研究者在專題研究中所揭示的，“行政爭議”是特定制度的產物，應當高度關注實體法律制度設計對行政爭議解決的關鍵影響。相應地，行政行為概念的首要功能在于有效的法律執行，而非有效的權利救濟，應當成為行政法學上的基本共識。

有學者指出，“行政行為”在德國法上的最新發展既表現為其在實體法上的范圍擴張，也表現于在訴訟法上的功能式微，在這種雙向發展中迭代更新。于是，我們發現，在德國，行政行為仍然既是法學概念，也是法律概念。只不過，它不是訴訟法上的概念，而是實體法上的概念。法律解釋的對象與工具、理論和實踐，統合在了一起。在我國，在行政法治和行政法學發展的趨勢中對行政行為概念的體系功能再做定位，時機已經成熟，有待集中研討。

（一）界定行政活動方式的“行政行為”

實體法上的“行政行為”概念，其功能在于對行政活動方式作定型化處理，從而將其統合于行政法的調整范圍。行政機關的全部行政活動需要一個概念加以歸納，目前來看，可能采用行政活動、行政作用這樣的概念為宜。

關于實體法上的“行政行為”，實際上也存在基本共識。廣義的行政行為，即行政活動，其最核心的是具體行政行為，此外，應當包括行政規范或規范性文件、行政合同、行政規劃、事實行為等。狹義的行政行為，即具體行政行為，其概念要義應結合我國行政活動和行政法治實際加以界定，它應當還是法律行為，是針對具體事件的處理行為，是無須相對人同意的單方行為。

我國行政法學上在較長一段時間使用“行政行為—具體行政行為”這一對概念，在功能上其實與“行政活動—行政行為”這一對概念等同。使用第一組概念，雖難免有“焚琴煮鶴”之憾，但與我國行政法學理與實踐有更強的親和性。在這組概念中，“行政行為”概念與行政活動、行政作用類似；具體行政行為的概念要義，則與德國法上的行政行為概念相對應。至于以行政處理或行政決定替代具體行政行為，則沒有實質區別。在行政訴訟法關于受案范圍的規定未作重塑之前，使用“行政行為—具體行政行為”概念更為順當。今后，如果行政訴訟法上不再采用行政行為概念規定受案范圍，那么也許可以采用“行政活動—行政行為”這一組概念。

（二）“行政行為”概念的體系關聯

在明確了廣義的行政行為是行政活動、狹義的行政行為是具體行政行為之后，以（具體）行政行為為支點，可以完成實體法上行政行為概念的內外體系關聯。

前已述及，在一個四象限圖中，根據處理內容的具體—抽象和處理對象的個別—一般，可以將公法上行政活動分為具體行政行為、一般處理、個別規范和行政規范。具體行政行為和行政規范，無須贅述。下文著重申述一般處理和個別規范。

《德國聯邦行政程序法》第35條規定，一般處分屬于行政行為，其針對的是數量確定的，或是根據一般標準能夠確定的人群，或者其內容是對某物的公法性質以及一般使用的規定。在學理上，一般處理，包括針對人的行為的一般處理，例如交通標志的設置；針對物的一般處理，例如所有快遞必須進行消殺；物的普遍使用規則，例如公立圖書館使用規則。筆者以為，一般處理已經涉及明確的具體權利義務，然而，這些具體內容還沒有個別化，因此還沒有就特定的對象形成具體權利義務，因此，還不屬于具體行政行為。過去，在特定情形下把一般處理納入具體行政行為的范圍，主要還是權利救濟上的考慮。由于權利義務尚未個別化，就適法性而言，作出一般處理，無須舉行聽證；作出一般處理，可以公告方式通知；以公告方式通知的一般處分，無須個別說明理由。因此，將一般處理作為單獨類別加以規范，在體系上或許更為妥帖。

個別規范不是具體行政行為，原因在于其權利義務雖已個別化，但尚不具體。個別規范所包含的內容已針對特定當事人從而具有個別性，因此不同于行政規范，但是其中的權利義務還沒有具體化，尤其是還無法作為執行的根據，從而還不是具體行政行為。與事實行為相較，它具有規范性和約束力的意思表示。因此，個別規范也需要被識別出來，進而被單列出來納入行政法體系中。

根據調整行政活動的法律規范的公私法性質不同，在具體行政行為之外，同時受私法調整作出的行為是行政私法行為，包括以私法方式輔助行政的行為、行政營利行為和以私法方式完成行政任務的行為（行政合同）。根據是否能夠產生直接法效果，在具體行政行為之外，存在事實行為。根據是否調整行政機關與公民、法人和其他組織的權利義務關系，在具體行政行為之外，存在內部行為。此外，還應關注到不作為。

在德國行政法學中，行政活動主要由行政行為、法規命令、行政合同、事實行為及計劃行為構成。隨著多元行政主體運用日益多樣化的行政活動方式完成行政任務，保持狹義的行政行為或者具體行政行為概念內核的穩定性，有助于保持法治國家和法治政府建設的內核穩定。而行政合同、事實行為、行政規劃等新行政活動方式，亟待受到深入研究，從而使行政法學的建構與發展實現更好的體系性和均衡性。此外，從電子行政行為到自動化行政等數字行政法上的新型的活動方式，也可以得到相應的體系安放。由此形成的以“行政行為”概念為核心的網絡狀的行政方式教義學，將具有定型行政方式、限制行政恣意、存儲法學概念和連接法律規范等功能。

總之，確立一個超越訴訟法而屬于實體法的行政行為概念，有助于實現在實體法（包括程序法）上配置相應的合法性控制制度，進而規范行政活動的體系功能。以“行政行為”概念為核心形成的關聯概念體系，有助于建構我國自主的行政行為釋義學體系，融通行政程序法。隨著行政活動領域的不斷擴展，特別是給付行政、生態環境行政、經濟行政的興起及其重要性的不斷提升，關聯領域的行政法調控日益重要。以“行政行為”概念為核心的行為法體系，也有助于調控關聯領域的行政法分論。行為法體系完備后，它還能夠經由行為所應完成的行政任務和行政職能實際支撐行政組織法，經由行政爭議連通行政訴訟法。

當然，隨著以私法方式完成行政任務日益重要與復雜，行政合同釋義學的研究也日益重要，連帶著法律關系理論的重要性也不斷提升。風險社會來臨后，風險治理作為行政任務對法治國家所帶來的系統影響也亟待加強研究。因此，以“行政行為”為核心概念建構行政法體系，既需要確保科學性和體系性，也需要保持開放性和反思性。

五

結語

“行政行為”概念有著極其重要的體系價值。作為我國《行政訴訟法》上受案范圍規定的核心概念，它回應了行政訴訟實踐的發展需求。然而，不斷擴充的受案范圍，終于使“行政行為”這一概念突破了行政法學上的經典內涵，進而影響了“行政行為”概念的穩定性和行政行為法的體系建構。為此，應當研究以“行政爭議”作為受案范圍規定的核心概念，實現對訴訟法上行政行為概念的功能替代。

一旦從與受案范圍深度綁定到基本解綁，“行政行為”概念就應當回歸行政行為法，發揮其作為法治國家工具性概念的體系功能。以“行政行為”為核心概念形成的行政行為法，將融通行政組織法、行政程序法與行政救濟法，調控作為行政法分論的關聯領域行政法。此外，與行政合同、行政法律關系、風險行政等概念的密切交互，也有助于實現行政法治和行政法學體系的開放與反思重構。

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《行政法學研究》2026年第4期目錄

【行政行為理論與制度】

1.論“行政行為”概念的體系功能變遷

陳越峰

2.行政區劃變更法治化路徑的優化

周偉

3.行政處罰二元歸責主義的證成及其適用展開

馮文杰

4.行政備案的規制風險及其制度調控

王由海

【數字法治】

5.公共數據授權運營協議終止后衍生數據處置的法理基礎與制度建構

梅帥

6.論公共數據的合規授權運營

郭如愿

7.人臉識別技術法律規制的國際比較與場景化重構

王業亮

【學術專論】

8.高校學位授予具體標準的適法性：學術自治、教學目的和學習自由

黃澗秋

9.地方立法行政違法行為設置規范的合法性審查

梁存寧

10.行政訴訟因應實質性解決行政爭議的進路分歧與選擇

——基于典型案例的分析

馬晶

11.信賴保護原則適用要件的改造

王子晨

【青年論壇】

12.行政訴訟中電子證據的舉證責任

——以污染物在線監測數據為例

張天翔

13.數字法治政府建設中公私合作的行政法構造與理論更新

李熠

14.數據產權的限制規則及其類型化構建

楊棟

《行政法學研究》創刊于1993年，是由中華人民共和國教育部主管、中國政法大學主辦、《行政法學研究》雜志社編輯出版的國內外公開發行的我國首家部門法學雜志。本刊自2015年變更為雙月刊，目前辟有專論、法律時評、行政法制比較研究、名家論壇、案例評議、行政復議與審判指導等常設欄目，為緊密配合國家行政立法、行政執法、行政復議、行政訴訟等實踐，本刊還不定期推出一些專題研究和觀點摘編。。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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