珠澳無人機跨境飛行的"三重圍城", 制度高墻如何用法律鑿開？

低空經濟 通用航空 珠澳

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張靜，大成（珠海）低空經濟法律服務中心主任、廣東省律師協會“低空經濟法律專業委員會”副主任、珠海市律師協會“低空經濟及新興產業法律業務委員會”主任、哈薩克斯坦ASTANA國際金融中心法院注冊出庭律師 、廣東省律師協會涉外律師先鋒人才、珠海市律師協會涉外律師領軍人才、通航在線【法眼通航】專欄主理人、九三學社珠海市委“天空之城”關注小組組長、鄭州航空工業管理學院法律專業碩導、橫琴國際商事調解中心調解員。（微信號: J-19575603969）

筆者在2026世界無人機大會北理工（珠海）分會暨第四屆國際法與涉外法治創新論壇上的演講稿，與各位分享，歡迎指正探討。

一、無人機跨境飛行的困境

當無人機飛越“一國兩制”的天空，會發生什么？答案是會飛不起來,為什么？因為技術可以讓無人機飛越口岸，卻不能讓它飛越海關。所以，無人機跨境飛行的第一道關卡，就是海關監管。

《中華人民共和國海關法》第八條寫得很清楚：進出境的運輸工具、貨物、物品，必須通過設立海關的地點進境或者出境。特殊情況下需要經過未設立海關的地點進出的，必須經國務院或者國務院授權的機關批準。

這條規定是建立在海運、陸運的傳統邏輯之上，假定一切進出都是有形的、有固定通道的。但無人機不一樣。它可以從澳門的任何一個天臺起飛，在橫琴的任何一個草坪降落，全程不經過任何一個物理口岸。

這就產生了一對尖銳的矛盾：法律要求“經過口岸”，技術實現的卻是“繞過口岸”。如果嚴格按照文義來解釋，一架從澳門飛向橫琴的無人機，如果沒有經過國務院特別批準，它就是“違法進出境”。這意味著，珠澳之間任何常態化、商業化的跨境飛行，在現行海關法框架下都缺少直接的法律通道。

2025年施行的《珠海經濟特區低空交通建設管理條例》第四十五條往前邁了一步，它規定：使用無人駕駛航空器作為運輸工具經“一線”進出合作區的，應當滿足對外開放口岸對運輸工具、貨物、物品、人員的要求，依法接受海關監管、出入境邊防檢查機關檢查。

這條地方立法首次明確了跨境無人機要接受海關監管，但它沒有解決核心問題：無人機不經過實體口岸，怎么滿足“對外開放口岸”的要求？它只是說“要滿足”，沒有說“怎么滿足”。這就把難題又推回到了執法層面。

第二道關卡

空域管制與國境線劃設疊加

2024年施行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第十九條規定，國界線、實際控制線、邊境線向我方一側一定范圍的區域上方的空域，應當劃設為管制空域；未經空中交通管理機構批準，不得在管制空域內實施飛行活動。

珠海與澳門之間是什么？是一道邊界。澳門雖然沒有主權意義上的“國界線”，但在海關、邊防的管理上，珠澳之間的“一線”在制度功能上接近于邊境管理線。當管制空域劃設與出入境管理制度疊加，無人機的跨境飛行在空管層面需要獲得批準，在海關層面需要接受監管，在邊檢層面還要滿足出入境要求。三重審批疊加，飛行自由被壓縮到了一個極窄的通道里。

第三道關卡

跨境飛行審批程序缺位

《通用航空飛行管制條例》已經是2003年的產物了，主要適用于有人駕駛的農林噴灑、搶險救災、旅游觀光等飛行活動，對于“跨境”飛行沒有專門的規定。珠澳之間的無人機短途跨境飛行，不是傳統的國際民用航空運輸，也不完全是境內通用航空作業。它屬于哪一個監管類別、由哪個機關審批、走什么程序、批或不批的標準是什么，這些問題在法律上都沒有現成的答案。

此外，《中華人民共和國出境入境管理法》第六條要求，交通運輸工具應當從對外開放的口岸出境入境。無人機飛越“一線”，在出入境管理法意義上是否屬于“出境入境”？如果是，那它也應當從口岸走，而這個要求與無人機的飛行特性再次發生了矛盾。

總結一下第一部分的結論：珠澳之間的無人機飛不起來，不是因為技術不行，而是卡在了海關對物理口岸的固守、空管對邊境空域的嚴控、以及審批程序的缺失這三道關卡上。這堵制度的高墻，需要用法律的刻刀來一點一點鑿開。

二、要拆掉這堵制度的墻，我們需要完成哪些法律動作？

第一層面

立法——用特區法規，推動上位法修訂

目前國家層面的立法正在加速。新修訂的《中華人民共和國民用航空法》已經將“低空經濟”納入空域管理章節，確立了低空空域資源配置的法律原則，并要求建設民用低空飛行監管服務平臺。這是從國家立法層面對低空經濟的制度確認。

但是，珠澳協同的具體規則，還需要地方立法來“填縫隙”。珠海擁有經濟特區立法權，可以在遵循憲法和法律基本原則的前提下，對法律、行政法規作出變通規定。所以，我們可以啟動制定《珠海經濟特區低空經濟促進條例》，專設“跨境協同”專章，明確三件事：一是劃定跨境低空飛行專用通道，在通道內飛行的微型、輕型、小型無人駕駛航空器，視為經批準的特殊進出境形式；二是建立跨境飛行“一次申報、兩地認可”的審批機制；三是明確兩地操控員資質、適航標準的互認規則。

與此同時，《海關法》的修訂也應納入低空經濟的內容。現行第八條對“特殊情況”的規定過于原則，缺乏對常態化低空跨境飛行的制度回應。可以在修法時增加一款，授權國務院在橫琴粵澳深度合作區等特定區域，試點低空跨境飛行的特殊監管模式。這不是推翻原有制度，而是在法律框架內開一個“試點窗口”。

第二層面

規則——簽署雙邊協議，建立協同機制

立法是最根本的保障，但立法周期長、程序復雜。在立法完成之前，珠澳兩地政府可以先走一步，通過簽署合作備忘錄等柔性機制來推動規則銜接。具體可以包括三份文件：

第一，《珠澳低空飛行合作備忘錄》，解決飛行審批互認、數據共享、應急協作等操作性問題；

第二，《粵澳海關低空飛行器聯合監管操作指引》，明確“一地申報、兩地認可”的具體流程和技術標準；

第三，《珠澳無人駕駛航空器操控員資質互認辦法》，讓澳門持照操控員可以在跨境通道內合法飛行。

這個思路并非憑空想象。橫琴新區條例早已確立了粵澳合作產業園、支持港澳產業資金人才參與橫琴開發的制度框架。低空經濟完全可以被納入這一框架，升級為合作區2.0版的產業清單。

第三層面

標準——推動技術標準的粵澳互認

法律的銜接解決的是“能不能飛”，而標準的互認解決的則是“飛得順不順”。粵澳無人駕駛航空器適航標準、飛行服務規范、保險責任范圍的差異，是兩地市場一體化的隱性壁壘。

我們可以在橫琴合作區率先試點，對澳門登記的無人駕駛航空器，經聯合審定符合安全標準的，可以在劃定的跨境通道內飛行，無需重復認證。對于低風險等級的飛行活動，采用備案制替代審批制，大幅降低企業的制度性交易成本。這和《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十一條確立的無需申請飛行的情形在邏輯上是一致的——風險越低，管制越輕。

好，這是第二部分，從立法、規則、標準三個層面去拆制度的高墻。法律搭好了架子，規則寫進了文本，但在實踐中能不能落地，還要靠執法去檢驗、靠司法來兜底。

三、飛起來之后怎么保障？

第一項保障

執法創新——從物理口岸到“數字關境”

海關怎么在無人機不經過實體口岸的情況下履行監管職責？那就是用技術來彌補制度的縫隙。

我們可以建設一個低空飛行“數字關境”監管服務平臺。它的運作邏輯是：跨境飛行前，運營人通過平臺提交電子申報，信息包括飛行器身份、操控員資質、貨物清單、航線計劃等等，數據同步推送給內地海關和澳門海關。飛行過程中，依托北斗定位和電子識別，對飛行器實施全程動態監控。飛行結束后，數據存檔，海關保有后續稽查權。

這相當于把“設立海關的地點”，從物理口岸變成了數字通道——無人機雖然沒有飛越一個物理的關口，但它飛越了一條數字的“關境線”。海關監管從“管物”升級為“管數據”，從“管口岸”升級為“管通道”。

這個構想的制度基礎是已經存在的。《珠海經濟特區低空交通建設管理條例》第五條要求市政府與空中交通管理機構、民用航空管理部門建立低空飛行協同管理機制，推進低空空域管理、基礎設施建設、飛行規則制定、飛行服務保障等工作。第四十五條也明確，經“一線”進出合作區的無人駕駛航空器，應依法接受海關監管。只要把這兩條結合起來，“數字關境”就是順理成章的執法創新。

第二項保障

司法能動——為產業發展留出試錯空間

法律再完備，糾紛也不可避免。一架無人機在跨境飛行中信號丟失、違規超限、甚至是發生事故，這些情況都會引發行政處罰爭議、民事賠償糾紛，甚至是刑事追訴。

那么，司法應當怎么回應？我認為：新興業態起步階段，司法要保持一定克制，通過精準裁判來引導產業健康發展，而不是用刑事手段來“一刀切”地封堵。

《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十一條已經為低風險飛行活動創設了“無需申請”的綠色通道。司法在判斷當事人是否存在行政違法或刑事犯罪時，應當充分考量飛行主體對申報義務的認知可能性、其行為的實質危險性，避免因為對新興法規的理解不一致而輕易追究刑事責任。對于首次違規、情節輕微的“黑飛”，優先適用行政處罰而非刑事追訴；對于確實構成犯罪的，精準區分罪與非罪的界限，重點打擊利用無人機實施的走私、危害國家安全等嚴重犯罪，而對技術性違規保持適當的容忍度。

此外，跨境低空糾紛還涉及管轄權的協調。我們可以依托橫琴粵澳深度合作區的制度優勢，探索設立集中管轄涉低空經濟糾紛的專業審判組織，統一裁判尺度。同時推動建立珠澳跨境低空經濟糾紛聯合調解機制，發揮律師、行業協會在糾紛前端化解中的作用。正如司法實踐所展示的，促成各方協商和解、保障企業恢復經營、促進產業健康發展，往往比一份冷冰冰的裁判文書更有力量。

第三項保障

制度融合——從“兩套體系”到“一個接口”

說到底，珠澳低空經濟的協同，本質上是一國之內兩個法律體系的對接問題。這種對接不可能靠一方的單邊改變來實現，它必須在“一國兩制”框架下，通過制度融合才能完成。

具體路徑上，我們可以借鑒國際商事爭議解決和區域協同立法的成熟經驗。相關研究表明，立法部門和產業界的共同參與可以最大程度避免立法與商業實踐的脫節，確保法律體系的穩定性、可預見性和有效適用。珠澳兩地的立法與行政機關要建立常態化的溝通機制，邀請低空經濟領域的企業和行業協會參與規則制定，確保法律制度不僅“能管住”，而且“能管好”。

在數據安全這個敏感領域，珠澳兩地還需要就低空飛行數據的跨境流動達成共識。哪些數據可以實時共享、哪些需要脫敏處理、哪些禁止出境，都需要在《中華人民共和國網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》的框架下作出明確的制度安排，在保障安全的前提下促進信息的合理流通。

低空經濟已經進入從“政策起飛”到“法治塑形”的關鍵窗口期。

珠澳之間這片三公里長的天空，承載的不只是一次外賣、一趟物流，它承載的是粵港澳大灣區規則銜接、制度融合的重大命題。誰能率先跑通這個命題，誰就能在下一個十年的低空經濟競爭中掌握話語權。

我們法律人，不要站在創新洪流的對岸觀望，要投身其中，用專業的智慧拆掉一堵又一堵制度的高墻。讓珠澳的無人機不僅能飛起來，還能飛得穩、飛得遠、飛得有規則可循。

編輯：通航在線

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