邱慈觀：首份中央文件出臺，碳市場迎來“頂層設計圖” | 媒體聚焦

我國碳市場建設按下快車鍵。

生態(tài)環(huán)境部組織編制并于日前發(fā)布的《全國碳市場發(fā)展報告（2025）》顯示，截至2025年8月底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.96億噸，累計成交額478.26億元。2024 年，碳排放配額年度成交金額達181.14億元，創(chuàng) 2021年市場啟動上線交易以來年度新高。

此前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，提出堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設全國統(tǒng)一的碳市場。生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人裴曉菲表示，這是中國首份中央層面關于碳市場規(guī)劃的頂層設計文件，明確了全國碳市場中長期發(fā)展的時間表、路線圖、任務書。專家表示，《意見》凸顯了中國綠色低碳發(fā)展的決心，將形成一種倒逼機制，進一步提振我國碳市場建設的進程。

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明確碳市場建設時間表、路線圖、任務書

中國人民大學生態(tài)環(huán)境學院教授李巖告訴中國工業(yè)報，碳市場實質上是一種倒逼機制，通過賦權將碳排放權形成一種資源品，政府基于碳減排目標發(fā)放碳排放許可，設置企業(yè)碳排放上限，碳排放逐漸成為稀缺資源。由于不同行業(yè)和企業(yè)之間的碳減排成本存在異質性，減排成本低的企業(yè)可以多減，并將這部分賣給減排成本高的企業(yè)，從而提高碳減排的經(jīng)濟效率。這種倒逼機制是有效市場、有為政府共同作用的結果。

中國地質大學（北京）經(jīng)濟管理學院碩士生導師張鑫宇向中國工業(yè)報表示，加強全國碳市場建設的意義體現(xiàn)在三個方面：第一，助力中國低成本實現(xiàn)“雙碳”目標。碳市場的碳定價機制將碳排放的外部成本內(nèi)部化，激勵企業(yè)通過技術創(chuàng)新降低碳減排，或者購買碳配額彌補碳排放缺口，這有助于促進低碳技術創(chuàng)新、推動資源優(yōu)化配置，從而以更低的社會成本實現(xiàn)碳減排目標。

第二，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。碳市場不僅具有減排功能，還具有金融功能，隨著碳市場日益成為與股票、債券、大宗商品并列的第四大金融資產(chǎn)，碳市場通過實現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟效率的兼顧，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。

第三，為其他國家建設碳市場提供示范。中國自 2011年開始探索建設碳市場，中國碳市場是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場，其建設經(jīng)驗對其他發(fā)展中國家具有示范作用。中國節(jié)能協(xié)會副秘書長兼碳中和專業(yè)委員會秘書長張軍濤表示，我國明確提出在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，碳市場是積極應對氣候變化、加快經(jīng)濟社會全面綠色轉型的重要政策工具。《意見》從政策定位上賦予碳市場重任，通過碳定價倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟綠色轉型，通過市場化手段探索發(fā)展中國家減排路徑，體現(xiàn)大國擔當和履行國際減排責任。

根據(jù)《意見》，到2027年，全國碳排放權交易市場（強制碳市場）基本覆蓋工業(yè)領域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場（自愿碳市場）實現(xiàn)重點領域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

張鑫宇表示，《意見》將2027年和2030年作為兩個市場建設的關鍵時間節(jié)點，是出于實現(xiàn)美麗中國建設目標和“雙碳”目標的考慮。其中，2027年是“美麗中國建設成效顯著”的關鍵時間節(jié)點，2030年是“碳達峰”的關鍵時間節(jié)點。《意見》分別為強制碳市場和自愿碳市場設定了可量化的階段性目標，明確到2027年重點領域基本覆蓋、到2030年基本建成的建設目標，這為碳市場參與主體提供了明確的時間表、路線圖和任務書，有助于減少碳市場建設中的模糊性和隨意性。

2021年，發(fā)電行業(yè)納入強制碳市場。今年，我國將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入強制碳市場，對全國60%以上碳排放量實現(xiàn)了有效管控。

李巖表示，隨著碳中和大幕的開啟，發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉、化工、石化、航空、造紙等八大行業(yè)被視作減碳重點對象。目前，全國的碳交易市場只有火電行業(yè)的2000多家企業(yè)進入，鋼鐵、鋁冶煉行業(yè)有可能在不久的將來進入，這是由于技術、基礎數(shù)據(jù)等多方面存在難度。根據(jù)《意見》要求，加快推進八大高碳行業(yè)進入碳交易市場的步伐。

上海交通大學上海高級金融學院可持續(xù)金融學科發(fā)展專項基金學術主任邱慈觀表示，目前碳市場運行仍存在三個難點：一是覆蓋行業(yè)有限；二是數(shù)據(jù)的真實性、質量必須進一步把控；三是碳市場“約束”機制有待加強，企業(yè)還需要有減排的“內(nèi)生動力”，碳市場建設需要大力推進。

北京和碳環(huán)境技術有限公司總經(jīng)理孟早明告訴中國工業(yè)報，當前碳市場活躍度與流動性不足，碳配額交易量呈現(xiàn)顯著的“潮汐效應”，價格信號的引導作用不明顯。

邱慈觀表示，人類社會形成幾千年來，首次明確形成了低碳發(fā)展的理念，《意見》進一步凸顯了中國綠色低碳發(fā)展的決心，更通過一系列規(guī)范明確了我國碳市場建設的關鍵環(huán)節(jié)，可謂有的放矢，這將加快我國碳市場建設的步伐。

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碳排放權一定程度上是發(fā)展權

2021年，我國建成啟動了全國碳排放權交易市場（強制碳市場）。2024年，全國溫室氣體自愿減排交易市場（自愿碳市場）啟動運行。這兩個市場既各有側重又相互銜接，共同構成了全國碳市場體系。

截至2025年8月22日，強制碳市場配額累計成交量6.8億噸，成交額達474.1億元。自愿碳市場累計成交中國核證自愿減排量（CCER）249萬噸，成交額達2.1億元。

張鑫宇表示，強制碳市場參與主體為需履行強制減排責任的高排放企業(yè)，自愿碳市場參與主體為自主自愿采取減排行動獲取收益的其他排放企業(yè)。強制碳市場為主、自愿碳市場為輔，這兩個交易市場通過使用CCER履約的抵銷機制互相銜接、互為補充，共同構成我國的碳市場交易體系。

在本次《意見》中，第二部分和第三部分分別提出加快強制碳市場、自愿碳市場這兩個市場建設的核心任務，第四部分和第五部分提出兩個市場的共同任務。

張鑫宇表示，未來需要進一步明確兩個市場的功能定位和銜接規(guī)則，從而合理劃分兩個市場的作用邊界，實現(xiàn)這兩個市場的協(xié)調統(tǒng)籌。

“強制碳市場直接關系到碳達峰的進程，從當前來看，強制碳市場的建設更加緊迫、更加關鍵。”李巖表示，而對于強制碳市場而言，碳排放配額管理是重中之重。

《意見》指出，科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制。穩(wěn)妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調節(jié)機制，平衡市場供需，增強市場穩(wěn)定性和流動性。

邱慈觀表示，碳排放強度控制即企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)能產(chǎn)出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業(yè)整體配額盈虧基本平衡。2027年后，部分行業(yè)實施配額總量控制，而且預計會逐步適度收緊配額總量。

邱慈觀表示，配額制度可以理解為行業(yè)平均水平制度，高于行業(yè)平均水平的可以出讓其碳排放指標，低于行業(yè)平均水平的需要購買碳排放指標.一旦實施配額總量控制且配額總量不斷收緊，那么行業(yè)中排放高的企業(yè)獲得配額越來越少。其排放壓力會越來越大，減排成本就會越來越高，最終通過碳配額的分配來實現(xiàn)節(jié)能減碳和市場洗牌。

李巖表示，如果企業(yè)排放得多，就必須去碳市場購買。排放得少，就可以賣出去配額。企業(yè)減排呈現(xiàn)出正向的經(jīng)濟效益，減排的動力就提升了。

“通過配額控制來分配碳排放權一定程度上是經(jīng)濟發(fā)展的權利，因此，合理發(fā)放關系重大。”李巖表示，包括其稀缺性、價格、交易規(guī)則、基準線等，都需要充分考慮。

孟早明表示，完善碳排放配額管理制度的重點包括：一是筑牢制度基礎，建立預期明確、公開透明的規(guī)則體系；二是優(yōu)化控制方式，核心是從當前的“強度控制”逐步轉向“總量控制”，科學設定配額總量；三是改革分配方式，穩(wěn)妥推進“免費+有償”相結合的配額分配方式，有序提高有償分配比例；四是健全市場調節(jié)機制，建立配額儲備和動態(tài)調節(jié)機制，同時合理設定核證自愿減排量（CCER）的抵銷比例；五是完善數(shù)據(jù)質量管理與監(jiān)管。

張鑫宇表示，配額分配制度是碳市場的核心機制，需要結合碳市場的發(fā)展進程與建設需要，實施分階段完善路徑，從而推動配額的科學合理公平分配，逐步由配額強度控制過渡到配額總量控制，由配額免費分配過渡到免費和有償分配相結合。

03

打造橫縱一體的大市場

《意見》提出，統(tǒng)籌好全國碳排放權交易市場和有關地方試點開展的碳市場。現(xiàn)有碳排放權交易試點市場要按照有關要求規(guī)范建設運行，助力區(qū)域綠色低碳轉型。鼓勵碳排放權交易試點市場在擴大覆蓋范圍、完善市場調節(jié)機制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試。建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權交易市場。

2011年以來，我國從地方試點碳市場起步探索建設碳市場。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳和福建“三省五市”，先后啟動八個地方試點碳排放權交易市場。地方試點碳市場 2024年的平均碳價為 44.1 元/噸，碳價穩(wěn)定，成交量為 6684 萬噸，小幅下滑。

全國碳排放權交易市場于2021年啟動交易，目前已完成三個履約周期（僅覆蓋電力行業(yè)企業(yè)），正處于第四個履約周期，覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁冶煉四個行業(yè)的約3600家企業(yè)，每年覆蓋約80億噸碳排放，超過全國碳排放量的60%。截至8月22日，累計成交量6.8億噸，成交額474.1億元。2024年，全國碳排放權交易市場的平均碳價為91.8元/噸，碳價持續(xù)上漲，成交量為1.89億噸，小幅下滑。

李巖表示，目前來看，地方碳市場的涉及范圍更廣一些，比如北京就涉及到公共建筑減碳，這是地方政府獲得賦權進行的試點。但是，地方試點范圍有限，未來全國碳市場一定要擴大規(guī)模，而且會擴大到更多的行業(yè)。通過橫向縱向的擴張，最終打造一個更大的碳市場、更具活力的碳市場。

邱慈觀表示，地方試點的意義在于有利于為全國積累經(jīng)驗，助力區(qū)域綠色低碳轉型。地方試點的空間很大，包括碳市場覆蓋范圍、完善市場調節(jié)機制、碳金融等方面，都可以不斷探索經(jīng)驗。

“此外，還需要建立定期評估和退出機制，不再新建地方交易市場。”邱慈觀表示，未來的碳市場一定是統(tǒng)一的大市場，只有如此才能提高碳市場的交易屬性和空間，才能更好發(fā)揮其資源調配的功能和價值。

張鑫宇表示，統(tǒng)籌好全國碳市場與地方試點碳市場關系，需要繼續(xù)發(fā)揮地方試點碳市場的“政策試驗田”作用。在碳市場機制設計、碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新等領域，開展差異化創(chuàng)新實踐，并通過定期評估和退出機制，逐步整合地方試點碳市場，推動碳市場從“地方試點”走向“全國統(tǒng)一”。

“當前，宜明確地方試點的過渡安排。”孟早明表示，未來地方試點市場應逐步轉向支持全國統(tǒng)一大市場，重點可能在于鼓勵地方在創(chuàng)新監(jiān)管手段、碳金融、氣候投融資等方面開展差異化創(chuàng)新試點，為全國碳市場提供經(jīng)驗。

隨著碳市場的加快建設，加強市場監(jiān)管也提上日程。

《意見》提出，加強市場交易監(jiān)管。完善市場交易風險預防預警及處置程序，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為，建立重點排放單位履約風險評估預警和管理制度，加強對碳金融活動的監(jiān)督管理，引導金融機構按照市場化、法治化原則做好金融服務，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

張鑫宇表示，《意見》對加強市場交易監(jiān)管提出了要求，在落實過程中，可以構建包括“一條主線、兩套系統(tǒng)、三類主體、四項制度、五大技術”的市場交易監(jiān)管體系，保障碳市場交易活動規(guī)范有序開展。其中，事前—事中—事后全鏈條防范系統(tǒng)性金融風險是市場交易監(jiān)管的一條主線，這需要完善或建立全國碳市場管理系統(tǒng)和風險監(jiān)測預警系統(tǒng)兩個系統(tǒng)來加強市場交易監(jiān)管能力。重點排放單位、技術服務機構和金融機構三類主體是市場交易監(jiān)管的重點關注對象，信息披露制度、縱向中央統(tǒng)一領導制度、橫向相關部門協(xié)同監(jiān)管制度、違法犯罪行為處罰制度等四項核心制度，為市場交易監(jiān)管提供制度保障。大數(shù)據(jù)比對、區(qū)塊鏈存證、物聯(lián)網(wǎng)直采、AI異常識別、衛(wèi)星遙感等五大技術手段的綜合運用，提升市場交易監(jiān)管水平。

內(nèi)容來源｜中國工業(yè)報

圖片來源｜Pexels

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