醫(yī)師被責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)期間繼續(xù)執(zhí)業(yè)行為定性的探討

醫(yī)師被衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)期間繼續(xù)執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)如何定性和處理，實(shí)務(wù)中，一直有不同的理解和爭論。本文中，筆者結(jié)合著有關(guān)法律規(guī)定，對暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行分析，對在暫停執(zhí)業(yè)期間繼續(xù)執(zhí)業(yè)活動(dòng)的行為本質(zhì)進(jìn)行探究，對違法行為的法律適用進(jìn)行探討。

01

醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)的法定情形

《中華人民共和國醫(yī)師法》第四十二條第四款：對考核不合格的醫(yī)師，縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)三個(gè)月至六個(gè)月，并接受相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)。暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)期滿，再次進(jìn)行考核，對考核合格的，允許其繼續(xù)執(zhí)業(yè)。

第五十五條：違反本法規(guī)定，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中有下列行為之一的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)直至吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書：

（一）在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)或者開展醫(yī)學(xué)臨床研究中，未按照規(guī)定履行告知義務(wù)或者取得知情同意；

（二）對需要緊急救治的患者，拒絕急救處置，或者由于不負(fù)責(zé)任延誤診治；

（三）遇有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等嚴(yán)重威脅人民生命健康的突發(fā)事件時(shí)，不服從衛(wèi)生健康主管部門調(diào)遣；

（四）未按照規(guī)定報(bào)告有關(guān)情形；

（五）違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者執(zhí)業(yè)規(guī)范，造成醫(yī)療事故或者其他嚴(yán)重后果。

第五十六條：違反本法規(guī)定，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中有下列行為之一的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令改正，給予警告，沒收違法所得，并處一萬元以上三萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)直至吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書：

（一）泄露患者隱私或者個(gè)人信息；

（二）出具虛假醫(yī)學(xué)證明文件，或者未經(jīng)親自診查、調(diào)查，簽署診斷、治療、流行病學(xué)等證明文件或者有關(guān)出生、死亡等證明文件；

（三）隱匿、偽造、篡改或者擅自銷毀病歷等醫(yī)學(xué)文書及有關(guān)資料；

（四）未按照規(guī)定使用麻醉藥品、醫(yī)療用毒性藥品、精神藥品、放射性藥品等；

（五）利用職務(wù)之便，索要、非法收受財(cái)物或者牟取其他不正當(dāng)利益，或者違反診療規(guī)范，對患者實(shí)施不必要的檢查、治療造成不良后果；

（六）開展禁止類醫(yī)療技術(shù)臨床應(yīng)用。

第五十七條：違反本法規(guī)定，醫(yī)師未按照注冊的執(zhí)業(yè)地點(diǎn)、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門或者中醫(yī)藥主管部門責(zé)令改正，給予警告，沒收違法所得，并處一萬元以上三萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)直至吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。

《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》第七十三條第二款：未取得麻醉藥品和第一類精神藥品處方資格的執(zhí)業(yè)醫(yī)師擅自開具麻醉藥品和第一類精神藥品處方，由縣級以上人民政府衛(wèi)生主管部門給予警告，暫停其執(zhí)業(yè)活動(dòng)；造成嚴(yán)重后果的，吊銷其執(zhí)業(yè)證書；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)防和處理?xiàng)l例》《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》等衛(wèi)生法律法規(guī)對醫(yī)務(wù)人員因違反規(guī)定給予暫停執(zhí)業(yè)的情形都做了相關(guān)規(guī)定，本文不一一列舉。

02

對醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊和定期考核的理解

《中華人民共和國行政許可法》第二條：本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。

《中華人民共和國醫(yī)師法》第十三條：國家實(shí)行醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊制度。未注冊取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，不得從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)。

《中華人民共和國醫(yī)師法》第四十二條第一款：國家實(shí)行醫(yī)師定期考核制度。

《山東省行政程序規(guī)定》第五十六條：本規(guī)定所稱行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收等影響公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為。

筆者認(rèn)為，結(jié)合著有關(guān)法律規(guī)定，醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊是依申請事項(xiàng)，屬于行政許可。醫(yī)師定期考核是依職權(quán)行為，衛(wèi)生行政部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，按照一定的周期和內(nèi)容，對醫(yī)師的業(yè)務(wù)水平、工作成績和職業(yè)道德狀況進(jìn)行的考核。這種考核究竟屬于何種行政行為，筆者上網(wǎng)進(jìn)行了查詢，但并沒有找到明確依據(jù)。醫(yī)師定期考核是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對醫(yī)師執(zhí)業(yè)狀態(tài)的確認(rèn)，有行政機(jī)關(guān)將其歸入行政確認(rèn)，筆者認(rèn)同。

《中華人民共和國醫(yī)師法》第四十二條第四款規(guī)定的對考核不合格的醫(yī)師，責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)三至六個(gè)月，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)理解為行政確認(rèn)或者是行政處理等行政行為的配套措施，是衛(wèi)生行政部門對醫(yī)師考核否定性評價(jià)之后的一種限制和制約措施，不屬于行政處罰。而除此之外的醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)的其他情形，則是醫(yī)師或醫(yī)務(wù)人員因違反衛(wèi)生法律法規(guī)規(guī)定的有關(guān)義務(wù)條款后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律責(zé)任條款的規(guī)定對涉事醫(yī)師或醫(yī)務(wù)人員以減損權(quán)益的方式給予的懲戒，屬于行政處罰。

03

對醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)期間繼續(xù)執(zhí)業(yè)的行為定性

山西省高級人民法院審判委員會“某保險(xiǎn)公司訴王某亮追償權(quán)糾紛案”（2024年7月25日討論通過）的裁判要旨：交通管理部門為駕駛?cè)撕税l(fā)的駕駛證是對駕駛?cè)笋{駛機(jī)動(dòng)車的行政許可。交通管理部門依法暫扣駕駛?cè)说鸟{駛證，是暫時(shí)中止這種行政許可。駕駛?cè)嗽隈{駛證被暫扣期間沒有駕駛資格，其是否取得過駕駛證或能否重新取得駕駛證均不影響其已經(jīng)暫時(shí)喪失駕駛資格的事實(shí)。只有當(dāng)駕駛證被依法返還駕駛?cè)酥?，對其駕駛資格的行政許可才能恢復(fù)。因此，駕駛?cè)嗽隈{駛證被暫扣期間駕駛車輛屬于“未取得駕駛資格或未取得相應(yīng)駕駛資格”的情形。

筆者認(rèn)為，山西省高級人民法院的裁判要旨值得參考和借鑒。不管是因行政處罰還是行政確認(rèn)等其他行政行為，醫(yī)師被責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)，此類情形雖然與醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書被吊銷或注銷不同，但實(shí)質(zhì)是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對醫(yī)師執(zhí)業(yè)權(quán)利的中止，在暫停執(zhí)業(yè)期間，醫(yī)師沒有執(zhí)業(yè)資格。如繼續(xù)執(zhí)業(yè)，則屬于沒有執(zhí)業(yè)資格的人從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照“非醫(yī)師行醫(yī)”處理。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，醫(yī)師在暫停執(zhí)業(yè)期間繼續(xù)執(zhí)業(yè)，可以將損害醫(yī)療服務(wù)管理秩序視為嚴(yán)重后果，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十五條第五項(xiàng)“違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者執(zhí)業(yè)規(guī)范，造成醫(yī)療事故或者其他嚴(yán)重后果?！钡囊?guī)定，對醫(yī)師“吊銷執(zhí)業(yè)證書”。但這種“違反+造成醫(yī)療事故或其他嚴(yán)重后果+情節(jié)嚴(yán)重”的方式，如無明確的法律依據(jù)和情節(jié)嚴(yán)重的危害后果，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)舉證或說理比較困難。吊銷執(zhí)業(yè)證書是對當(dāng)事人權(quán)益影響比較重大的行政處罰決定，如當(dāng)事人申請復(fù)議或提起訴訟，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)考慮法院和復(fù)議機(jī)關(guān)能否給予支持。筆者認(rèn)為，選擇此種處理方式，應(yīng)持審慎重態(tài)度。

思考與建議

（一）責(zé)令醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)的處理決定作出后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知準(zhǔn)予注冊的衛(wèi)生行政部門（審批機(jī)關(guān)）在“醫(yī)師注冊聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)”執(zhí)業(yè)狀態(tài)欄中標(biāo)注“暫停執(zhí)業(yè)”的相關(guān)信息。

（二）衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將責(zé)令醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)的處理決定書面通知醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，要求醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的管理，并及時(shí)采取如調(diào)崗、停止相關(guān)醫(yī)師處方權(quán)等有效措施，防止醫(yī)師暫停執(zhí)業(yè)的處理決定在紙上“空轉(zhuǎn)”。

（三）《中華人民共和國醫(yī)師法》及衛(wèi)生部、教育部關(guān)于印發(fā)《醫(yī)學(xué)教育臨床實(shí)踐管理暫行規(guī)定》等有關(guān)條款中關(guān)于醫(yī)學(xué)生或醫(yī)學(xué)畢業(yè)生從事臨床實(shí)踐活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定，是針對醫(yī)學(xué)生和醫(yī)學(xué)畢業(yè)生這類特定人群從事臨床活動(dòng)的特殊規(guī)定，不宜擴(kuò)大解釋。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)將被暫停執(zhí)業(yè)的醫(yī)師視為醫(yī)學(xué)畢業(yè)生或醫(yī)學(xué)生使用，安排其在執(zhí)業(yè)醫(yī)師監(jiān)督指導(dǎo)下從事臨床診療活動(dòng)，于法無據(jù)，存在較大的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）有關(guān)部門應(yīng)完善有關(guān)法律規(guī)定和解釋，對醫(yī)師責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)仍繼續(xù)執(zhí)業(yè)的行為定性和法律適用予以明確，以更好地指導(dǎo)衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐。

來源：醫(yī)法視點(diǎn)

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