王貴松｜行政訴訟被告的行政主體化重構

作者簡介：王貴松，法學博士，中國人民大學法學院教授。文章來源：《法學評論》2026年第3期，轉自明德公法公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國行政訴訟法在被告資格方面實行了機關法人意義上的行政主體標準，但它并未有效解決行政訴訟被告的認定問題。被告認定規則日益復雜，困擾著訴訟各方主體。在經驗上，在被告資格上通常有兩種標準，一種是由行使行政權的機關做被告的行權機關原則，另一種是由行政權的歸屬主體（國家法人意義上的行政主體）做被告的行政主體原則。采取何種標準雖然可能與行政訴訟的性質、訴訟標的等理論相關，但更多的是實用論的問題。采取后一種行政主體的標準，更方便原告利用訴訟制度、使訴訟程序更加高效，在理論解釋上也更為順暢。如果我國行政訴訟被告資格轉為采取“國家法人＝行政主體”的標準，主要由國家、省、市、縣、鄉為被告，不僅可以大為簡化行政訴訟被告的認定規則，也易于開展行政訴訟的合并和變更。如果在復議機關的被告問題、行政訴訟管轄乃至行政組織法的建設與實施上也能作出相應改革，行政訴訟被告資格改革就會取得更好的效果。

引言

很難想象，被告問題會成為我國行政訴訟實務的一大困擾。我國行政訴訟被告認定的規則十分繁雜，給法院、原告甚至是被告自身都帶來諸多的麻煩，而且復雜的被告規則也給法院管轄、共同訴訟、訴的變更和合并等行政訴訟制度的實施帶來不便。這樣的制度設計是高成本低產出的，其合理性值得深刻反思。本文將首先確認我國行政訴訟被告資格的現有標準及其問題，再簡要考察經驗上行政訴訟被告資格的不同標準，之后站在制度改革的角度，對行政訴訟被告資格標準提出改革建議。

一、“被告＝行政主體”舊等式的問題

經過一段時間的摸索，我國行政法理論將行政訴訟被告資格的標準理解為“被告＝行政主體”，這里權且將其稱作舊等式。舊等式在實踐中既產生了積極效用，也帶來了一定的問題。

（一）舊等式的形成

新中國有關行政訴訟的程序規定始于1982年。當時的《民事訴訟法（試行）》第３條第２款規定，“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”。所謂“行政案件”，有觀點認為是指“因行政機關行使其處分職權所引起的爭議案件”。1989年之前法律規定的行政案件的確主要是有關稅務機關、公安機關、土地管理部門、（海上交通管理）主管機關等這樣的行政機關的案件。現實中雖然也出現了某某辦公室作出處理決定的案件，但最高人民法院批復認為，應以行政機關為被告。在學理上，1989年之前，行政法學基本沿用了蘇維埃行政法學傳來的國家行政機關或行政機關的概念。但是，行政管理主體和行政管理活動本身具有復雜性，1989年《行政訴訟法》第25條的被告規則就更為復雜了，被告不僅有作出具體行政行為的行政機關，還有復議機關、共同作出具體行政行為的行政機關、法律法規授權的組織、委托的行政機關、繼續行使職權的行政機關?！斑@些情況只能在行政訴訟中發生，所以民事訴訟法（試行）沒有這些規定?！边@也成為行政訴訟區別于民事訴訟的一大特征。

如何有效地確定行政訴訟的被告、如何簡便地稱呼行政訴訟的被告，“行政機關”已經不復堪用，“行政主體”便作為一個可以借用的概念登場了。1989年，張煥光、胡建淼的《行政法學原理》認為，“行政機關”的概念不能窮盡，無法涵蓋作為行政機關組成部分的行政機構、經授權享有管理資格的社會組織；這一概念還容易造成誤解，不能區分作為民事主體的行政機關和作為行政主體的行政機關，不能反映它在行政法中管理者的特定身份。用“行政主體”來代替“行政機關”，上述缺陷就不復存在。該書借鑒法國行政主體的概念指出，“在我國，行政主體特指能以自己的名義實施國家行政權（表現為行政管理活動），并對行為效果承擔責任的組織”。其特征在于，是組織而非個人，實施國家行政權，能以自己的名義實施，能獨立地承擔行為效果?！拔覈男姓黧w主要是行政機關，即從中央到地方的各級人民政府?！痹摃J為行政機關、人民政府就是行政主體，將機關等同于主體。本文將這種行政主體稱作“機關性行政主體”?！靶姓黧w”就這樣被改造并定型下來?！盎谛姓V訟實踐的需要，越來越多的人認識到行政主體對行政法學的重要性。”行政主體概念的一大存在理由“是確定行政訴訟被告的需要”。面對各種人員、組織、機構所作的行為，“究竟是以誰為被告，這就必須運用行政主體的理論”?！氨桓妫叫姓黧w”的等式由此確立起來。如果再延展這一等式，那就是“被告＝行政主體＝行使行政權的行政機關＋委托行使行政權的行政機關＋法律法規授權的組織”。

2014年修改行政訴訟法，行政訴訟被告資格的標準基本沒有修改，只是在復議機關的被告問題上作出調整，故而仍可謂其沿用了舊等式。實務中，最高人民法院有判決認為，《行政訴訟法》第26條第1款關于作出行政行為的行政機關是被告的規定，是法定主體原則的具體體現，即行政機關作出了被訴行政行為，或者沒有作出被申請的行政行為，并且該機關在此范圍內能對爭議的標的進行處分，它具體包括兩個要件，一是誰行為誰為被告，二是行為者能為處分。法定主體的字面涵義（法規定是誰就是誰）和兩個要件的歸納都是符合我國法律規定的。理論上有人僅提“誰行為，誰被告”。這反而是片面的，若此，受行政機關委托從事某種行為的組織也就成為被告了，但這顯然不符合現行法的規定。所以，有學者在“誰行為，誰被告”之外，又加上了“誰主體，誰被告”了要求。這實際上是回到了舊等式。在舊等式中，最重要的要素是權限，即獨立享有處理的行政權限。

（二）舊等式的困擾

應當說，舊等式準確地把握了行政訴訟法關于被告的認定規則，也為被告的認定提供了指導。1989年《行政訴訟法》和2014年《行政訴訟法》都只是以一條五款或六款的形式規定了被告資格。但現實的情形更為具體復雜，最高人民法院也不得不作出更詳細的規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（法（行）發〔1991〕19號）還只有三條涉及被告認定，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）則有四條涉及被告認定，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱為2018年行訴法解釋）則有七條涉及被告認定，此后又專門針對縣級以上地方政府的被告資格、強制拆除行政訴訟案件被告作出司法解釋，分別是《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》（法釋〔2021〕5號）和《最高人民法院關于正確確定強制拆除行政訴訟案件被告及起訴期限的批復》（法釋〔2024〕8號）。最高人民法院如此繁復的規定表明，行政訴訟的被告認定問題正困擾著法院。雖然原告起訴時只需要有“明確的被告”（《行政訴訟法》第49條第2項），原告提供被告的名稱等信息足以使被告與其他行政機關相區別（2018年行訴法解釋第67條第1款）即可。但是，如果原告所起訴的被告不適格，法院應當告知原告變更被告，原告不同意變更的，法院裁定駁回起訴（2018年行訴法解釋第26條第1款）。從理論上說，確定正確的被告是原告的責任，但法院有釋明權甚至有釋明義務。因為不諳相應的規則，而且有時確實難以知曉誰是適格的被告，原告有可能被剝奪救濟的權利，而法院在查明被告、釋明上也有較重的負擔。

被告行政機關的行政主體標準背后是民法上的機關法人，這種行政組織現在通常都有組織機構代碼證，這也成為法院常用的被告適格的判斷方法。但在現實中，行政訴訟的被告已經突破了舊等式。首先是開發區管理機構。2018年行訴法解釋第21條關于開發區管理機構的被告資格首先使用了批準機關標準（國務院、省級政府還是其他），再對其他開發區管理機構適用行政主體標準（“開發區管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告”），這說明行政主體標準是不夠用的。其次是行政機關的內設機構。例如，《道路交通安全法》第5條第1款規定，“縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作”，公安機關交通管理部門是一個“部門”、行政機關，在實踐中，有的地方設置了公安交通管理局，有的地方只是設置了交警隊（或者交警大隊、交警總隊），公安交通管理局或交警隊雖然都只是公安局的內設機構，但都被視為法律授權的組織，公安交通管理局或交警隊做被告獲得普遍認可。再次是工作機構。例如，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2025〕8號）第4條第3款規定，“根據政府信息公開條例第四條的規定，縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構負責本機關政府信息公開日常工作，公民、法人或者其他組織對該機構以自己名義所作的政府信息公開行為不服提起訴訟的，以該機構為被告”。工作機構并非行政機關，經政府指定亦非法律法規規章授權，但它也能成為行政訴訟的被告，這也無法適用舊等式說明。最后是事業單位。某些政府設置的事業單位既非行政機關，又非法律法規規章授權的組織，卻能根據“三定規定”獲得執法主體資格，早先也被認可成為行政訴訟的被告，不過，按照2018年行訴法解釋第20條第1款則只能以組建該組織的行政機關為被告。無論是內設機構還是工作機構，立法中提及的不在少數，但也有不少并未作為法律法規規章授權的組織而被認可具有被告資格，舊等式不足以解釋這種現象。

除了難以適用舊等式認定被告的問題外，按照舊等式的指引，還會產生一些關聯問題的復雜化。諸如征收拆遷領域，多行政機關、多行政程序、多行政行為交織，就可能同一件事情出現了多個被告、甚至多個不同級別管轄的被告，這也成為實行所謂“一行為一訴”原則的重要理由。分別訴訟，就很難有效處理實質爭議，也增加當事人的訟累。

理論上也有不少改革行政訴訟被告資格標準的主張。有學者主張，將行政主體與行政訴訟被告分別設計，以“誰行為誰被告”的原則確定被告。但這并不符合訴訟法理，因為行為者也許不能承擔行為的法律后果。有學者主張，應以作出行政行為的組織為被告，被告一般應是依法獨立登記的行政組織，應結合名與實綜合判斷。這一主張也有其現實的考慮，但與舊等式同樣復雜。有學者主張，取傳統的行政主體與行政機關的中間狀態，即以一級政府為被告；也有學者主張，確認政府為公法人，確立以公法人為被告的原則。但這種改造是否有必要，仍值得追問。正所謂“如無必要，勿增實體”。

二、行政訴訟被告資格的通常標準

行政訴訟被告資格通常有兩種標準，一種可稱作行權機關原則，另一種可稱作行政主體原則。前者的行權機關即行使行政權的機關，是行政權的行使者，是法人的機關，我國當下被告的舊等式（機關性行政主體）就屬于行權機關原則；后者的行政主體是法人，是行政權的擁有者。本文將這種傳統的行政主體稱作“法人性行政主體”。這兩種做法分別在不同的國家實踐著，其中德國、日本還經歷了由行權機關原則向法人性行政主體原則的轉變。

（一）行權機關原則

行權機關，在德國稱官署（Beh?rde），在日本和韓國稱行政廳，我國在民國時期稱作官署或行政官署。行政訴訟被告實行行權機關原則的國家有中國、1960年之前的德國、2004年之前的日本、韓國等。在民國時期，1914年《行政訴訟法》是以“行政官署”為被告（第15條第2項），1932年《行政訴訟法》是以“官署”為被告（第10條第3項），兩者雖然表述稍有差別，但內涵一致，均指“屬于行政首長之下，就一定行政事務，有決定并表示國家意思于外部之權限之機關”。韓國《行政訴訟法》（1984年制定，2002年修改）第13條規定，只要其他法律無特別規定，撤銷訴訟以作出處分的行政廳為被告。但處分發生后有關該處分的權限被其他行政廳承繼時，該承繼的行政廳是被告。不存在前述行政廳時，承擔有關該處分等事務的國家或公共團體是被告。很顯然，韓國的這一規定與日本的早先規定是十分相似的。

1962年，日本制定了《行政案件訴訟法》（以下簡稱為行訴法），其中第11條規定了撤銷訴訟的被告資格：“撤銷處分的訴訟，應以作出處分的行政廳為被告提起；撤銷裁決的訴訟，應以作出裁決的行政廳為被告提起。但在處分或裁決作出后，若該行政廳的權限已由其他行政廳承繼，則應以承繼權限的行政廳為被告提起訴訟。”“在依據前款規定沒有應當作為被告的行政廳時，撤銷訴訟應以該處分或裁決相關事務所歸屬的國家或公共團體為被告提起?！边@就是以行政廳為原則，以國家或公共團體為例外。其中的“裁決”就是指行政復議決定?！靶姓d”多是行政機關的一種，與輔助機關相對，它是決定行政主體的意思或判斷，具有對私人表示行政主體具體意思權限的機關，簡言之即對外行使職權的機關。被告的行政廳原則是在撤銷訴訟中規定的，但也適用于整個抗告訴訟，亦即不服行政廳行使公權力的訴訟（《行訴法》第3條第1款）。在日本行訴法規定的主觀訴訟中，與抗告訴訟相對的是當事人訴訟（《行訴法》第4條），當事人訴訟是以當事人、亦即權利主體為訴訟主體。如此，在被告資格上，抗告訴訟與當事人訴訟采取了不同的標準。

這種行政廳原則是日本1890年《行政裁判法》、1948年《行政案件訴訟特例法》均采用的做法。1962年《行訴法》承繼了這一做法，其理由在于：民事訴訟是對立的權利主體就自己的權利義務相互爭議，與此不同，撤銷訴訟是以行政廳行使權限的合法性為問題，如果被告適合作為爭議該行為是否合法的相對方，那就足夠了，未必需要是行政主體（國家或公共團體）。在這一意義上，撤銷訴訟以行政廳作為被告是極合乎目的的，它被法令賦予以自己的意思作為行政主體的意思可以啟動的權限，并對其作出的行為負有直接責任。不僅如此，以行政廳為被告也比以行政主體為被告更容易判斷，更少出現失誤。處分廳是清楚的，但有不少情形被處分者并不清楚行政決定是國家的事務還是地方的事務，某一事務歸屬的行政主體是不容易分清的。這里不僅有行政訴訟特殊性的考慮，也有基于實體法權限而在訴訟上的便宜考慮。

行政廳一般是國家或公共團體的機關。但是，根據法令的規定，有時作為權利主體的公共團體等也能成為處分行政廳，例如市町村決定市道開始供用。行政廳也未必與行政組織法上的行政機關始終一致，例如地方公共團體的議會和法院，分別是議決機關和司法機關，而非本來的行政機關，但在諸如議員除名、職員任免等行為時，可成為抗告訴訟的對象，相當于行政廳。行政廳多數是實行各大臣、知事、市長等獨任制的，也有實行各種行政委員會（如公安委員會、教育委員會等）那樣的合議制的。行政決定不僅是由法定的行政廳自行作出的情形，也有決定權限授予、委托其他行政廳行使的情形，還有輔助職員以行政廳名義進行的情形，這些情形下均需由具有對外作出決定的權限者作為被告。正因為如此，日本法上的“行政廳”雖然主要是行政機關，但還包括其他機關。如果用行政機關來理解行政廳，那么，該行政機關是行政行為法上的行政機關，而非行政組織法上的行政機關。

從一般民眾來看，有時判斷被告行政廳并不容易。例如，在行政組織中，如果出現行政權限的授予，受權的行政機關就成為被告；而在行政權限被委托或代理的情形下，原來的行政廳是被告。行政機關的權限因機構改革等發生變更，有時轉移至其他行政機關，有時無行政機關承繼。復數行政機關參與決定，有時行使處理權限的機關在實定法上并不明確。行政訴訟法上的行政廳與行政組織法上的行政機關并不一致，例如私人有可能獲得授權行使權限，也能成為被告。這些情況從一般民眾角度來看就不容易判斷。雖然如果出現錯列被告的情況，日本《行訴法》第15條第1款還規定，“在撤銷訴訟中，原告非因故意或重大過失而錯誤指定被告的，法院可依原告申請，以決定的形式允許變更被告”，但是，要變更被告仍需要原告申請，而且，原告因為重大過失而錯列被告，也不能變更。所以，這種行政廳原則也有其局限性。

（二）行政主體原則

實行行政主體原則的國家有當代德國、法國、奧地利、瑞士、意大利、西班牙等。其中，德國的行政訴訟被告實行權利主體原則。其根據在于國家法人說，“國家是一個具有自己的機關的法人，這些機關又分別有各自的下屬行政機關。正確的被告原則上就是能作出相應行為的行政機關的權利主體”。2004年，日本修改《行訴法》，對被告資格作出調整，實行了行政主體原則。該法第11條被大幅度修改。第1款規定，作出處分或裁決的行政廳屬于國家或公共團體的，撤銷訴訟必須以作出該處分或裁決的行政廳所屬的國家或公共團體為被告提起。如果在作出處分或裁決后，該行政廳的權限由其他行政廳承繼，則由該承繼的行政廳所屬的國家或公共團體為被告。這里采取的是組織歸屬基準。第2款規定，作出處分或裁決的行政廳不屬于國家或公共團體的，撤銷訴訟必須以該行政廳為被告提起。沒有修改的是第3款規定，沒有前述應作為被告的國家、公共團體或行政廳的，撤銷訴訟必須以與該處分或裁決相關事務所屬的國家或公共團體為被告提起。這里采取的是事務歸屬基準。這三款規定就形成了以行政主體為原則、以行政廳為例外的被告資格模式。為了避免因被告資格改革給實務帶來不便，該法第11條還專門針對以國家或公共團體為被告的撤銷訴訟作出規定。第4款規定，訴狀中除應按照民事訴訟的規定記載事項外，還須記載作出該處分或者該裁決的行政廳。如此規定的理由在于，在抗告訴訟中，以不服行政廳的處分以及其他行使公權力的行為為內容，在訴訟程序的早期階段明確被法令授予權限的行政廳，有助于被告順利迅速應訴，有助于釋明制度特別規定的順利運用，有助于明確判決拘束力所及的相關行政廳。這一款規定是為了充實并加速審理。原告在訴狀中沒有記載或錯誤記載行政廳，也沒有制裁。故第4款的規定屬于訓示規定。第5款規定，被告必須及時向法院明確所對應的行政廳。這一款規定也是為了充實并加速審理。如果原告錯列了被告，也不對被錯告的被告適用第5款的規定，被告者只需要主張自身并沒有被告資格即可。第6款規定，作出處分或裁決的行政廳，對于以國家或公共團體為被告的與該處分或裁決相關的訴訟，擁有從事所有訴訟行為的權限。這一款明確了行政廳的訴訟實施權。在以國家或公共團體為被告的訴訟中，在國家或公共團體的代表者之外，作出處分或裁決的行政廳也有從事訴訟行為的權限；在實務中兩者以共同的名義進行，兩者的關系是內部關系，由行政組織法調整。

日本2004年的行政主體原則改革主要原因在于，減輕原告負擔，方便原告。原告不必再去致力于將被告行政廳特定化，便于采取訴的變更及合并等程序。這也是行政訴訟改革的重要一環，旨在謀求國民權利利益的實效性救濟。具體而言，行政主體原則改革的動因有以下幾點。第一，已如前述，原先的行政廳原則較為復雜，錯列被告可能不當剝奪原告獲得裁判的權利。第二，為了推進地方分權，1999年日本修改《地方自治法》等法律，廢止了機關委任事務，行政廳的組織系統、國家和公共團體的事務歸屬更加明確，地方的知事、市町村長處理的事務幾乎一元化為其所屬團體的事務。這就消滅了以行政廳為被告的大部分政策意義，使被告適格制度的變更成為可能。第三，行政訴訟與民事訴訟之間、行政訴訟的不同訴訟類型之間需要整合。在行政案件、特別是環境案件中，請求禁止某種活動等民事訴訟解決爭議手段的有效性已經得到確認，現實中較多使用抗告訴訟與民事訴訟的合并手段，因而，應當使兩者的被告相同。行政訴訟中，考慮到與課予義務訴訟、和解制度等的整合性，將被告定為權利主體更為妥當，避免被申請的行政廳沒有處分權限、和解時民事權利能力出現問題的情形出現。按照日本《行訴法》第38條第1款規定，撤銷訴訟的被告資格規定準用于其他抗告訴訟。在當事人訴訟、爭點訴訟及國家賠償請求訴訟等情形中，一直以來都是按照民事訴訟法的原則，以國家、公共團體等行政主體為被告。改革之后，當事人訴訟與抗告訴訟的被告都是行政主體，兩者之間就有可能進行訴的變更，這就使私人更易于利用行政訴訟制度。因被告資格變更為行政主體，抗告訴訟（撤銷訴訟）的構造接近于通常的民事訴訟，對于熟悉民事訴訟的律師和法官等就可以更容易使用撤銷訴訟，也不用對行政組織法上的事務分擔管理作更多的考察，如此也能提高行政訴訟的效率。

日本為了實施修改后的行訴法，還同時修改了法務大臣權限法、地方自治法、以及一些具有獨立性的執行機關的相關法律等，解決了行政主體的代表權限問題。按照《法務大臣權限法》第５條的規定，法務大臣代表國家應訴，可以指定所轄職員來進行訴訟（指定代理制度）。而行政廳也有權從事所有訴訟行為。故而，“在現實的訴訟推行中，從前的實務得以維持”。2012年的一份研究報告顯示，被告資格方面的改革，減輕了原告使被告特定的負擔，立法時期待的成果正在顯現，而且也沒有特別產生問題。

（三）兩種原則的辯駁

行權機關原則與行政主體原則孰優孰劣，難有定論，而且各自都有自身的說明或支持的理由。這些理由是兩種原則正當性的來源，涉及行政訴訟的方方面面。一種是本質論的理由，一種是實用論的理由，當然也有兩者兼而有之的立法政策論（賦予誰當事人能力、以誰為行政訴訟的被告，屬于立法政策的問題）的立場。

1. 本質論

本質論認為，以誰為行政訴訟的被告，涉及行政訴訟的本質問題。本質論的一種觀點認為，被告資格涉及訴訟標的的本質。在行政裁判法時期，美濃部達吉認為，行政訴訟（不包括當事人訴訟）與民事訴訟有性質上的不同。民事訴訟是對于權利之爭而請求裁判的程序，其原告被告實質上是爭議權利的主體。而行政訴訟主要是對于行政行為是否違法之爭而請求裁判的程序，其原告被告僅與對方辯論，不必是權利主體，行政廳也可以立于被告的地位上。在行訴法時期，渡部吉隆法官認為，抗告訴訟是爭議行政行為的效力，請求確定其違法并排除公定力的訴訟，其訴訟標的不是法律關系的存在與否，而是行政行為有無違法性?？垢嬖V訟的被告不是權利關系的歸屬主體，而是作出該行為的行政廳，這才符合被告資格的一般訴訟法理，對于解決關于訴訟標的的紛爭是適當而有意義的。在2004年修法時，對于源自訴訟標的差異的被告資格理論，并沒有多少討論。在修法完成之后，鹽野宏認為，如果將行政廳的被告資格看作抗告訴訟的本質要素（亦即行政廳行使權限合法與否之爭），行政主體原則的改革就可以說是抗告訴訟的質變。此外，無論是抗告訴訟還是當事人訴訟，被告都同樣是行政主體了，抗告訴訟與公法上當事人訴訟的訴訟壁壘明顯降低?，F今，公法私法二元論已然式微，行政訴訟與民事訴訟的嚴格區分論已失去理論根基。2004年修法之前，抗告訴訟與當事人訴訟嚴格區分論的修正立場為大多數學說所采納，兩者都是權利保護的制度，有影響力的學說還認為，兩者是本質相同的訴訟。雖然日本通說認為，撤銷訴訟的標的是被訴行政行為的合法性，但這里的行政行為是什么，理論上也有新的解釋。例如，山本隆司在修法之后認為，行政行為的違法性可分解為作為措施的行政行為的程序違法性與作為規范的行政行為內容的實體違法性，法院審查的是行政廳是否存在根據某程序作出某內容的行政處分的權限、原告有無獲得正當程序的法地位與實體法上的權利義務。如此，撤銷訴訟也可以被理解為關于行政行為規范的法律關系的訴訟。通過判決確認行政活動的違法性或者私人的實體法和程序法地位，這可謂整個行政訴訟的最小公約數?？垢嬖V訟與當事人訴訟、行政訴訟與民事訴訟的共通性獲得更多的認可，被告適格論以訴訟標的為依據進行區分已難以成立。

在本質論的理由中，還有觀點強調國家在行政訴訟和民事訴訟中的身份差異。在行政案件訴訟特例法時期，雄川一郎認為，抗告訴訟并不是以權利關系為其直接對象，而首先是關于行政活動妥當與否的訴訟，因而并不當然要求應以權利主體為當事人。即使以國家為當事人，它也不是與原告相對立的財產上的權利主體，而是公權力的主體。因而，在為其行政行為辯護時，在性質上不同于一般的民事訴訟當事人。故而不僅沒有必要認為在抗告訴訟被告行政廳的背后是作為真實當事人的國家，如此要求反而還有引起行政訴訟法上理論構成的混亂之虞。行政廳的被告地位被其理解為形式性當事人，亦即行政廳與其行為歸屬的權利主體在訴訟上相分離。但形式性當事人說在理論上存在與行政廳概念、機關概念定義不整合的問題。國家和國家的機關具有一體性。國家具有兩種側面，一是作為財產權主體的國家，二是作為統治權主體或行政權主體的國家。雄川一郎認為，以前者的身份與私人之間形成的是私法關系，以后者的身份與私人之間形成的是公法關系。這種公法私法二元論已不被認可，但國家的兩種側面仍在一定程度上得到承認。在日本的實務中，國家能否以原告的身份提起訴訟，很大程度上就源自這兩種身份的認識。在著名的寶塚市彈子機規制條例案中，日本最高法院認為，當國家或地方公共團體提起的訴訟以財產權主體身份保護自身財產權利或利益時，屬于法律上的爭訟；而當國家或地方公共團體以行政主體身份向國民請求履行行政上的義務，以法規適用的正當性及保護一般公益為目的，而非以保護自身權利或利益為目的時，除非法律有特別規定，否則不屬于法律上的爭訟，當然不應成為法院裁判的對象。這一判決受到行政法學界的廣泛批判。判決所設想的財產權主體的訴訟場景主要是請求返還不當得利或請求履行契約義務等民事訴訟，例如稅金、社會保險費等繳納義務。然而，將納稅義務解釋為“源于財產權”的“行政上的義務”，只是一個比喻而已。金錢性質的“行政上的義務”并非源于國家的“財產性權利”，而是基于法律的民主決定產生。國家的身份難以區分，相應法律關系的性質區分不能成立，相應紛爭的解決途徑區分也就不能成立。故而，以身份差異來主張行政訴訟中的被告資格標準也是不妥當的。

2. 實用論

實用論認為，以誰為行政訴訟的被告，只是一種技術問題，要考慮的是有利于訴訟的展開，而與行政訴訟的本質無涉。一種實用論的觀點是實體法的便宜性論。如前所述，在制定行訴法時，因為某種事務在實體法上是地方事務還是國家事務有時難以判定，所以，在訴訟法上以作出決定的行政廳而非國家或公共團體為被告，對原告而言就比較方便。

另一種實用論的觀點是訴訟技術便宜性論。在行政案件訴訟特例法時期，田中二郎在解說該法時認為，要求撤銷或變更行政決定的訴實質上是要求撤銷或變更國家或公共團體的決定，應當以國家或公共團體為被告。在行政決定的效力成為訴訟對象時，由作出決定的行政廳作為訴訟的當事人，由其采取訴訟上的攻擊防御方法，可以期待裁判更加迅速而且公正。有鑒于此，法律就以作出決定的行政廳作為被告了。從行政廳掌握關聯資料的角度來看，行政廳參與行政訴訟非常有必要，不過，是以被告還是以被告的代表身份參與，仍可有所分別。在行訴法修改完成之后，鹽野宏認為，行政廳只是作為法人的行政主體的機關，因而，使作出決定的行政廳在訴訟中承擔怎樣的功能，是該行政主體的便宜問題。如此，行政廳的訴訟參加屬于被告方的內部問題，在判決的效力一般論中，判決的拘束力也變得應予探討。當然，法律有關判決拘束作出決定或裁決的行政廳和其他有關行政廳的規定（《行訴法》第33條第1款）并沒有被修改。雖然說被告資格適用行政主體原則，多數情形下拘束有關行政廳就只是拘束被告，但仍有不屬于同一行政主體的行政廳，故而判決拘束力的規定仍有其現實意義。

另外，采用行政主體原則，與國家法人理論相契合，更容易對行政訴訟被告在體系上作出說明。在二戰后初期，日本廢除了行政法院，開始以普通法院管轄行政案件。為了施行新憲法，日本制定了民事訴訟法應急措施法，但該法并未規定被告的當事人能力問題。兼子一指出，被告在過去原則上為處分官廳。這是因為在行政內部，官廳相互之間已形成權限關系，所以各官廳自身的官廳權利能力及當事者能力得到了認可。在行政法院處理行政案件時，它自身作為監督官廳也處于同一行政系統內，因此將不具有人格的官廳作為訴訟當事者來對待，并對其下達命令，也并非不可思議。然而，在司法法院裁判行政案件時就有所不同，案件會以私人與行政權之間關系的形式呈現。作為私人，無論受到哪個行政機關的處分，歸根結底都是作為國家或公共團體的機關作出的，因此，訴訟當事人之間的關系實質上就成為私人與國家之間的關系。兼子一的觀點應是以國家法人說為基礎的。國家是具有法人資格的主體，行政廳只是國家的機關，行政廳作出某種行為都是作為國家的機關作出的。行政行為所產生的法律關系發生于私人與國家之間。由國家作為行政訴訟的被告，也就是以權利主體為被告，也可被視為對國家法人理論的認可。

綜合而言，行政訴訟的被告資格與行政訴訟的本質并無直接關聯，無論是訴訟標的還是被告的不同身份都有較大的探討空間。行政訴訟的被告資格如何確定，很大程度上還是實用論的問題。實用論的考慮主要是以下三點：一是要方便原告利用行政訴訟制度，二是要使訴訟程序更加高效，三是能對整個行政訴訟系統更圓融地作出解釋，因為道理明白的制度容易得到貫徹。以權利主體為訴訟當事人，是訴訟的一般做法，如果沒有特別重要的理由，就不必改變一般做法。以行政主體為被告，是現在多數國家的做法，它具有實現上述三點考慮的可能。

三、“被告＝行政主體”新等式的改革

顯然，前述經驗上的兩種做法，行權機關原則與我國的舊等式相近，但叫法不同；行政主體原則與我國的名稱相同，但標準并不一致。我國當下通說性的行政主體概念是改造后的概念，將行權機關叫作了行政主體，即機關性行政主體。兩種做法很難說有絕對的對錯或者高下之分。但我國當下實行了舊等式，產生了諸多的不便，而且零零碎碎的例外日益增多，亟需改革。如果采用我國傳統的法人性行政主體概念，按照法人性行政主體原則來實行改革，將如何實施，在理論和實務上會帶來哪些變化或實益呢？這里將這種法人性行政主體原則改革標準稱作“被告＝行政主體”新等式。等式名稱相同，新就新在行政主體的內涵迥異。

（一）新等式的做法

這里首要的問題是，古典的法人性行政主體概念在中國當代實定法上是否存在，能否成立？一方面，憲法第10條第1款規定的“城市的土地屬于國家所有”，還有第33條第3款規定的“國家尊重和保障人權”，還有其他以“中華人民共和國”或者“國家”為主語的諸多規定等，都表明了“國家”的主體性。憲法第95條第1款規定，省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府，這也表明了地方的主體性。按照憲法第85條、第105條的規定，政府是“國家行政機關”，亦即國家在行政方面的機關。在國家賠償領域，國家機關違法侵權，由國家賠償而非國家機關賠償。按照《國家賠償法》第37條規定，賠償費用列入各級財政預算。賠償請求人向賠償義務機關申請，賠償義務機關再向有關的財政部門提出，財政部門支付賠償金。國家是主體，國家機關是主體的機關，用國家法人和行政主體理論是可以解釋我國的公法制度的。但另一方面，從《民法通則》（1986年）第50條、《民法總則》（2017年）第97條到《民法典》（2020年）第97條都是將國家機關作為法人的一種。也就是說，在我國的私法規定中，國家機關也可能成為法人，成為民事主體。這一做法并不符合國家法人說的邏輯，也不符合民事訴訟以權利主體為當事人的一般要求。這應被視為民法的特別規定，即使民法所規定的機關法人在民事領域繼續沿用，也未必要將機關法人一體適用于公法領域。在公法領域，拋棄機關性行政主體概念為宜。前述舊等式“被告＝行政主體”中的行政主體，是當代中國行政法理論所采用的“機關法人＝行政主體”，屬于直接接受民法立法的做法。而新等式“被告＝行政主體”是采用傳統公法上的“國家法人＝行政主體”界定，屬于回歸公法法理的做法。

國外的法人性行政主體有一些固定的類型，也有一些各國特有的類型，我國也有分類的嘗試。這里權且以管轄事務為標準將行政主體分為一般行政主體與特別行政主體。一般行政主體是指具有管轄政治共同體公共事務權限的行政主體，特別行政主體是指基于某種特別事由管轄一定團體公共事務的行政主體。一般行政主體主要有國家和地方兩大類，在我國，地方又包括省、市、縣、鄉四種。特別行政主體主要有自治組織、法律法規規章授權或行政授權的非行政機關的組織等。特別行政主體自身就可以成為行政訴訟的被告。例如，村民委員會或居民委員會、高等學校等事業單位、律師協會、注冊會計師協會等行業協會等根據授權實施行政行為引起不服時，就以該基層自治組織、事業單位、行業協會為被告。目前，我國行政訴訟被告認定十分復雜的主要是一般行政主體領域，下面也著重以此為對象作出說明。

在一般行政主體中，根據憲法和地方組織法的規定，國家和地方都是主體，但理論上也可以有法人身份。除了鄉鎮的政府沒有職能部門外，之上的政府都有職能部門，目前都被認為可以獨立成為行政訴訟的被告。比如，國家層面公安部是國務院的職能部門，省的層面公安廳是省政府的職能部門，設區的市的層面公安局是市政府的職能部門，縣的層面公安局是縣政府的職能部門，鄉的層面公安派出所是縣公安局的派出機構。公安派出所可以根據治安管理處罰法的授權獨立行使職權，成為行政訴訟的被告，其他公安機關和政府也都有成為行政訴訟被告的資格。如果按照新等式來看，國務院是國家的行政機關，公安部是國務院的機關，是國家行政機關的機關，如果公安部的行為被訴，那么國家是被告。同樣，在地方上，只有省、市、縣、鄉四種被告，省政府和省公安廳等都不是被告，省是被告?？h政府、縣公安局的行為被訴，縣是被告。按照新等式，某一級政府、政府的職能部門和派出機關等都屬于同一個行政主體，一旦這些機關或機構的行為被訴，其被告只是該行政主體。行政機關的內設機構通常不能以自己的名義對外行使職權，但法律法規規章提及內設機構的情形也不在少數，究竟能否以自己的名義行使職權，在現實中也有判斷的難度。按照新等式，那都是以其所屬行政機關所屬的行政主體為被告。行政機關依法委托行使職權的，以委托的行政機關所屬的行政主體為被告。法律法規規章授權政府職能部門的派出機構，例如縣公安局派出所，以自己的名義行使特定職權的，屬于一種特別的行權方式，仍然可以該職能部門所屬的行政主體為被告。如此，在林林總總的政府及其機關、機構被訴時，被告的認定均十分簡單。行政訴訟被告認定的復雜程度這樣就可以被大幅度地簡化。

對于行政機關因機構改革等原因而被撤銷的情形，以其承繼的行政機關所屬的行政主體為被告。如果不僅僅行政機關被撤銷，相應的行政權限也被廢止了，就以其原來歸屬的行政主體為被告。

針對同一事務，同一級政府的不同職能部門作出不同的行政行為，因不同職能部門對應的行政主體是同一個，所以，在行政訴訟中，原本不同行政機關的外部問題就轉換為行政主體的內部問題，訴的合并和訴的變更也變得更有可能和更為順暢。原先的共同被告多數也就轉為一個行政主體的內部關系。

應當說，我國各級行政機關的權限劃分并不清晰，會給行政主體的確定帶來少許不便。對于行政機關已經作出了某種行政行為的情形，這是較為清楚的，就以該行政機關所屬的行政主體為被告。為了方便原告將被告特定化，法律可以設計教示制度，要求行政機關在作出處理決定的同時告知相對人訴訟時被告所在。對于私人申請行政機關履行法定職責的情形，通常由本應作出相應處理的行政機關所屬的行政主體為被告；如果法律沒有明確的權限劃分，那就推定縣級行政機關有相應的處理權限，以縣級行政機關所屬的行政主體為被告。

按照新等式確定被告之后，被告行政主體如何應訴，到底是由具有相應權限的行政機關還是由司法行政部門，抑或由司法行政部門指定特定機關去應訴，這是行政主體的內部問題，法院也無需干涉。但為了有效處理應訴事務，由法律在事前作出明確規定，更為合適。通常而言，訴訟問題交由司法行政部門去處理較為專業，而且，按照2023年行政復議法所設計的體制，司法行政部門已成為主導性的行政復議機構，故而，由司法行政部門代表行政主體應訴也是合適的。但為了使行政訴訟更為有效，作出行政行為的行政機關也應有權參加訴訟，提供證據，參與法庭調查和辯論程序。行政主體的代表和具有處理權限的行政機關之間的關系是行政訴訟被告內部的關系。實務中可能會出現被告以原行政機關為主實施訴訟行為的局面，但作為行政主體在法務方面的代表，司法行政部門仍會享有指揮監督的權限。

（二）新等式的例外

與德國、日本一樣，被告的行政主體原則也有例外?？紤]到行政管理的多樣性，我國適用新等式可能出現不符合實際的問題。所以，可以不適用新等式，另行設計。

一是垂直管理的行政部門。為了加強某個系統的統一性和獨立性、擺脫地方或基層的干預，我國在海關、金融、外匯管理等領域實行了垂直領導的管理模式。我國的垂直管理部門也有多樣性，既有中央垂直管理部門，也有省級以下垂直管理部門，還有市級以下垂直管理部門。其共同特征是下級部門不受同級政府領導，而只受上級主管部門領導。下級垂直管理部門并不屬于某個行政主體，如此就無法適用新等式，而只能以垂直管理部門自身為行政訴訟的被告。而位于最上級的垂直管理部門仍是由某級政府設置的，我國并不存在獨立于所有行政機關的管理部門。對于最上級的垂直管理部門，仍可以其所屬的行政主體作為行政訴訟的被告。

二是機關訴訟的情形。將來如果能正式實行機關訴訟，即行政機關相互之間就有無權限以及權限行使紛爭展開訴訟，這是在行政主體內部的不同機關之間進行的訴訟，也會成為新等式的例外。這種訴訟在我國的行政訴訟實務中有所實踐，因其與私人的權利保護無關，能否得到一般性容許，立法者有較大的裁量空間。不過，對于機關訴訟中的機關地位，有較多爭議。理論上認為，行政機關雖然是法人的機關，沒有獨立的法的人格，但行政機關相對于其他機關具有相對人格。在機關之間權限關系的范圍內，有可能承認機關權利。如此，以行政機關為訴訟的原被告雙方，利用訴訟制度解決權限紛爭，在制度上也是可能的。

四、“被告＝行政主體”新等式的配套改革

按照“被告＝行政主體”新等式實施行政訴訟被告資格的改革，也會對關聯的其他制度產生影響。如果關聯制度能作出配套改革，也會與新等式的改革相得益彰。

（一）復議機關的被告問題

在舊等式之下，作出維持決定的行政復議機關在1989年行政訴訟法時期不做被告，在2014年行政訴訟法時期則要做共同被告。在2023年行政復議法實行了以縣級以上地方政府為主的復議管轄模式之后，多由政府對其職能部門的行為實施復議。政府的復議司法性更強，復議機關做被告的必要性在減弱；政府的復議案件數量更多，復議機關做被告的可行性也在降低。實行原決定主義（理論上常稱作原處分主義，與復議決定主義或裁決主義相對），亦即原決定的違法僅可在原決定的撤銷訴訟中主張，而不得在復議決定的撤銷訴訟中主張，更為合適，爭議在于原行政行為本身，攻擊復議決定只能以復議行為獨有的問題為理由。

若實行新等式，政府復議其職能部門的行為時，兩者屬于同一個行政主體，這是復議的多數情形。如果仍然實行復議機關和原行政機關共同被訴的做法，實際上的被告也只有一個，只是在被告的內部仍有分工而已。如果實行原決定主義，對于原行政行為的爭議，復議機關不再做被告，而由司法行政機關（政府的行政復議機構）代表行政主體應訴，司法行政機關因通過行政復議行為已然知曉相關情況，負責應訴、包括指定具體代理人也較為方便。有時是上級政府復議下級政府的行為，兩者屬于不同的行政主體，這是復議的例外情形。對于原行政行為的爭議，由下級政府所屬的行政主體做被告，通常也會是由其司法行政部門代表行政主體應訴。也就是說，取消現行的雙被告制度是合適的。

（二）行政訴訟的管轄問題

行政訴訟的管轄遵循方便當事人訴訟、方便法院依法獨立、公正和高效行使審判權的原則（簡稱為兩便原則），不過，現行行政訴訟法在管轄制度的規定上較為復雜。在級別管轄上考慮的不僅是重大復雜的案件性質，還有行政機關的級別和種類、案件的涉外因素等。在地域管轄上，不僅是被告所在地，還有跨行政區域管轄、集中管轄（含依托專門法院管轄）、異地管轄、交叉管轄、循環交叉管轄等做法。雖然行政訴訟制度仍然強調兩便原則，但很多策略性的考慮和設計又使得兩便原則逐漸成為例外。凡事均有一般與特殊之別，應以一般的處理為道，以特殊的應對為術。行政訴訟的管轄規則正可謂道術顛倒。

在實行新等式的改革后，實際上就沒有了以縣級以上地方人民政府與政府職能部門為被告的區分，如此在行政訴訟的級別管轄上就應重新設計。為貫徹兩便原則，應當由基層人民法院而非由中級人民法院管轄對于縣級以上地方人民政府的行政訴訟案件。我國的行政訴訟已經在事實上實行了三審制，將所有行政案件交由基層人民法院管轄，既是合適的，也是必要的。如此，就可由基層法院、中級法院、高級法院消解大多數行政案件，改變目前四級法院辦案數量呈現“倒金字塔”式分布，而形成正五邊形兩頭小、中間大的應有結構。與其不斷探索策略性的措施去保障行政審判的獨立性，不如從根本上從組織法上為法院的獨立審判提供保障。國家應切實采取措施加強基層人民法院的建設，擴充法官數量，提升其專業力量，保障其人財物等方面相對于地方的獨立性，以有效應對案件數量增加、地方治理等方面的壓力。當然，對于征地、拆遷那樣的重大利害調整性行政案件，可以先進入行政的爭議解決渠道，實行復議前置發揮行政系統的資源配置優勢。

在實行新等式的改革后，行政機關的所在地與行政機關所屬行政主體的所在地可能不同，如此，在行政訴訟的一般地域管轄上可允許兩地的基層人民法院管轄，可由原告選擇。如果是以國家為被告，還可以增加一個特定管轄法院的選項———管轄原告的高級人民法院所在地的基層人民法院，也就是在原告與被告之間找一個“兩便”的中間點。這些管轄法院都是按照一般標準確定的，并無隨意性。也因為可能有多個選項，原告也就有管轄法院的選擇權，這既尊重并方便了原告，也在一定程度上可以排除地方不當干預。在特別地域管轄上，主要是對于限制人身自由和因不動產提起的行政訴訟，仍可按照現行行政訴訟法的規定實行。

（三）行政組織法的問題

行政訴訟被告資格的標準復雜和認定困難，在很大程度上也是由行政組織法的滯后造成的。行政組織的設置和相互關系缺乏統一的規則。政府和政府的職能部門的設置尚有憲法、國務院組織法、地方組織法調整，內設機構、派出機構、各種類型開發區的管理機構、職能部門的分支機構、甚至還有事業單位，種類繁雜，誰有權設置，如何設置，相互關系如何處理，都很難有確定的規則可言。在行政活動法的制定中，立法者雖然通常只針對政府及其職能部門，但有時也會涉足行政機關的內部，就行政機構作出進一步規定。這些行政機關和行政機構一旦有了行使權限的名義，就可以采取措施，而其所屬的行政機關還常常難為外界知曉，這就加大了私人利用行政訴訟的難度。

實行新等式，或許最大的影響是行政組織系統如何應對。從技術上說，行政訴訟的被告資格改革可以與行政系統的運作方式分離，即被告資格的認定標準僅適用于行政訴訟，行政系統仍可按照既有的規則運行。分離處理，行政系統也會因具體應訴而知悉行政行為的情況，并指派相關行政機關代表行政主體參加訴訟。但更理想的做法是行政組織系統實行聯動改革。行政訴訟被告實行法人性行政主體原則，該行政主體主要就是國家法人。在國家法人內部如何組織、運作，屬于行政組織法的問題。行政組織法若能設計得當，也能使行政主體的外部法律關系更為順暢。目前，行政系統層級過多，五級政府外加四級政府職能部門，機關林立，僅就國務院而言就有26個組成部門、1個直屬特設機構、14個直屬機構、17個國務院部委管理的國家局，雖然有力地分擔了政府的事務，但政出多門，不僅影響政府的一體性，也加大了人民處理與國家之間關系的負擔（由原本的人民與國家之間的關系變成了人民與各個國家行政機關之間的關系）。一方面，行政組織系統可按照行政主體理論展開一體性改革；另一方面，加強行政組織法建設，使行政組織的設置更為規范化，權限更為明確，相互關系更為清晰。如此，按照新等式確定被告就不僅對于原告而言簡單易行，對于被告而言也容易明確內部關系的處理規則。

結語

誠然，我國的行政訴訟被告資格標準具有一貫性，在行政不甚發達、行政訴訟類型單一的民國時期還不曾顯得多么不便，但在行政系統十分復雜、授權委托等權限行使形態多樣的當下，被告認定的規則已顯得較為繁瑣。這也給行政訴訟的管轄規則、訴訟合并等帶來影響。作為一個泱泱大國，行政訴訟的被告資格標準和管轄規則支離破碎、異常復雜，諸多策略性設計成為正式制度，可能有失體面。如果我們實行真正的行政主體原則改革，那么，在被告資格的規則上可以化繁為簡，將復雜的問題留在行政系統內部，以簡潔的規則方便外在的私人利用行政訴訟制度。若能輔之以相關制度的改革，整個行政訴訟的效率有望得到提高。同時，行政主體原則的改革也會對行政系統的運作產生影響，推動行政一體性原則的實現。概言之，行政訴訟被告的行政主體原則改革，作為整個系統的重要一環，或許也可成為行政法制度改革的一個抓手，推動整個行政法治的建設。