剛果（金）資源新政：加稅僅是序章，控場才是終局

作者：非洲關鍵礦產(chǎn)資源研究小組

2026年5月29日，剛果民主共和國部長會議正式批準一項法令，將鋰、鉭、鈮、鎢、鈾和稀土等六類礦產(chǎn)列入國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)清單。依據(jù)剛果《礦業(yè)法》，被列入戰(zhàn)略清單的礦產(chǎn)需繳納10%的特許權使用費，而常規(guī)有色金屬的稅率僅為3.5%，這意味著鋰礦企業(yè)的權利金支出將升至原來的約三倍。在此之前，鈷、鍺以及鈳鉭鐵礦（鉭鈮礦）已被納入國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)清單。剛果（金）礦業(yè)部在社交平臺X上發(fā)布的視頻中明確表示，此舉的目的是讓剛果（金）能夠從地下蘊藏的關鍵和地緣戰(zhàn)略財富中獲益。

剛果（金）是全球鋰資源版圖中的關鍵角色。此次納入戰(zhàn)略清單的六類礦產(chǎn)中，鋰無疑是市場關注度最高的對象。這一法律調(diào)整的出臺時機頗具深意，恰好與剛果（金）首次進入鋰礦商業(yè)化生產(chǎn)的時間節(jié)點高度重合。馬諾諾鋰礦項目（Manono）位于剛果（金）東南部坦噶尼喀省，被公認為全球已發(fā)現(xiàn)的最大未開發(fā)硬巖鋰礦床之一，具備大規(guī)模露天開發(fā)條件，氧化鋰品位達到1.51%，礦石資源總量在全球同類項目中位居前列。中國紫金礦業(yè)集團成為該項目的主導開發(fā)者。2023年10月，紫金礦業(yè)境外子公司金祥鋰業(yè)受剛果礦業(yè)開發(fā)股份有限公司（Cominière）邀請，雙方成立合資公司馬諾諾鋰業(yè)，共同開發(fā)該礦東北部區(qū)域。在合資公司中，紫金礦業(yè)以金祥鋰業(yè)為主體持有61%的股權，Cominière持有39%，紫金礦業(yè)掌握項目控股權和運營主導權。該項目于2024年9月獲得采礦證，隨即進入全面建設階段。項目設計采選總規(guī)模為年處理礦石500萬噸，當前一期已進入投產(chǎn)前的最后沖刺階段，選礦系統(tǒng)計劃在2026年3月至6月分步驟建成投產(chǎn)。據(jù)紫金礦業(yè)官方披露，馬諾諾項目采選主流程已全面貫通，計劃于2026年6月正式投產(chǎn)。根據(jù)公司2026-2028年產(chǎn)量規(guī)劃，2026年集團當量碳酸鋰總產(chǎn)量目標為12萬噸，到2028年有望提升至27萬至32萬噸。

然而，馬諾諾鋰礦的開發(fā)之路遠非一帆風順。圍繞采礦權的歸屬，一場曠日持久的國際法律角力始終未曾平息。最早獲得該礦區(qū)勘探權的是澳大利亞公司AVZ Minerals。早在2017年，AVZ便通過其剛果子公司在馬諾諾地區(qū)展開了系統(tǒng)勘探工作，一度被譽為最早發(fā)現(xiàn)該礦床經(jīng)濟價值的先行者。然而，隨著礦區(qū)價值的逐步顯現(xiàn)，剛果（金）政府與AVZ之間的關系卻漸趨緊張。2023年，剛果（金）礦業(yè)部以進展不足為由撤銷了AVZ的主要采礦許可證，隨后將其轉(zhuǎn)授予紫金礦業(yè)。此舉激起了AVZ的強烈反彈。該公司隨即通過國際商會仲裁院（ICC）和國際投資爭端解決中心（ICSID）提起雙重仲裁程序，指控剛果（金）政府非法接管其許可權。2026年3月，剛果礦業(yè)登記處以AVZ未繳納年度地面費為由，進一步撤銷了AVZ子公司持有的79個區(qū)塊的鋰礦勘探許可證。面對AVZ方面“仲裁庭已命令紫金礦業(yè)的合作伙伴停止開發(fā)有爭議許可區(qū)”的指控，紫金礦業(yè)回應稱公司完全遵守剛果的法律和監(jiān)管要求，項目建設未受影響。目前相關仲裁程序仍在繼續(xù)，紫金與剛果（金）方均表示項目運營符合當?shù)噩F(xiàn)行法律。

此次納入戰(zhàn)略礦產(chǎn)的六類礦產(chǎn)，并不只有鋰。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局數(shù)據(jù)，剛果（金）長期是全球最重要的鉭礦來源國之一，鉭主要從鈳鉭鐵礦中提取，廣泛應用于智能手機、電腦以及其他電子設備中的電容器制造。同時，該國東部地區(qū)還分布著大量鎢礦和鈮礦資源，這些礦產(chǎn)過去相當大一部分依賴手工業(yè)開采，而這些礦區(qū)又恰恰與長期武裝沖突區(qū)域高度重疊。此次將鉭、鎢、鈮統(tǒng)一納入戰(zhàn)略礦產(chǎn)管理，意味著剛果政府正在強化對整個東部資源走廊的財政控制能力。

剛果（金）此次戰(zhàn)略礦產(chǎn)擴容的直接財務影響不容小覷。新稅率適用于企業(yè)的毛收入而非凈利潤，剛果（金）10%的特許權使用費在全球主要鋰礦產(chǎn)區(qū)中已處于行業(yè)頂部。對比來看，澳大利亞西澳大利亞州對鋰輝石精礦征收的權利金稅率約為5%，智利實行3%至7%的梯度稅率，阿根廷各省的稅率約為3%，津巴布韋則為2%至5%。以一家年營收10億美元的企業(yè)測算，稅率從3.5%上調(diào)至10%將帶來每年約6500萬美元的額外權利金支出。而對于馬諾諾這個規(guī)劃運營數(shù)十年的世界級鋰礦而言，影響更為深遠。按照當前鋰精礦價格粗略測算，稅率提升意味著剛果（金）政府從每噸礦石中獲得的收益將接近此前的三倍，這是一次利益分配格局的重新劃線。

值得關注的是，剛果（金）的資源新政并非孤例，而是近年來非洲資源民族主義浪潮的又一塊基石。過去兩年間，加蓬宣布將從2029年起停止出口錳礦原礦，幾內(nèi)亞直接吊銷數(shù)十家礦業(yè)公司的采礦許可證，津巴布韋宣布自2027年起全面禁止鋰精礦出口、強制要求本地深加工，剛果（金）也在2025年實施了鈷出口禁令并追加配額管理機制。非洲擁有全球最豐富的礦產(chǎn)資源，卻長期處于全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的最底端，原礦以極低價格出口，加工利潤、產(chǎn)業(yè)升級機會和就業(yè)崗位都落在海外企業(yè)手中，這種不公平的分工體系正被越來越多的資源國視為必須改變的困局。

當資源不再是“地下的財富”，而是“桌上的籌碼”

剛果（金）2026年5月29日通過的這一紙法令，表面上是一項稅收調(diào)整，本質(zhì)上卻是一場深刻的國家利益再分配宣言。它標志著剛果（金）在全球綠色能源競賽的進程中，從過去的原料供應者向規(guī)則制定者的角色轉(zhuǎn)變邁出了實質(zhì)性的關鍵一步。對于長期以來習慣于在非洲大陸“買礦石、運出去”的國際礦業(yè)資本而言，一個全新的游戲規(guī)則已經(jīng)落成。而作為非洲鋰礦開發(fā)版圖中最關鍵的馬諾諾項目，恰好站在了這個歷史轉(zhuǎn)折點的正中心。

剛果（金）之所以敢于在鋰礦尚未大規(guī)模出礦之前便提前“加稅”，背后有著清醒的戰(zhàn)略考量。經(jīng)過數(shù)十年的資源開采，這個坐擁全球最大鈷礦儲量和世界級鋰礦資源的國家，依然位列全球最貧困國家之列，七成人口生活在貧困線以下。資源富而不貴的困境迫使剛果（金）精英階層反思：如果不能從自己的資源中獲得合理的利益份額，那么放任外資廉價開采等同于另一種形式的資源劫掠。此次戰(zhàn)略礦產(chǎn)擴容的時機選擇極具技巧。2026年恰好是剛果（金）鋰礦走向商業(yè)化開采的元年，馬諾諾項目的投產(chǎn)將使該國正式邁入全球鋰供應版圖。在礦山剛剛出礦、供應鏈尚未成型的關鍵窗口期制定新的財稅規(guī)則，比在市場成熟之后再征收高額稅收要容易得多，也更有利于塑造新的分配格局。這是一場經(jīng)過精密計算的博弈，資源國有意在新礦種商業(yè)化開采尚未全面展開之前搶先鎖定政策框架，將有利于自己的分配機制“嵌入”到項目運營的初始階段。金沙薩政府在新興綠色經(jīng)濟中的明確表態(tài)也印證了這一判斷：資源豐富的國家打算更積極地參與塑造全球礦產(chǎn)財富的分配和貨幣化方式。

此次新政并非孤立的財稅措施，而是剛果（金）自2018年《礦業(yè)法典》修訂以來資源民族主義政策的連續(xù)推進。如果說此前的國家干股制度是在所有權層面對外資做出限制，鈷出口配額是在流通層面對資源流向進行管控，那么此次將鋰納入戰(zhàn)略礦產(chǎn)并征收10%的特許權使用費，則是在收益分配層面對國家利益進行直接確認。從法律工具來看，剛果（金）正在搭建一個三位一體的管控體系：稅率工具決定外資企業(yè)的成本底線，股權工具確保國家在企業(yè)決策中擁有話語權，配額工具則控制資源出口的節(jié)奏與總量。這三大工具的疊加使用，意味著剛果（金）正在從被動的礦產(chǎn)輸出國逐步轉(zhuǎn)型為主動的資源規(guī)則制定者。對國際礦業(yè)企業(yè)而言，這既是風險也是新的博弈舞臺。

如果說剛果（金）新政僅僅是單一國家的資源稅改，那么它只會引發(fā)有限的市場關注。但將視野放大到整個非洲大陸，不難發(fā)現(xiàn)資源民族主義已經(jīng)從個別國家的零星政策演變?yōu)橄碚麄€非洲的普遍趨勢。從加蓬宣布停止出口錳礦原礦，到津巴布韋宣布禁止鋰精礦出口、強制本地深加工，一系列政策信號的背后是非洲資源國對全球產(chǎn)業(yè)鏈分配不公的集體反彈。長期以來，非洲國家以最低的價格出售最寶貴的原礦資源，而加工、制造、銷售等更高附加值的環(huán)節(jié)卻盡數(shù)集中在發(fā)達經(jīng)濟體和新興工業(yè)國手中，這種結(jié)構性的不平等在全球綠色能源轉(zhuǎn)型加速推進的背景下愈發(fā)觸目驚心。全球能源轉(zhuǎn)型對鋰、鈷、稀土等關鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略需求空前上升，使得擁有這些資源的國家擁有了前所未有的議價權。在需求端，電動汽車產(chǎn)業(yè)鏈和儲能系統(tǒng)對鋰資源的渴求正在驅(qū)動全球資本爭先涌入非洲；而在供給端，資源國通過關稅杠桿和出口管制牢牢抓住了資源外流的閘門。供求關系的力量對比發(fā)生了根本性的逆轉(zhuǎn)。在這一背景下，剛果（金）提高特許權使用費并不是一次侵略性的政策突變，而更像是一次對全球產(chǎn)業(yè)鏈利潤分配格局的重新談判。

然而，對于已在剛果（金）投入巨資的中國企業(yè)而言，這一新政帶來的最直接考驗正擺在眼前。紫金礦業(yè)馬諾諾鋰礦項目的建設投資已接近10億美元，目前正處在投產(chǎn)前的最關鍵階段。稅率從3.5%躍升至10%，意味著該礦未來數(shù)十年的運營成本將顯著抬升。從紫金礦業(yè)的角度出發(fā)，這一挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)在三個層面。其一，成本曲線的上移將直接壓縮馬諾諾項目的利潤率。馬諾諾礦之所以被稱為全球頂級硬巖鋰礦，核心優(yōu)勢在于其高品位和低成本開發(fā)條件。如今高稅率吃掉了相當一部分低成本紅利，雖然不足以讓該項目由盈轉(zhuǎn)虧，但足以讓投資者重新審視該礦的投資回報周期和風險定價。其二，從財務報表角度看，新稅率適用于毛收入而非凈利潤，這就意味著無論產(chǎn)品價格如何波動，剛性成本都具有不可談判的屬性，對企業(yè)的現(xiàn)金流管理將構成長期壓力。其三，也是最值得深思的，莫過于剛果（金）資源新政與AVZ仲裁之間的微妙聯(lián)動。礦產(chǎn)權的合法歸屬問題一旦與更高的稅收負擔相疊加，將構成中國企業(yè)在當?shù)剡\營的雙重不確定性。從某種意義上說，這就是剛果（金）新政帶來的政策范式轉(zhuǎn)變：當法律環(huán)境和財稅規(guī)則同時向有利于東道國的方向傾斜時，外資企業(yè)在非洲礦業(yè)中的決策空間將被顯著壓縮，談判策略也需要隨之升級。

在中美角力的宏觀敘事下，剛果（金）的資源新政還具有另一層戰(zhàn)略意味。科博爾德金屬公司的進入，為美國爭奪關鍵礦產(chǎn)供應鏈安全提供了一個重要支點。與紫金礦業(yè)通過傳統(tǒng)礦業(yè)開發(fā)模式取得優(yōu)勢不同，科博爾德金屬公司的核心競爭力在于AI驅(qū)動的勘探技術。該公司將人工智能和大數(shù)據(jù)應用于礦產(chǎn)勘探這一傳統(tǒng)行業(yè)，試圖通過技術手段在勘探效率上取得突破。剛果（金）政府同時接納中美兩國資本，顯示了其在大國之間保持戰(zhàn)略平衡、謀求最大利益的務實外交策略。金沙薩并不急于選邊站隊，而是利用中美在關鍵礦產(chǎn)領域的競爭態(tài)勢，為自己爭取更優(yōu)渥的合作條件。在這一框架下，剛果（金）不僅可以從中國獲得大規(guī)模基建投資和工業(yè)化開發(fā)經(jīng)驗，也可以從美國獲取先進技術和多元化出口市場。對于一個大國博弈日益激烈的時代而言，這種兩面下注的策略如果運用得當，可以為資源國帶來遠超單一合作模式的戰(zhàn)略收益。不僅如此，剛果（金）政府對鉭、鈮、稀土等礦產(chǎn)納入戰(zhàn)略清單的舉措，也暗示了其更長遠的產(chǎn)業(yè)愿景：不只是強化國家對資源出口的控制，更是在構建一條從礦產(chǎn)到材料的全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略。將稀土納入戰(zhàn)略礦產(chǎn)管理，意味著剛果希望未來在永磁材料、電動汽車電機等高端制造領域扮演更核心的角色，而不是停留在原料出口的階段。

然而，我們必須清醒地認識到，剛果（金）以及整個非洲的資源民族主義浪潮，終究是一把雙刃劍。從短期來看，國家通過提高稅率和收緊資源控制權，能夠直接增加財政收入，這是立竿見影的收益。但從中長期看，財稅政策的頻繁變動和法律環(huán)境的持續(xù)不確定性，可能正在悄然消耗國際資本的長期投資信心。礦產(chǎn)資源開發(fā)從來都是一項資本密集、周期漫長、技術門檻較高的產(chǎn)業(yè)，任何跨國礦業(yè)項目從勘探到投產(chǎn)都需要漫長的時間和巨額的前期投入。如果投資回報的預期被頻繁的政策調(diào)整所侵蝕，國際投資者將不得不重新評估剛果（金）作為投資目的地的吸引力。這是資源民族主義必須面對的內(nèi)在矛盾：一方面要為本國爭取合理的資源收益，另一方面又不能因為過度攫取而嚇退資本，導致資源長期留在原地得不到開發(fā)。如何在這個平衡木上保持穩(wěn)健，是對剛果（金）執(zhí)政者治理能力的深刻考驗。

• 本文為“非洲關鍵礦產(chǎn)資源研究小組”發(fā)表的第4篇研究簡報。非洲關鍵礦產(chǎn)資源研究小組（Africa Critical Mineral Resources Research Group）是一個由專業(yè)研究者共同參與的開放式學術觀察平臺，聚焦撒哈拉以南非洲地區(qū)的礦產(chǎn)資源政治與地緣博弈。
• 本小組以時評、專題分析、政策解讀等形式，追蹤非洲礦權政策變動、大國資源競爭、區(qū)域治理規(guī)則及中非資源合作動態(tài)，致力于呈現(xiàn)非洲資源議題的深層邏輯與前沿走向。