曾思｜行政協(xié)議解除之補(bǔ)償范圍研究

作者簡(jiǎn)介：曾思，香港大學(xué)法律學(xué)院長(zhǎng)聘副教授。文章來(lái)源：《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2025年第5期，轉(zhuǎn)自山東大學(xué)學(xué)報(bào)哲社版公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

我國(guó)法院對(duì)于行政協(xié)議單方解除下的補(bǔ)償范圍的認(rèn)定在不同案件中存在顯著差異，所采納的補(bǔ)償計(jì)算方法包括實(shí)際投入的資產(chǎn)價(jià)值、預(yù)期收益、市場(chǎng)價(jià)值及部分直接損失等。行政協(xié)議單方解除下的補(bǔ)償范圍需要考慮行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，保護(hù)相對(duì)人之合理信賴(lài)，促進(jìn)行政協(xié)議下的經(jīng)濟(jì)平衡，并符合成本收益分析。法院應(yīng)尊重協(xié)議方對(duì)補(bǔ)償之約定；若無(wú)約定，則應(yīng)以履行利益作為計(jì)算充分補(bǔ)償之方式，適當(dāng)采用信賴(lài)?yán)妗Ｍ瑫r(shí)，法院應(yīng)引入合同法下的可預(yù)見(jiàn)性與損失減損規(guī)則，并需要考慮單方解除的決策主體、目的等因素，以直接損失與部分直接損失規(guī)則進(jìn)一步限縮補(bǔ)償范圍。

引言

在我國(guó)的行政實(shí)踐中，行政協(xié)議被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市更新、環(huán)保項(xiàng)目等多種場(chǎng)合。行政協(xié)議作為行政機(jī)關(guān)與個(gè)人或企業(yè)之間在特定領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成的具有法律約束力的協(xié)議，其解除后的補(bǔ)償計(jì)算直接關(guān)系到相對(duì)人的投資決策和長(zhǎng)期發(fā)展預(yù)期。探討行政協(xié)議單方解除后的補(bǔ)償范圍，不僅是法律實(shí)踐中的一個(gè)具體問(wèn)題，更是反映和影響營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量的重要方面，對(duì)于促進(jìn)法治環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。

在2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》將行政協(xié)議納入受案范圍后，2015年，《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）頒布，其中，第15條允許行政機(jī)關(guān)單方解除或變更行政協(xié)議，只是需要向協(xié)議相對(duì)人提供補(bǔ)償。此后，2019年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審理規(guī)定》）第16條也有類(lèi)似規(guī)定。關(guān)于行政協(xié)議研究的現(xiàn)有文獻(xiàn)已有許多。然而，在某一協(xié)議已被認(rèn)定為行政協(xié)議而行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)單方解除行政協(xié)議的情況下，對(duì)于法院如何確定補(bǔ)償范圍這一問(wèn)題的研究較少，深入探討具體補(bǔ)償范圍的計(jì)算方式的研究也相對(duì)不足。更重要的是，司法實(shí)踐中法院對(duì)于解除行政協(xié)議后的補(bǔ)償存在不同的處理方式，有待理論解釋。司法實(shí)踐中的判決凝聚了法官的集體智慧，其合理性有必要深入探討。故以裁判文書(shū)為基礎(chǔ)展開(kāi)對(duì)行政協(xié)議解除后補(bǔ)償范圍的實(shí)證分析，可從理論上反思現(xiàn)有判決模式的利弊，進(jìn)而在規(guī)范層面提出相應(yīng)的制度完善建議。

一、行政協(xié)議解除之補(bǔ)償范圍：基于裁判文書(shū)的實(shí)證分析

在行政協(xié)議解除后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)相對(duì)人提供補(bǔ)償。現(xiàn)有司法實(shí)踐中，法院對(duì)補(bǔ)償常采用補(bǔ)償直接損失之觀(guān)點(diǎn)。直接損失指的是協(xié)議相對(duì)人直接減少或消失的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，不包括預(yù)期收益。以直接損失計(jì)算損失范圍在行政法制度中十分常見(jiàn)。例如，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件的司法解釋》第15條規(guī)定，在行政許可撤回時(shí)，法院一般在“實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額”，如果行政許可屬于第12條第2項(xiàng)，即“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”等事項(xiàng)，補(bǔ)償數(shù)額一般為“實(shí)際投入的損失”。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第36條也規(guī)定了國(guó)家賠償一般以直接損失范圍為限，不包括預(yù)期收益等間接損失。然而，實(shí)踐中法院在判決補(bǔ)償時(shí)卻常常偏離直接損失的計(jì)算方式，故有必要對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步討論。

為了研究實(shí)踐中行政協(xié)議單方解除下法院所采用的補(bǔ)償范圍，筆者通過(guò)北大法寶、威科先行法律信息數(shù)據(jù)庫(kù)等渠道搜集了自2015年1月至2021年4月，法院根據(jù)適用解釋與審理規(guī)定辦理行政協(xié)議單方解除下行政補(bǔ)償?shù)陌咐懦幌嚓P(guān)案例后共整理出法院就補(bǔ)償作出實(shí)質(zhì)判決的有效案例71件。從年度分布來(lái)看，案件數(shù)量呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)：2020年案件數(shù)量達(dá)到峰值，共計(jì)26件，占比約36.6%；2019年次之，為12件（16.9%）；2016年與2017年分別收錄10件（14.0%）和9件（12.7%）；2015年、2018年及2021年案件數(shù)量相對(duì)較少，分別為4件（5.6%）、8件（11.3%）和2件（2.8%）。

實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)解除協(xié)議下的補(bǔ)償范圍，法院并未一概采用充分補(bǔ)償之觀(guān)點(diǎn)，處理引起的爭(zhēng)議較大。主要實(shí)踐方式可分為如下幾種。

第一，在35件案件中，補(bǔ)償判決未達(dá)到企業(yè)直接損失，僅為部分直接損失。例如，在長(zhǎng)陽(yáng)火燒坪自來(lái)水有限責(zé)任公司與長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣火燒坪鄉(xiāng)人民政府行政糾紛案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“火燒坪自來(lái)水案”）中，行政機(jī)關(guān)以當(dāng)?shù)刈詠?lái)水公司無(wú)法滿(mǎn)足需求為由另行招標(biāo)自來(lái)水公司，導(dǎo)致原自來(lái)水公司蒙受損失。一審與二審法院均支持政府合理補(bǔ)償30萬(wàn)元。此處的合理補(bǔ)償?shù)陀谧詠?lái)水公司實(shí)際投入資金，并未達(dá)到直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，在24件案件中，一些法院采用了補(bǔ)償直接損失的處理方式。例如，在前述“火燒坪自來(lái)水案”中，再審法院根據(jù)自來(lái)水公司投入的成本，按照每年4.74%的折舊率，計(jì)算出應(yīng)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額為81.7萬(wàn)元。此外，在憑祥市桂鴻環(huán)保科技有限公司與憑祥市人民政府行政一審行政判決書(shū)中，法院認(rèn)為企業(yè)一方未能按約履行其義務(wù)，政府可以解除合同，但是需要就企業(yè)的直接損失提供補(bǔ)償。

第三，在12件案件中，法院判決給予企業(yè)超過(guò)直接損失的補(bǔ)償。部分法院認(rèn)為有必要補(bǔ)償企業(yè)一定程度的預(yù)期收益。例如，在岫巖滿(mǎn)族自治縣嘉合機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)有限公司與岫巖滿(mǎn)族自治縣環(huán)境保護(hù)局行政協(xié)議一案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“嘉合機(jī)動(dòng)車(chē)案”）中，岫巖縣政府向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)建設(shè)機(jī)動(dòng)車(chē)簡(jiǎn)易工況法檢測(cè)線(xiàn)。嘉合公司與岫巖環(huán)保局的下屬事業(yè)單位岫巖尾氣辦簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，前者于2012年獲得了岫巖滿(mǎn)族自治縣區(qū)域內(nèi)十年的獨(dú)家檢測(cè)線(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，2016年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范排放檢驗(yàn)加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境監(jiān)督管理工作的通知》第四條第（十）項(xiàng)規(guī)定，“省級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)按照《大氣法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)在用車(chē)排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不再進(jìn)行委托，對(duì)機(jī)構(gòu)數(shù)量和布局不再控制”。根據(jù)這一規(guī)定，法院判決解除了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消了嘉合公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。一審法院按照評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估判決行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償嘉合公司實(shí)際投入以及全部預(yù)期收益的損失。二審法院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償嘉合公司實(shí)際投入的損失以及20%的預(yù)期收益。實(shí)踐中，不同補(bǔ)償范圍下的數(shù)額相去甚遠(yuǎn)。

首先，原告身份（個(gè)人/公司）對(duì)補(bǔ)償結(jié)果具有明顯影響。公司作為原告時(shí)，補(bǔ)償結(jié)果更為有利：在33件涉及公司的案件中，法院判決補(bǔ)償直接損失的案件有14件（占42.4%），另有8件（24.2%）甚至判決超過(guò)直接損失；僅有11件（33.3%）判決補(bǔ)償數(shù)額低于直接損失。個(gè)人（含個(gè)人獨(dú)資企業(yè)）作為原告時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)嚴(yán)格：在30件相關(guān)案件中，16件（53.3%）判決未達(dá)到直接損失，10件（33.3%）判決達(dá)到了直接損失，僅有4件（13.3%）獲得超過(guò)直接損失的判決。

其次，從行政協(xié)議的解除事由來(lái)看，補(bǔ)償結(jié)果亦呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。在所搜集的案例中，有50件（80.6%）系由簽訂行政協(xié)議的本級(jí)政府直接作出解除決定，其中21件（42.0%）判決未達(dá)到直接損失，20件（40.0%）判決補(bǔ)償直接損失，9件（18.0%）判決超過(guò)直接損失；另有12件（19.4%）案件系因上級(jí)政府頒布新的法規(guī)規(guī)章而解除協(xié)議，其中5件（41.7%）補(bǔ)償未達(dá)到直接損失，4件（33.3%）按直接損失賠償，3件（25.0%）獲超過(guò)直接損失的裁判。

最后，從行政協(xié)議類(lèi)型來(lái)看。案件涉及的行政協(xié)議主要包括征收補(bǔ)償協(xié)議（20件）、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（23件）、土地出讓協(xié)議（16件）三類(lèi)。其中，土地出讓協(xié)議下法院補(bǔ)償范圍大多數(shù)是協(xié)議相對(duì)人的實(shí)際投入。這一補(bǔ)償范圍明顯高于其他類(lèi)型的行政協(xié)議。

具體而言，在土地出讓協(xié)議糾紛中，法院裁判明顯傾向于支持協(xié)議相對(duì)人：16件案件中有12件（75.0%）獲得“直接損失”認(rèn)定，僅有2件（12.5%）補(bǔ)償未達(dá)到直接損失。這一比例顯著高于征收補(bǔ)償協(xié)議（20.0%直接損失）和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（26.1%直接損失）。

多元回歸模型可以將上述裁量因素總體加以分析。設(shè)定因變量為法院補(bǔ)償?shù)姆龋ㄔ禾峁┏^(guò)直接損失的補(bǔ)償時(shí)賦值為3，提供直接損失的補(bǔ)償時(shí)賦值為2，補(bǔ)償未明確達(dá)到直接損失時(shí)賦值為1。法院未提供補(bǔ)償?shù)陌讣赡艽嬖谧C據(jù)不足、行政協(xié)議無(wú)效等其他因素，故此類(lèi)案件被排除，僅關(guān)注法院提供補(bǔ)償案件中對(duì)補(bǔ)償范圍的不同選擇。自變量包括原告身份、行政協(xié)議的解除事由、行政協(xié)議類(lèi)型，控制變量加入了判決年份。以有序邏輯回歸（ordered logistic regression）模型進(jìn)行回歸分析，結(jié)果顯示，僅行政協(xié)議類(lèi)型與結(jié)果存在相關(guān)性，在土地出讓協(xié)議案件中，法院補(bǔ)償范圍明顯高于征收補(bǔ)償協(xié)議與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。說(shuō)明這一因素是法院裁判的主要考慮因素。

實(shí)證分析揭示了司法實(shí)踐中法院的判決邏輯。然而，這一分析仍然有必要從規(guī)范層面予以評(píng)價(jià)。法院對(duì)于不同案件的區(qū)分對(duì)待是否有其合理性？行政協(xié)議單方解除下的補(bǔ)償范圍應(yīng)如何確定？現(xiàn)有裁量因素是否合理？法院還應(yīng)考慮何種裁量因素？這些問(wèn)題直接影響到行政協(xié)議相對(duì)人的利益，亟待理論指導(dǎo)。為此，可以從對(duì)合同法和行政法的補(bǔ)償與賠償規(guī)則的梳理入手，通過(guò)分析其背后的理論邏輯，討論法院應(yīng)考慮的裁量因素，以輔助法院裁判此類(lèi)案件。

二、行政協(xié)議解除之補(bǔ)償范圍的可選規(guī)則及其性質(zhì)

適用解釋與審理規(guī)定均未明確行政協(xié)議解除后行政補(bǔ)償?shù)姆秶徖硪?guī)定第27條第2款指出，“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定”。然而，行政協(xié)議單方解除下的補(bǔ)償與合同違約損害賠償并不相同。理論上，行政機(jī)關(guān)在基于單方優(yōu)益權(quán)解除行政協(xié)議后無(wú)須繼續(xù)履行合同項(xiàng)下之義務(wù)，因此常不發(fā)生違約。此時(shí)行政機(jī)關(guān)給予協(xié)議相對(duì)方的乃行政補(bǔ)償而非違約損害賠償。考慮到行政協(xié)議的合同屬性與行政屬性，補(bǔ)償范圍的可選規(guī)則應(yīng)包括合同法下對(duì)于損害范圍的認(rèn)定規(guī)則以及行政法制度下?lián)p失的計(jì)算規(guī)則。

（一）合同法理論下的損失計(jì)算規(guī)則：履行利益、信賴(lài)?yán)妗⒖深A(yù)見(jiàn)性與減損規(guī)則

合同法學(xué)理上的損害賠償范圍存在履行利益與信賴(lài)?yán)娴膮^(qū)分。富勒與帕杜在《合同損害賠償中的信賴(lài)?yán)妗芬粫?shū)中界定了二者的區(qū)別。違約損害賠償常用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為履行利益，即“合同履行后可以獲得的利益”。我國(guó)民法典第584條采用履行利益之觀(guān)點(diǎn)。該條規(guī)定：“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，造成對(duì)方損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益。”具體而言，履行利益一般包括合同完全實(shí)現(xiàn)情況下的凈利潤(rùn)、基于對(duì)合同的信賴(lài)而投入的成本費(fèi)用以及其他損失。信賴(lài)?yán)鎰t是試圖讓守約方恢復(fù)到與合同訂立前一樣的處境，以彌補(bǔ)其因信賴(lài)合同而支付費(fèi)用、錯(cuò)過(guò)其他合同機(jī)會(huì)所蒙受的損失。信賴(lài)?yán)嫠P(guān)注的是守約方處境之惡化，而履行利益在意的是可得之利益，關(guān)注守約方未來(lái)之獲益。前者的保護(hù)起到維持現(xiàn)狀的作用，而后者的保護(hù)是一種“擬制的”“積極的”作用。

信賴(lài)?yán)媾c履行利益的差別在于前者不包括凈利潤(rùn)，僅包括因信賴(lài)合同而投入的成本費(fèi)用以及其他損失。因此，信賴(lài)?yán)嬖瓌t上不能超過(guò)履行利益，除非凈利潤(rùn)為負(fù)值。此時(shí)倘若補(bǔ)償守約方信賴(lài)?yán)妫菀讓?dǎo)致守約方不合理的費(fèi)用投入轉(zhuǎn)嫁給了違約方。此時(shí)守約方所承受的損失很大程度上可能是由市場(chǎng)因素導(dǎo)致而非違約方行為導(dǎo)致。值得注意的是，協(xié)議相對(duì)人因?yàn)樾刨?lài)合同履行而放棄了其他交易機(jī)會(huì)引發(fā)的損失，可被視為一種機(jī)會(huì)成本。這一機(jī)會(huì)成本在合同法理論下也同樣屬于信賴(lài)?yán)妗＠纾姓C(jī)關(guān)將土地以100萬(wàn)元價(jià)款出讓給甲，甲因信賴(lài)行政機(jī)關(guān)將履行合同，放棄了以該100萬(wàn)元投資于另一塊同樣價(jià)值土地的機(jī)會(huì)。此后兩塊土地因市場(chǎng)行情均增值至150萬(wàn)元，行政機(jī)關(guān)出于公共利益目的解除合同。此時(shí)按照合同法下信賴(lài)?yán)鎿p失的計(jì)算方式，甲應(yīng)獲得150萬(wàn)元賠償。考慮機(jī)會(huì)成本將使得信賴(lài)?yán)娴姆秶鷶U(kuò)張，對(duì)于協(xié)議相對(duì)人保護(hù)更強(qiáng)。

從比較合同法角度看，盡管各國(guó)合同法通常采用履行利益充分補(bǔ)償守約方損失的規(guī)則，然而其范圍一般均受到可預(yù)見(jiàn)性以及損失減損規(guī)則之限制。違約方一般僅就守約方在合同訂立時(shí)可預(yù)見(jiàn)的損失承擔(dān)損害賠償責(zé)任。而減輕損失規(guī)則則包括擴(kuò)大損失減損規(guī)則、損益相抵規(guī)則與有過(guò)失規(guī)則。從司法實(shí)踐來(lái)看，在行政協(xié)議解除后，法院鮮有考慮可預(yù)見(jiàn)性之案例。在少數(shù)案件中，法院認(rèn)為協(xié)議相對(duì)人應(yīng)采取措施減輕其損失，對(duì)于屬于其自身原因?qū)е聯(lián)p害范圍之?dāng)U大應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則與減損規(guī)則也應(yīng)作為行政協(xié)議單方解除后補(bǔ)償?shù)目蛇x規(guī)則。

（二）行政法視域下的損失計(jì)算規(guī)則：直接損失與部分直接損失

在行政協(xié)議解除下，協(xié)議相對(duì)人的直接損失一般是實(shí)際投入的資產(chǎn)或資金的價(jià)值，包括購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的開(kāi)銷(xiāo)、項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)、各類(lèi)稅費(fèi)以及企業(yè)運(yùn)營(yíng)的其他成本，屬于信賴(lài)?yán)娴囊徊糠帧２贿^(guò)，直接損失一般不包括協(xié)議相對(duì)人因?yàn)樾刨?lài)合同而失去的機(jī)會(huì)成本，因此其所覆蓋的范圍一般小于信賴(lài)?yán)妫瑫r(shí)自然也小于履行利益之范圍。法院也常采用補(bǔ)償部分直接損失之觀(guān)點(diǎn)，補(bǔ)償數(shù)額未達(dá)到全額直接損失，僅為對(duì)協(xié)議相對(duì)人投入資產(chǎn)價(jià)值的合理補(bǔ)償。

部分或全部直接損失之補(bǔ)償一般為對(duì)協(xié)議相對(duì)人的不充分補(bǔ)償。按照現(xiàn)代金融理論，企業(yè)整體的持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值一般高于其各部分資產(chǎn)價(jià)值之和，其整體價(jià)值體現(xiàn)為企業(yè)未來(lái)現(xiàn)金流折現(xiàn)之價(jià)值。而直接損失只關(guān)注企業(yè)的實(shí)物資產(chǎn)，未考慮人力資本的因素以及企業(yè)各資產(chǎn)結(jié)合后的協(xié)同效應(yīng)。

三、行政協(xié)議解除之補(bǔ)償范圍的理論分析

行政協(xié)議解除之補(bǔ)償?shù)目蛇x規(guī)則既包括履行利益、信賴(lài)?yán)娴瘸浞盅a(bǔ)償規(guī)則，也包括可預(yù)見(jiàn)性、減損規(guī)則以及部分或全部直接損失等限制補(bǔ)償范圍之規(guī)則。考慮到行政協(xié)議兼具行政性與合意性的特點(diǎn)，法院對(duì)于補(bǔ)償范圍計(jì)算方式之選擇有必要整體考慮行政法與合同法一般原則及理論，包括行政法的信賴(lài)保護(hù)原則、行政協(xié)議下的平等原則以及成本收益分析原則。

（一）信賴(lài)保護(hù)原則下的合理信賴(lài)補(bǔ)償

行政協(xié)議單方解除給予協(xié)議相對(duì)人補(bǔ)償是行政法下信賴(lài)保護(hù)原則的要求。作為行政法下的“帝王原則”，信賴(lài)保護(hù)原則要求政府信守承諾，不能輕易改變其決定。行政機(jī)關(guān)若非“確基于維護(hù)或增進(jìn)公共利益之必要或因人民有忍受義務(wù)”時(shí)，不可“由信賴(lài)值得保護(hù)之人民承擔(dān)不可預(yù)計(jì)之負(fù)擔(dān)或損失”。即便行政機(jī)關(guān)所作決定影響了相對(duì)人的信賴(lài)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)給予補(bǔ)償或其他的救濟(jì)措施。

關(guān)于信賴(lài)保護(hù)原則的理論基礎(chǔ)，學(xué)界提出了誠(chéng)實(shí)信用原則、法的安定性原則、法治國(guó)家原則、依法行政原則等觀(guān)點(diǎn)。其中最廣為接受的是法的安定性理論。約瑟夫·拉茲（Joseph Raz）指出：“法律應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，不應(yīng)經(jīng)常修改……人民需要知道法律以決定他們短期與長(zhǎng)期的計(jì)劃。”羅爾斯在《正義論》中也指出：“法律系統(tǒng)是具有強(qiáng)迫性的公共規(guī)則形成的秩序，使得理性的個(gè)體可以管理其自身行為并參與社會(huì)合作……獨(dú)裁者可能在沒(méi)有通知的情況下更改法律……但是這些法律不能被視為一套法律系統(tǒng)，因其無(wú)法提供正當(dāng)期待（legitimate expectations）以組織社會(huì)活動(dòng)。”法律朝令夕改可能打破人們對(duì)法律安定的預(yù)期，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因而行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予受影響的權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償。

行政協(xié)議單方解除下的補(bǔ)償也體現(xiàn)了信賴(lài)保護(hù)原則。劉飛指出，信賴(lài)保護(hù)原則的適用領(lǐng)域主要包括法的溯及力、授益行政行為的撤銷(xiāo)與廢止以及公法合同。我國(guó)行政許可法第8條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法律制度變動(dòng)或情勢(shì)變更時(shí)可以為了公共利益撤回合法行政許可，但需要給予相對(duì)人補(bǔ)償。與行政許可撤回類(lèi)似，行政協(xié)議解除是公權(quán)力之行使，其本質(zhì)上可以被看作在法律或政策變動(dòng)下對(duì)于行政協(xié)議相對(duì)人合同權(quán)利的撤回，類(lèi)似于對(duì)其合同權(quán)利的行政征收。這一權(quán)力的過(guò)度使用可能破壞法的安定性，使得協(xié)議相對(duì)人無(wú)從計(jì)劃其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。倘若不對(duì)協(xié)議相對(duì)人予以補(bǔ)償，可能有損其對(duì)行政機(jī)關(guān)承諾之信賴(lài)。舍恩伯格（Sch?nberg）也指出，如果行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)相對(duì)人信賴(lài)其決定或陳述，那么就應(yīng)初步認(rèn)定（prima facie）其有義務(wù)避免該信賴(lài)受到損害。

我國(guó)法院在行政協(xié)議解除類(lèi)案件糾紛中時(shí)常援引信賴(lài)保護(hù)原則。例如，在吉林市漁政漁港監(jiān)督管理處訴徐淑芝行政協(xié)議案中，法院認(rèn)為：

“行政行為生效后產(chǎn)生法律上的效力，社會(huì)公眾基于對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)威的尊重和信賴(lài)，將根據(jù)已經(jīng)生效的行政行為來(lái)處分自己的權(quán)利，安排自己的生活，從而使整個(gè)社會(huì)達(dá)到和諧穩(wěn)定、井然有序的良好狀態(tài)，如果行政機(jī)關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，隨意地朝令夕改，將會(huì)導(dǎo)致行政行為的相對(duì)人和其他社會(huì)公眾無(wú)所適從，從而影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。”

值得注意的是，信賴(lài)保護(hù)原則并不必然要求行政機(jī)關(guān)充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人。一個(gè)主要的問(wèn)題在于，行政機(jī)關(guān)解除協(xié)議可能出于公共利益或公共政策之需要，未必構(gòu)成不誠(chéng)信履約。協(xié)議相對(duì)人在一定程度上也應(yīng)預(yù)計(jì)到協(xié)議解除的可能性，避免過(guò)度投資。“信賴(lài)保護(hù)原則之主旨，既在避免使人民遭受不可預(yù)計(jì)之負(fù)擔(dān)或損失，故如非屬不可預(yù)計(jì)之負(fù)擔(dān)或損失，即不違反信賴(lài)保護(hù)原則。”換言之，對(duì)于由協(xié)議相對(duì)人所難以預(yù)見(jiàn)的事由導(dǎo)致的解除與損失，法院應(yīng)更為充分地補(bǔ)償相對(duì)人的損失，以落實(shí)信賴(lài)保護(hù)原則；而對(duì)于可以預(yù)見(jiàn)的事由引起的解除以及相應(yīng)的損失，協(xié)議相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提前規(guī)劃，避免過(guò)度信賴(lài)協(xié)議之履行，盡可能減少其損失范圍。

例如，在石家莊市自然資源和規(guī)劃局與平山縣恒信硅石廠(chǎng)資源行政管理糾紛案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“恒信硅石廠(chǎng)案”）中，石家莊國(guó)土局與協(xié)議相對(duì)人恒信硅石廠(chǎng)于2009年簽訂了行政協(xié)議，約定由協(xié)議相對(duì)人經(jīng)營(yíng)硅石廠(chǎng)，期限為19年。協(xié)議相對(duì)人獲得了為期5年的采礦權(quán)。然而，石家莊市政府于2014年按照國(guó)家防治大氣污染的政策頒布了《關(guān)于印發(fā)石家莊市2014—2017年大氣污染防治礦山環(huán)境治理工作方案的通知》，決定于2015年底關(guān)停恒信硅石廠(chǎng)。一審法院判決行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人實(shí)際投入之損失，并未補(bǔ)償其預(yù)期收益。理論上，補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人因新法律規(guī)則出臺(tái)而蒙受的損失符合信賴(lài)保護(hù)原則。然而，協(xié)議相對(duì)人在一定程度上也應(yīng)預(yù)見(jiàn)到國(guó)家的環(huán)境政策可能發(fā)生的變化以及其企業(yè)可能受到的影響，提前減少相應(yīng)投資。在未能充分考慮這一變化而作出投資引致受損時(shí)，協(xié)議相對(duì)人應(yīng)不能主張其損失構(gòu)成合理信賴(lài)?yán)妗Ｒ敺▽W(xué)院的阿克曼（Rose-Ackerman）等學(xué)者也認(rèn)為，政府對(duì)其作為資產(chǎn)或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者單方改變其政策造成的企業(yè)損失應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，而倘若其僅作為中立裁決者頒布規(guī)制措施以防止企業(yè)損害社會(huì)其他群體，企業(yè)因此遭受的損失不應(yīng)完全由政府補(bǔ)償。因此，充分補(bǔ)償被許可人的損失在某些案例下也并不符合信賴(lài)保護(hù)原則之要旨，有必要對(duì)補(bǔ)償范圍加以限制。

（二）平等原則下的經(jīng)濟(jì)均衡考量

行政補(bǔ)償需要考慮行政協(xié)議下平等原則的要求。行政協(xié)議中的平等原則并非行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人完全平等，而是協(xié)議相對(duì)人通過(guò)獲得行政補(bǔ)償可以實(shí)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人在協(xié)議下利益的“結(jié)構(gòu)性均衡”。行政機(jī)關(guān)出于公共利益的目的解除行政協(xié)議導(dǎo)致協(xié)議相對(duì)人為了公共利益承受了社會(huì)成本，而這一成本可能應(yīng)由社會(huì)成員全體共同承擔(dān)；倘若不對(duì)受損害的權(quán)利主體進(jìn)行補(bǔ)償，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)部分成員認(rèn)為法律更優(yōu)先對(duì)待其他成員而罔顧其利益，造成不公平之后果。此外，同情協(xié)議相對(duì)人的其他社會(huì)成員也可能因此而感到不公，法律的正當(dāng)性受到損害。

我國(guó)實(shí)踐中法院判決說(shuō)理常體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡理論。例如，在山東省高級(jí)人民法院作出的“濟(jì)南瀚洋固廢處置有限公司、濟(jì)南市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政管理（環(huán)保）二審行政判決書(shū)”中，法院指出，“行政補(bǔ)償?shù)淖鞒鰬?yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧實(shí)際情況和協(xié)議約定，并應(yīng)考慮公平負(fù)擔(dān)和利益負(fù)擔(dān)”。

值得注意的是，經(jīng)濟(jì)平衡說(shuō)主張行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人利益之結(jié)構(gòu)性均衡，而這一均衡是否必須通過(guò)充分補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)則取決于案件的具體情形。有學(xué)者引述法國(guó)學(xué)說(shuō)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)平衡需要實(shí)現(xiàn)“合同當(dāng)事人簽訂時(shí)預(yù)計(jì)的那樣的基本平衡”。理論上，行政機(jī)關(guān)的單方解除權(quán)具有法律依據(jù)，任何協(xié)議相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議時(shí)即已知曉協(xié)議下之“隱含風(fēng)險(xiǎn)”，因此行政協(xié)議的其他條款也會(huì)相應(yīng)反映這一權(quán)利產(chǎn)生的平衡效果。倘若協(xié)議相對(duì)人在深思熟慮后仍然決定與行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議，即可推斷其已認(rèn)知且愿承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。在協(xié)議解除事由實(shí)際發(fā)生時(shí)，協(xié)議相對(duì)人自應(yīng)承擔(dān)因過(guò)度投資導(dǎo)致的部分損失，此時(shí)不予協(xié)議相對(duì)人全額補(bǔ)償也并不會(huì)造成協(xié)議下利益之失衡。例如，在前述恒信硅石廠(chǎng)案中，盡管行政機(jī)關(guān)的決定在一定程度上損害了協(xié)議相對(duì)人的利益，然而其目的在于避免協(xié)議相對(duì)人造成的環(huán)境污染，這一負(fù)擔(dān)本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。因此法院可以考慮限制補(bǔ)償范圍，由協(xié)議相對(duì)人部分承擔(dān)新法律政策下的成本。

（三）成本收益分析原則下的投資激勵(lì)與財(cái)政幻覺(jué)效果

行政協(xié)議解除補(bǔ)償還需要考慮行政效率，以及不同行政法規(guī)則造成的社會(huì)效率差異，有必要對(duì)此從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益分析原則的角度加以分析。成本收益分析原則關(guān)注法律制度的后果。在這一原則指導(dǎo)下，行政法制度應(yīng)以最低成本追求最高社會(huì)效益。不同的補(bǔ)償范圍可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)以及協(xié)議相對(duì)人的不同激勵(lì)，進(jìn)而影響社會(huì)成本與社會(huì)效益。

充分補(bǔ)償可以保護(hù)投資者的投資預(yù)期，避免投資不足之問(wèn)題。行政協(xié)議解除可以被視為投資人需要面臨的一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于難以預(yù)測(cè)時(shí)會(huì)導(dǎo)致投資不足的問(wèn)題，進(jìn)而損害經(jīng)濟(jì)效率、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。馬克斯·韋伯（Max Weber）指出，市場(chǎng)的運(yùn)行離不開(kāi)一個(gè)結(jié)果可事前計(jì)算的法律體系作為支持。在企業(yè)無(wú)法事先計(jì)算潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這一不確定性可能會(huì)減少私人的投資，造成投資不足，導(dǎo)致社會(huì)效率損失；而政府提供的補(bǔ)償在一定程度上可以降低這一不確定性。

充分補(bǔ)償還可以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)作出可置信承諾（credible commitment）的能力，使其在解除協(xié)議時(shí)充分考慮潛在成本，避免陷入財(cái)政幻覺(jué)（fiscal illusion）。倘若政府無(wú)須對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人因協(xié)議單方解除產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償，可能會(huì)使得政府陷入解除協(xié)議成本較低的幻覺(jué)，進(jìn)而過(guò)于輕易地解除協(xié)議，損害協(xié)議相對(duì)人利益。這一理論認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要目標(biāo)是促使行政機(jī)關(guān)充分考慮單方解除協(xié)議的成本，作出更符合行政目標(biāo)與行政效率的決策。

不過(guò)，盡管充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)方有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)提供合適之激勵(lì)，但充分補(bǔ)償可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)協(xié)議相對(duì)方之不當(dāng)激勵(lì)。市場(chǎng)主體在作出投資時(shí)面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，政府單方解除協(xié)議也同樣可被視為一種風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)議相對(duì)人在訂立行政協(xié)議時(shí)應(yīng)考慮這一潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前作出預(yù)判。充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人損失可能激勵(lì)協(xié)議相對(duì)人過(guò)度依賴(lài)于政府承諾，進(jìn)而投資過(guò)度，導(dǎo)致在政府單方解除協(xié)議時(shí)產(chǎn)生更多的損失。同時(shí)，充分補(bǔ)償可能會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)那些未能充分預(yù)判政策變動(dòng)的企業(yè)，而成功預(yù)判政策變動(dòng)并提前減少投資的企業(yè)反而無(wú)法獲得補(bǔ)償，不利于企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能產(chǎn)生不利影響。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)致力于通過(guò)強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以吸引投資，然而我國(guó)也面臨著投資過(guò)度造成的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，這一問(wèn)題在一些高污染、高能耗領(lǐng)域尤為明顯。我國(guó)制定了在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，過(guò)度補(bǔ)償企業(yè)將可能不利于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律發(fā)生變化時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能解除與一些無(wú)法達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)需要協(xié)議。如若政府充分補(bǔ)償企業(yè)遭受的損失，部分企業(yè)可能會(huì)因此在投資階段罔顧法律規(guī)則變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，盲目投資或擴(kuò)大投資，而提前預(yù)判環(huán)保政策變動(dòng)趨勢(shì)并合理投資的企業(yè)無(wú)法獲得相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而適當(dāng)減弱補(bǔ)償力度，則可能促使被許可人對(duì)環(huán)境法律制度的完善提前預(yù)判，投入相應(yīng)的設(shè)備，改善生產(chǎn)，在法律規(guī)則變動(dòng)之前就減少對(duì)社會(huì)的損害。

四、行政協(xié)議解除之補(bǔ)償范圍的制度構(gòu)建與裁量因素

從信賴(lài)保護(hù)、平等原則以及成本收益三個(gè)角度的分析表明，行政協(xié)議解除后補(bǔ)償范圍的確立需要綜合考慮協(xié)議相對(duì)人信賴(lài)之合理性、行政協(xié)議下經(jīng)濟(jì)利益之平衡以及對(duì)于行政機(jī)關(guān)和協(xié)議相對(duì)人之適當(dāng)激勵(lì)，有必要由法院根據(jù)個(gè)案進(jìn)行一定的裁量，難以通過(guò)統(tǒng)一的充分補(bǔ)償規(guī)則處理。行政協(xié)議由于帶有行政與契約屬性，因此有必要將行政法原則與合同法下違約損害賠償之基本法理相結(jié)合，構(gòu)建行政協(xié)議解除后補(bǔ)償范圍的規(guī)則。

（一）行政協(xié)議有約定從其約定，無(wú)約定才由法院確定補(bǔ)償

行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議下的補(bǔ)償范圍可以由雙方約定。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用》中指出，只要該約定不明顯超過(guò)或低于協(xié)議相對(duì)人之損失，相應(yīng)條款便可得到法院支持。其原理與合同違約金之規(guī)則類(lèi)似。在合同法下，合同雙方可以約定違約損害賠償下的違約金。理論上，違約金有助于促使雙方信息披露，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的合理信賴(lài)。通過(guò)協(xié)議約定補(bǔ)償范圍與違約金類(lèi)似，同樣可以激勵(lì)協(xié)議相對(duì)方采取合適的預(yù)防損失措施以及避免過(guò)度信賴(lài)。若行政機(jī)關(guān)認(rèn)為協(xié)議解除風(fēng)險(xiǎn)較小，可以通過(guò)支付違約金的方式增強(qiáng)協(xié)議相對(duì)人對(duì)于協(xié)議的信賴(lài)，促使其投入更多資金。倘若協(xié)議最終被解除，行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行協(xié)議條款，以保障協(xié)議相對(duì)人的合理信賴(lài)以及協(xié)議之經(jīng)濟(jì)平衡。而倘若行政協(xié)議中并無(wú)此類(lèi)條款，法院應(yīng)就個(gè)案進(jìn)行裁量，作出法定補(bǔ)償決定。

（二）充分補(bǔ)償應(yīng)以履行利益為主，在損失具有不確定性時(shí)適當(dāng)采用信賴(lài)?yán)嬗?jì)算補(bǔ)償

在充分補(bǔ)償下，法院有必要在履行利益與信賴(lài)?yán)鎯煞N規(guī)則間作出選擇。履行利益的邏輯在于，對(duì)承諾的違反造成了守約方的損失，守約方因違約方之承諾已經(jīng)建立起一種預(yù)期，而違約方行為剝奪了這一預(yù)期，損害的范圍自應(yīng)包括這一預(yù)期下的利益。

1.履行利益之優(yōu)勢(shì)審視

與信賴(lài)?yán)嫦啾龋男欣鎸?duì)于守約方之補(bǔ)償更為充分，其優(yōu)勢(shì)在于向違約方提供合適壓力，使其充分考慮違約行為對(duì)守約方的影響。在這一規(guī)則下，行政機(jī)關(guān)只有在違約所獲得的收益超過(guò)了協(xié)議相對(duì)方履行利益的情況下選擇違約，而在違約所獲收益低于協(xié)議相對(duì)方履行利益的情況下會(huì)選擇繼續(xù)履行合同。故以履行利益計(jì)算賠償范圍可為行政機(jī)關(guān)提供合適激勵(lì)，作出符合帕累托效率之決策。

在行政協(xié)議的語(yǔ)境下，采取履行利益補(bǔ)償相對(duì)人有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)之合理激勵(lì)，提升行政效率。要求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人履行利益有助于確保其不會(huì)因?yàn)楣怖娑`背承諾，可以強(qiáng)化政府作出可置信承諾的能力，促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。反之，補(bǔ)償不足則可能導(dǎo)致私主體缺少與行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議的意愿，進(jìn)而影響行政目標(biāo)與行政效率。除了利益受損的協(xié)議相對(duì)人以外，補(bǔ)償性保護(hù)還可以確保其他市場(chǎng)主體或潛在投資者的信心，避免政府聲譽(yù)受損。

2.信賴(lài)?yán)娴倪m用場(chǎng)景

信賴(lài)?yán)媾c履行利益相比的優(yōu)勢(shì)則在于如下幾點(diǎn)。其一，信賴(lài)?yán)娴挠?jì)算更為簡(jiǎn)便，避免了未來(lái)收益預(yù)測(cè)上的不確定性問(wèn)題。實(shí)踐中，行政協(xié)議解除補(bǔ)償案件最為普遍的兩種行政協(xié)議是國(guó)有土地出讓協(xié)議以及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。后者常涉及對(duì)于獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)未來(lái)運(yùn)營(yíng)收益的計(jì)算，具有較高的不確定性。充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人損失容易造成過(guò)度補(bǔ)償，不利于激勵(lì)協(xié)議相對(duì)方對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)判、合理投資。其二，盡管信賴(lài)?yán)娴姆秶话阈∮诼男欣妫@一損失計(jì)算規(guī)則在絕大部分情況下也可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)協(xié)議相對(duì)人的作用。

基于上述分析，法院可以履行利益作為原則性處理方式，但是不排除在個(gè)案中根據(jù)案件具體情況適當(dāng)采用信賴(lài)?yán)嬗?jì)算補(bǔ)償范圍。具體而言，法院可以在充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人實(shí)際投入資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)上再考察協(xié)議相對(duì)人失去的機(jī)會(huì)成本。例如，在解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的案件中，法院倘若估計(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人未來(lái)預(yù)期收益不夠理想，也可以考慮以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人實(shí)際投入資金為準(zhǔn)，按照銀行同期利率水平予以補(bǔ)償，或是參考其他類(lèi)似特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)情況予以補(bǔ)償。

（三）充分補(bǔ)償應(yīng)受限制性規(guī)則約束

上述理論分析表明，行政協(xié)議解除后的充分補(bǔ)償也可能導(dǎo)致對(duì)不合理信賴(lài)之保護(hù)，部分企業(yè)造成的社會(huì)外部性由全體社會(huì)成員承擔(dān)，以及不符合公共利益的過(guò)度投資，因此應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。限制充分補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)可能的思路是引入合同損害賠償下的可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則以及減損規(guī)則。

1.可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則的引入

合同法下之可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則的理論基礎(chǔ)主要有二。其一，可預(yù)見(jiàn)性確保了損害賠償?shù)墓叫浴Ｕ绾贤▽W(xué)者阿蒂亞（Atiyah）所言，當(dāng)事人在合同訂約時(shí)同意的合同條款反映了對(duì)合同履行過(guò)程中可能發(fā)生的諸多風(fēng)險(xiǎn)的理性計(jì)算。而對(duì)于不可預(yù)計(jì)的結(jié)果，由違約方承擔(dān)責(zé)任并不公平。其二，充分賠償守約方損失可能導(dǎo)致守約方過(guò)度依賴(lài)于違約方的承諾，進(jìn)而造成過(guò)多的損害，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)效率。而可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則可以激勵(lì)守約方合理信賴(lài)，以減輕違約時(shí)的損失，其功能符合前述成本收益分析。

與民事合同相比，可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則在行政協(xié)議解除時(shí)更有適用之必要性。在民事合同下，可預(yù)見(jiàn)性的程度可以通過(guò)合同的類(lèi)型、合同的當(dāng)事人以及合同的對(duì)價(jià)來(lái)判斷。行政協(xié)議自成一類(lèi)，行政機(jī)關(guān)一方并非商事主體，在訂立行政協(xié)議時(shí)往往缺乏預(yù)測(cè)損失的類(lèi)型與程度的能力。考慮到行政機(jī)關(guān)提供的補(bǔ)償最終由政府代表全社會(huì)買(mǎi)單，法院在行政協(xié)議下考慮可預(yù)見(jiàn)性應(yīng)與在民事合同中有所不同，會(huì)更多限制補(bǔ)償之范圍。同時(shí)，這一規(guī)則也有助于激勵(lì)協(xié)議相對(duì)人采取必要的措施避免過(guò)多的損失，符合成本收益分析之目標(biāo)。

2.損失減損規(guī)則的引入

除了可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則外，我國(guó)還應(yīng)在行政協(xié)議下引入損失減損規(guī)則。在行政協(xié)議的情境下，損失減損規(guī)則常有適用余地。在我國(guó)實(shí)踐中，一些法院已經(jīng)引入了這一規(guī)則。在桂陽(yáng)大千建材有限公司、長(zhǎng)沙大千建材有限公司二審行政糾紛案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“桂陽(yáng)大千案”）中，桂陽(yáng)園區(qū)管委會(huì)將長(zhǎng)沙大千公司的“頁(yè)巖燒結(jié)環(huán)保節(jié)能自保溫磚生產(chǎn)線(xiàn)”作為招商引資項(xiàng)目引進(jìn)，后來(lái)又于2015年責(zé)令其停工。法院判決補(bǔ)償企業(yè)直接損失。在評(píng)估損失時(shí)，法院認(rèn)為，“桂陽(yáng)大千公司已經(jīng)在13號(hào)《通知》發(fā)出之前被責(zé)令停工，故其停產(chǎn)停業(yè)損失并非因搬遷造成，而對(duì)于停產(chǎn)至今長(zhǎng)時(shí)間設(shè)備沒(méi)有自行處理造成的損失，其本身應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。這一判決為協(xié)議相對(duì)人提供了主動(dòng)減輕損失之激勵(lì)，也符合合理信賴(lài)保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)平衡之要求，值得贊賞。

（四）法院應(yīng)基于行政協(xié)議解除之主體與目的適當(dāng)采用行政法下的直接損失與部分直接損失規(guī)則

我國(guó)法院在實(shí)踐中常以直接損失與部分直接損失的方式補(bǔ)償企業(yè)，其理論基礎(chǔ)值得探討。合同法下之可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則并不能充分發(fā)揮限制補(bǔ)償范圍之功能，而直接損失或部分直接損失之補(bǔ)償有適用余地。在教義學(xué)層面，合同法下的可預(yù)見(jiàn)性規(guī)則關(guān)注的是合同法下具體損失之類(lèi)型與程度是否可預(yù)見(jiàn)。與普通合同不同，行政協(xié)議解除后的補(bǔ)償范圍不僅僅需要考慮行政相對(duì)人損失的可預(yù)見(jiàn)性，還需要關(guān)注行政協(xié)議解除事由是否具有可預(yù)見(jiàn)性。具體而言，法院應(yīng)考慮行政協(xié)議解除的決策主體與解除目的兩個(gè)重要因素。

法院應(yīng)考慮單方解除行政協(xié)議的決策主體。按照這一因素，行政協(xié)議解除補(bǔ)償?shù)陌讣梢苑譃橛傻胤秸孕袥Q定解除行政協(xié)議，以及地方政府根據(jù)全國(guó)性法規(guī)或政策決定解除行政協(xié)議兩類(lèi)案件。全國(guó)性法規(guī)或政策一般具有普遍約束力。地方政府則可能按照當(dāng)?shù)厍闆r作出改變規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、再次轉(zhuǎn)讓土地等決策，導(dǎo)致行政協(xié)議解除。

行政協(xié)議既可能由簽訂協(xié)議的行政機(jī)關(guān)改變其決策而解除，也可能由非簽訂主體尤其是更高位階的行政機(jī)關(guān)決策而解除。在非簽訂主體的行政決定或立法導(dǎo)致行政協(xié)議解除的情況下，行政機(jī)關(guān)并未惡意毀約或解除協(xié)議。同時(shí)，由于全國(guó)性立法決策所涉利益的復(fù)雜性，其立法一般需要經(jīng)過(guò)更加嚴(yán)格的程序，較少受到某一利益集團(tuán)影響，因此財(cái)政幻覺(jué)問(wèn)題較不明顯。相比之下，地方政府可能存在地區(qū)性利益的考慮，產(chǎn)生地方保護(hù)主義等問(wèn)題。這一分析表明，因全國(guó)性立法造成對(duì)協(xié)議相對(duì)人的不利影響一般應(yīng)予以較弱的保護(hù)，而地方政府政策變動(dòng)時(shí)給予受損協(xié)議相對(duì)方更強(qiáng)保護(hù)則更為合理。

另一方面，法院應(yīng)考慮行政協(xié)議解除的目的。行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)均是出于公共利益的目的，不同的公共利益可進(jìn)一步細(xì)分為政府認(rèn)定的公共利益與法律規(guī)定的公共利益。涉及法律規(guī)定的公共利益的案件下的協(xié)議解除之風(fēng)險(xiǎn)一般較容易為協(xié)議相對(duì)人所預(yù)見(jiàn)，其信賴(lài)合理性較弱。相比之下，因事實(shí)上的公共利益事由而解除行政協(xié)議對(duì)于協(xié)議相對(duì)人而言更難預(yù)見(jiàn)，因此其合同利益得到保護(hù)更為合理。同時(shí)，在行政協(xié)議單方解除下，依據(jù)這一因素的考慮有利于向行政機(jī)關(guān)提供合適的激勵(lì)。因此，政府更充分地補(bǔ)償企業(yè)有助于其準(zhǔn)確評(píng)估協(xié)議解除的社會(huì)成本，作出合適的決策。

結(jié)論

出于公共利益的需要，政府作為行政協(xié)議的一方在客觀(guān)情勢(shì)發(fā)生變化時(shí)解除合同不可避免。然而，行政協(xié)議解除時(shí)需要給予相對(duì)人合適的補(bǔ)償。此時(shí)政府需要考慮充分補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)人損失，為行政相對(duì)人與政府達(dá)成協(xié)議創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)也要避免鼓勵(lì)過(guò)度投資，加重行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。行政補(bǔ)償需要符合行政法各項(xiàng)原則，對(duì)協(xié)議相對(duì)人提供信賴(lài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議下的經(jīng)濟(jì)平衡以及促進(jìn)行政效率，有必要就案件具體情形加以裁量，故可結(jié)合合同法與行政法理論建構(gòu)行政協(xié)議解除后補(bǔ)償范圍之規(guī)則。

法院應(yīng)尊重行政協(xié)議下對(duì)補(bǔ)償范圍之約定。在沒(méi)有約定的情況下，法院需行使裁量權(quán)決定補(bǔ)償數(shù)額。充分補(bǔ)償應(yīng)以履行利益為原則，適當(dāng)采納信賴(lài)?yán)嬷?jì)算方式。法院還應(yīng)同時(shí)引入合同法下之可預(yù)見(jiàn)性與減損規(guī)則，并綜合考慮行政協(xié)議解除的決策主體、解除目的以限制補(bǔ)償范圍。厘清不同損失計(jì)算規(guī)則與限制規(guī)則之關(guān)系，可以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)合理信賴(lài)?yán)嬷Ｗo(hù)，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議下之經(jīng)濟(jì)平衡，提升行政效率之行政法目標(biāo)。