梁君瑜：行政訴訟起訴期限的問題檢視與體系應對

作者簡介：梁君瑜，武漢大學法學院副教授。文章來源：《行政法學研究》2025年第5期，轉(zhuǎn)自行政法學研究公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國行政訴訟起訴期限面臨與訴訟時效概念混淆、應屬訴訟要件卻被錯誤定位為起訴要件的問題，亟待從行政、民事兩大訴訟的價值取向等差異廓清概念紛爭，并結(jié)合訴的三階層要件理論扭轉(zhuǎn)定位缺憾。有關(guān)起算點、期限長度、期限延誤制度的既有設計存在不足，具體表現(xiàn)為起算點自相矛盾、含義不明、適用情形模糊或重疊，期限長度不明，以及期限延誤制度的適用條件模糊。由此引發(fā)諸多適用爭議，體系性的應對方案包括：重新確定起訴違法拒絕履行時的起算點、提煉“知或應知行為內(nèi)容”的判斷要點、細化最長起訴期限的適用規(guī)則、形塑特殊起訴期限條款的區(qū)分適用標準并解析其中未被明示的期限長度、實現(xiàn)扣除制度中“不屬于自身原因”的類型化以及探索延長制度中“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”。

引言

行政訴訟起訴期限是基于法安定性的價值理念而設置的制度，體現(xiàn)了對“眠于權(quán)利之上者”不予提供訴訟救濟的立場?！八潜日彰穹ㄉ系某馄陂g和訴訟上的上訴期間進行設計和變造，在性質(zhì)上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間?！碑斍?，學界已對行政訴訟起訴期限的性質(zhì)定位、特殊類型、規(guī)避現(xiàn)象等問題展開探討，立法及司法解釋也已對起訴期限的起算點、期限長度、期限延誤制度等內(nèi)容作出安排。然而，我國有關(guān)行政訴訟起訴期限的核心規(guī)定涉及7個條文，既有研究對上述條文之探討是零碎的，針對起訴期限的體系性反思依舊匱乏，未能系統(tǒng)揭示其制度缺憾。又因法條的粗疏或留白，司法實務中的分歧頻現(xiàn)。本文擬系統(tǒng)檢視我國行政訴訟起訴期限存在的問題，從理論層面揭示起訴期限的概念紛爭與定位缺憾，并從規(guī)范與實踐層面反思有關(guān)起算點、期限長度及期限延誤制度的適用爭議，嘗試提出應對方案。

一、起訴期限的概念廓清與定位調(diào)適

起訴期限與訴訟時效被分別規(guī)定在《中華人民共和國行政訴訟法》與《中華人民共和國民法典》（以下分別簡稱《行政訴訟法》《民法典》）中，二者只是用語差異抑或?qū)嵸|(zhì)有別？在規(guī)范層面，起訴期限被定位為“起訴條件”，但后者僅系我國的立法術(shù)語，其究竟對應于學理上訴的三階層要件中的哪一個？以此定位起訴期限又是否妥當？

（一）起訴期限的概念廓清

我國行政訴訟的產(chǎn)生與發(fā)展晚于民事訴訟，在理論繼受與規(guī)范適用上均受民事訴訟影響。首先，民事訴訟中的訴權(quán)、訴訟標的、既判力等基礎理論構(gòu)成行政訴訟相關(guān)理論的思想源泉與借鑒對象。其次，1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》曾為部分行政案件提供裁判依據(jù)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，以下簡稱2000年《行訴法解釋》）第97條曾授權(quán)法院參照民事訴訟的規(guī)定審理行政案件，《行政訴訟法》第101條也授權(quán)法院在該法未作規(guī)定時，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定處理行政案件中的“期間”等問題。正因為如此，起訴期限往往被拿來與民法、民事訴訟法中的訴訟時效概念相提并論。早期關(guān)于行政訴訟起訴期限的研究曾使用訴訟時效的概念。至今仍有主流教科書認為，起訴期限和訴訟時效只是由于偶然的立法技術(shù)原因而被分別規(guī)定在訴訟法與實體法中，兩者并不構(gòu)成有實質(zhì)意義的區(qū)分。有鑒于此，對起訴期限的概念仍有廓清的必要，它與訴訟時效的區(qū)別體現(xiàn)在實體與程序兩個方面，且背后還存在更深層的價值取向等差異。

1.實體方面：逾期法律后果不同

起訴期限的逾期法律后果存在兩種情形：（1）起訴權(quán)喪失，勝訴權(quán)自然也無法實現(xiàn)。例如，法院在起訴和受理階段依職權(quán)審查起訴期限，以逾期為由裁定不予受理，起訴權(quán)隨之喪失；（2）起訴權(quán)不喪失，但勝訴權(quán)喪失。例如，法院經(jīng)過起訴和受理階段的審查，未發(fā)現(xiàn)原告超過起訴期限或認為有期限延誤的法定情形，但在立案后，被告以起訴期限屆滿為由進行抗辯且成立的，勝訴權(quán)隨之喪失。相比而言，訴訟時效的逾期法律后果是以抗辯為前提的勝訴權(quán)喪失。義務人有關(guān)訴訟時效的抗辯雖未消滅對方民法上的請求權(quán)，但抗辯方由此獲得拒絕給付的權(quán)利。因民法上的請求權(quán)等實體權(quán)利仍在，故不妨礙權(quán)利人受領(lǐng)由義務人自愿履行給付義務所帶來的利益。而義務人也不得以訴訟時效已于給付前屆滿為由主張返還所給付的利益，以貫徹訴訟時效維護交易安全的宗旨。

2.程序方面：法院啟動審查的方式、裁判方式及對部分制度的可適用性不同

為了督促當事人及時行使訴權(quán)、避免行政法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，起訴必須在法定期限內(nèi)提出，故未超過起訴期限屬于起訴的必要條件。針對起訴條件，法院在立案前就須依職權(quán)審查，畢竟此時尚無被告參與，自然不存在“被告抗辯”。這種依職權(quán)審查貫穿訴訟全程，若法院在起訴和受理階段發(fā)現(xiàn)超過起訴期限，則應裁定不予受理；若在立案后才發(fā)現(xiàn)前述情形，則原告將因缺乏訴的合法性而被裁定駁回起訴。相比而言，法院不得依職權(quán)審查訴訟時效，僅可在被告以訴訟時效屆滿為由提出抗辯時審查。這與民法意思自治與民事訴訟處分權(quán)主義的理念相契合。一旦抗辯成立，原告將因缺乏訴的理由具備性而被判決駁回訴訟請求。另外，起訴期限僅涉及扣除與延長的問題，不適用中止、中斷制度，而訴訟時效存在中止、中斷、延長制度的適用。在延長制度上，不同于最長訴訟時效在特殊情況下仍可延長的相對性設定，最長起訴期限被賦予了絕對性。

3.更深層面：兩大訴訟的價值取向、訴訟資料收集模式不同

從更深層的意義來說，與民事訴訟的價值取向相比，行政訴訟更追求法秩序的安定，針對行政行為形成的法秩序，超過一定期限后就不允許再爭執(zhí)，甚至就連起訴權(quán)都可能被排除。民事訴訟則更注重對兩造權(quán)利保護的兼顧，因而也就更關(guān)心勝訴權(quán)是否消滅。再者，基于主導權(quán)在法院抑或當事人的差異，訴訟資料收集模式有職權(quán)探知主義與辯論主義之別。我國行政訴訟秉持合法性審查原則。其理論基礎為職權(quán)探知主義，法院依職權(quán)調(diào)查事實、收集證據(jù)而不受當事人主張與舉證范圍所限，自然不反對法院依職權(quán)審查起訴期限。而民事訴訟奉行辯論主義，未經(jīng)當事人主張的事實、提出的證據(jù)，不能被法院作為裁判依據(jù)，故禁止法院依職權(quán)審查訴訟時效?？傊?，起訴期限與訴訟時效的概念分立或許有立法技術(shù)的原因，但緣于行政訴訟與民事訴訟追求法秩序安定的程度差異、遵循職權(quán)探知主義抑或辯論主義的差異，起訴期限不能被理解為“行政訴訟中的訴訟時效”，這是首先需要廓清的問題。

（二）起訴期限的定位調(diào)適

我國行政訴訟法及司法解釋僅有“起訴條件”的規(guī)定，未提及學理上訴的三階層要件（起訴要件、訴訟要件、本案要件）。探討起訴期限的定位，即回答其應定位于上述哪個要件。

1.起訴期限的規(guī)范定位

在回答該問題前，需要對訴的三階層要件與我國行政訴訟“起訴條件”的關(guān)系加以說明。日本學者中村英郎認為，訴訟過程分為訴的適法提起、適法系屬、請求有理三個階段，啟動這三個階段所需具備的要件依次為起訴要件、訴訟要件與本案要件。通常認為，起訴要件是指起訴狀中包含明確的當事人、訴訟請求、事實理由等必要記載事項；訴訟要件包括屬行政訴訟受案范圍、屬受訴法院管轄、具備當事人能力與訴訟能力（或由代理人為訴訟行為且代理權(quán)無欠缺）、當事人適格、非重復起訴、訴訟標的未經(jīng)既判力所及、起訴符合法定程式、具備權(quán)利保護必要等；本案要件則指訴訟請求獲得法院支持的條件。

行政訴訟也存在類似的階段化構(gòu)造。在起訴和受理階段，“訴的成立”取決于起訴要件的具備。該要件作為開啟訴訟的鑰匙，一旦欠缺，則法院不予受理，若已錯誤受理，則應在查清后駁回起訴。具備起訴要件的訴隨即進入程序?qū)徖黼A段，該階段主要審查訴的合法性，而“訴的合法”取決于訴訟要件的具備。若欠缺訴訟要件，則法院不對訴訟請求作出實體裁判。就此意義而言，訴訟要件也被稱為“實體裁判要件”。具備訴訟要件的訴方可進入實體審理階段，該階段主要審查訴的理由具備性。衡量“訴是否有理”的要件即本案要件，缺乏該要件的訴將以駁回原告訴訟請求的方式告終。

《行政訴訟法》未出現(xiàn)“起訴要件”“訴訟要件”“本案要件”的稱謂，僅有“起訴條件”的表述。從內(nèi)容上看，該法第49條羅列的4項“起訴條件”夾雜了學理上訴的三階層要件的內(nèi)容：（1）“原告是與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”涉及原告適格的問題，這在域外通常被納入訴訟要件之列；（2）“有明確的被告”而非有適格的被告，其作為起訴狀的必要記載事項之一，屬起訴要件的范疇；（3）“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”存在“具體”程度的解釋余地，若原告提供的事實根據(jù)已具體到“導出訴訟正當性結(jié)論所必需的事實”的程度，則屬本案要件的范疇。若只是要求事實根據(jù)達到能證明被訴行政行為存在的程度，則屬訴訟要件的范疇；（4）“屬于法院受案范圍和受訴法院管轄”尚不觸及訴的理由具備性問題。一旦有悖受案范圍或管轄要求，法院便可拒絕實體裁判，不對訴訟請求予以評價，故而契合訴訟要件之特征。從法律后果上看，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱2018年《行訴法解釋》）第69條第1款將超過起訴期限歸入不符合起訴條件之列。而不符合起訴條件的，法院不予立案。可見，“起訴條件”的內(nèi)容雖雜糅多種要件，但因其闕如時的法律后果與欠缺起訴要件時是一致的，故實際扮演起訴要件之角色。相應地，起訴期限的規(guī)范定位即起訴要件。

2.規(guī)范定位的缺憾及其調(diào)適

將起訴期限放入“起訴條件”是對本屬訴訟要件的內(nèi)容“錯配”起訴要件的法律后果。當前，起訴期限在規(guī)范層面被定位為起訴要件，且在立案前的起訴和受理階段就已面臨法院審查，由此導致立案門檻被不當抬高。有必要將起訴期限的定位調(diào)整為訴訟要件，理由如下。

一方面，就域外經(jīng)驗來看，起訴期限通常被納入訴訟要件的范疇。例如，法國越權(quán)之訴與完全管轄權(quán)之訴的“受理條件”均包含起訴期限。據(jù)王名揚先生考證，若缺乏上述條件，則法院不會審查行政機關(guān)的行為是否違法。故此處的“受理條件”實為訴訟要件，決定實體審理階段的開啟。又如，起訴期限與德國行政撤銷訴訟、課予義務訴訟的“實質(zhì)裁判條件和訴的適法性”掛鉤，而日本也將起訴期限納入行政撤銷訴訟的訴訟要件之列。另一方面，就本土實踐來看，若不改變起訴期限被定位為起訴要件的現(xiàn)狀，則法院須在立案前的起訴和受理階段審查起訴期限，此時，除期限長度相對易于把握外，期限起算點的確定、期限延誤的判定都十分復雜。面對這些問題，若法院僅施以形式審查，則恐難得出正確答案。無奈之下，于立案前開展實質(zhì)審查，又會令法院陷入“未審先判”的非難之中。

另外，將起訴期限定位為起訴要件，會引發(fā)規(guī)范與實踐的沖突。在起訴和受理階段，被告尚未參與進來，法院須在缺乏兩造對抗辯論的場合下依職權(quán)審查起訴期限。該做法有悖于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號）將“超過起訴期限”作為被告抗辯事由并由被告舉證的立場，實質(zhì)上免除了被告對該部分的舉證責任。或許有人會認為，采下述理解便可消除規(guī)范與實踐的沖突：由法院在起訴和受理階段依職權(quán)審查起訴期限，但在立案后，須由被告舉證原告超過起訴期限，法院不再依職權(quán)審查。然而，此種理解與現(xiàn)實情況脫節(jié)，最高人民法院就指出：“對于行政起訴期限的審查應當貫穿于立案受理和審理階段……目前的行政訴訟法律及司法解釋中均沒有關(guān)于法院對行政起訴期限不應主動審查的規(guī)定?！?/p>

二、起訴期限的制度設計及適用爭議

起訴期限表現(xiàn)為時間段。起算點和期限長度是確定時間段必不可少的要素，期限延誤制度則是對期限長度的補充。我國對起算點、期限長度、期限延誤制度的既有設計均存在不足。

（一）起訴期限制度的整體布局

《行政訴訟法》及2018年《行訴法解釋》規(guī)定了6種情形（以下分別簡稱“情形×”）的起算點及期限長度（見表1），并設置了扣除與延長兩種期限延誤類型。上述6種情形又可分為常規(guī)起訴期限（即情形1、2、3）與特殊起訴期限（即情形4、5、6）：前者以同時滿足行政相對人知或應知“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”“起訴期限”三個條件為適用前提；后者則針對未能同時滿足以上三個條件者。在理想狀態(tài)下，行政機關(guān)作出行政行為時，應依法履行送達與教示義務。送達是判定行政相對人知或應知該行為被作出及其內(nèi)容的關(guān)鍵。而教示旨在向行政相對人告知救濟途徑與期限，故構(gòu)成判定知或應知起訴期限的指針。

關(guān)于起算點與期限長度，我國秉持靈活、寬松的立場。首先，我國兼采主觀主義與客觀主義的起算點。前者如“知或應知行為作出日”，往往須借助事實推定等主觀判斷來識別；后者如“收到復議決定日”“復議期滿日”“履行職責期滿日”“行為作出日”，不以主觀意志為轉(zhuǎn)移。這種靈活的、起算點設置上的二元主義在大陸法系國家備受推崇。例如，法國的起訴期限從行政行為被通知當事人之日起算，但行政機關(guān)未在通知中注明起訴期限及救濟途徑的除外。原則上，行政機關(guān)對一項申請保持沉默超過2個月的，視為默示拒絕，起訴期限自2個月期滿之日起算。德國的做法是僅當收到行政處分且被正確教示時才起算1個月的起訴期限；但即便被送達的行政處分一直未完成正確教示，自送達后超過1年且無“因不可抗力導致無法尋求救濟”等特殊情況的，救濟機會仍將喪失。在日本，6個月的起訴期限從知道行為作出之日起算，但即便始終不知，從該行為作出之日起超過1年且無正當理由的，撤銷訴訟亦不得被提起。其次，相比于上述國家，我國的期限長度更寬松。例如，不經(jīng)復議而直接起訴案件的期限長度原則上為6個月，而最長起訴期限的長度更是達到20年或5年。相比而言，法國起訴期限的長度原則上僅為2個月。德國、日本的期限長度也只有短暫的1個月、6個月或1年。

關(guān)于期限延誤制度，《行政訴訟法》第48條第1、2款提及兩種類型：（1）扣除制度，即因不可抗力或其他不屬于自身原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)；（2）延長制度，即因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后10日內(nèi)，可申請延長期限，是否準許由法院決定。其中，“不可抗力”在《民法典》第180條第2款中有明確界定，即不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。相比而言，較難把握的是“不屬于自身原因”與“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”。

（二）起訴期限制度的適用爭議

1.起算點的適用爭議

其一，因起算點自相矛盾引發(fā)的爭議。根據(jù)2018年《行訴法解釋》第91條之規(guī)定，違法拒絕履行屬《行政訴訟法》第72條規(guī)定的“不履行法定職責”。相應地，針對違法拒絕履行起訴的，應以“履行職責期滿日”為起算點。然而，行政不作為系行政主體有作為的法定義務及可能性，但在程序上逾期不為的狀態(tài)。而違法拒絕履行本質(zhì)上是一種明示的拒絕行為，鑒于行政主體在程序上已作出處理，故屬包含拒絕內(nèi)容的行政作為。對其起訴的，應以“知或應知行為作出日”為起算點。綜上，針對同一被訴行為出現(xiàn)了自相矛盾的兩種起算點。

其二，因起算點含義不明引發(fā)的爭議。表1中情形5與情形6均提及“知或應知行為內(nèi)容日”這一起算點。但何為“知或應知行為內(nèi)容”，法規(guī)范未予明確，學界也存在不同認識。關(guān)于行政行為的作出主體是否屬于知或應知的“內(nèi)容”，肯定觀點認為，“內(nèi)容”一般應包含行政行為的主體（行政機關(guān)、行政相對人等）、權(quán)利義務等。否定觀點則主張，“內(nèi)容”包含行政行為的處理結(jié)果和事實理由。關(guān)于合法權(quán)益受行政行為侵犯是否屬于知或應知的“內(nèi)容”，有觀點強調(diào)，“內(nèi)容”包含行政行為的作出主體、行政相對人等的合法權(quán)益可能受侵犯。相反觀點則指出，知道“內(nèi)容”并非要求知或應知自身的合法權(quán)益受侵犯。

其三，因起算點的適用情形模糊引發(fā)的爭議。《行政訴訟法》第46條第2款對最長起訴期限作出規(guī)定：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”但該款的適用情形尚不清晰。首先，“因不動產(chǎn)提起訴訟”是否只要在案件中出現(xiàn)不動產(chǎn)即可？2018年《行訴法解釋》第9條第1款對《行政訴訟法》第20條提及的“因不動產(chǎn)提起的行政訴訟”作出解讀，但第20條涉及不動產(chǎn)所在地法院專屬管轄的問題，對第20條的解釋能否用于理解最長起訴期限，仍有待明晰。其次，在最長起訴期限與常規(guī)起訴期限的分工問題上，《行政訴訟法》第46條第2款未就適用最長起訴期限的條件作出限定。那么，行政不作為能否適用最長起訴期限？學界對此亦有爭議。

其四，因起算點的適用情形重疊引發(fā)的爭議。表1中情形5與情形6分別被規(guī)定在2018年《行訴法解釋》第64、65條。這兩條基本沿用了2000年《行訴法解釋》第41、42條的框架，僅在內(nèi)容上予以微調(diào)。然而，情形5中“未告知起訴期限”的主語為行政機關(guān)，而情形6中“不知行政行為內(nèi)容”的主語為行政相對人或其他利害關(guān)系人，二者難以銜接。首先，當行政機關(guān)“未告知起訴期限”時，對方當事人既可能知、也可能不知行政行為內(nèi)容。若不知內(nèi)容，則在字面意義上既可對應情形5，又可對應情形6。其次，“不知行政行為內(nèi)容”的一方，往往未收到行政決定書，鑒于起訴期限的告知主要依托行政決定書中的教示內(nèi)容來完成，故此時多半存在行政機關(guān)未告知起訴期限的情形。亦即情形6大概率可涵蓋情形5。綜上，2018年《行訴法解釋》第64、65條無法區(qū)分適用。

2.期限長度與期限延誤制度的適用爭議

其一，因期限長度不明引發(fā)的爭議。2018年《行訴法解釋》第64、65條分別提及“從知或應知起訴期限日起算”與“從知或應知行為內(nèi)容日起算”，但起算的期限長度未被明示。

其二，因扣除制度的適用條件模糊引發(fā)的爭議。扣除制度的適用條件為“因不屬于自身的原因（含不可抗力）耽誤起訴期限”。關(guān)于該條件覆蓋哪些情形，既有研究主要以列舉的方式回應，尚缺乏類型化梳理。例如，不少學者將“被限制人身自由”作為“不屬于自身原因”的典型例證。但這實則是有例外的。2018年《行訴法解釋》第14條第2款規(guī)定：“公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系，近親屬可以先行起訴，并在訴訟中補充提交委托證明。”據(jù)此，僅當近親屬無法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系，且因不知后者的起訴意愿而沒有先行起訴時，該公民才可基于“被限制人身自由”而適用起訴期限的扣除制度。綜上，有必要結(jié)合司法實踐對起訴期限的扣除情形予以類型化。

其三，因延長制度的適用條件模糊引發(fā)的爭議。延長制度的適用條件為“因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限”，亦即除“不屬于自身原因”外的耽誤起訴期限的特殊情況。但在起訴人“自身原因”的理解上，學界存在分歧。有觀點認為，這是指起訴人“自身但非主觀過錯的原因”，例如因患重病住院而無法起訴。但也有觀點指出，若病重已導致在一定時間內(nèi)無法正確表達意志，則應屬“不屬于自身原因”，進而適用扣除制度。關(guān)于何為延長制度中的“其他特殊情況”，亟待結(jié)合司法實踐展開探索。

三、起訴期限適用爭議的體系性應對

經(jīng)上文歸納，起算點的適用爭議可被簡述如下：（1）如何確定起訴違法拒絕履行時的起算點；（2）如何判斷“知或應知行為內(nèi)容”；（3）如何適用最長起訴期限；（4）如何區(qū)分適用2018年《行訴法解釋》第64、65條。而期限長度與期限延誤制度的適用爭議可被簡述如下：（1）如何確定上述第64、65條中未被明示的期限長度；（2）如何對扣除制度中的“不屬于自身原因”予以類型化；（3）如何理解延長制度中的“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”。

（一）起算點適用爭議的應對方案

1.重新確定起訴違法拒絕履行時的起算點

《行政訴訟法》第46條第1款針對“作出（的）行政行為”，而第47條針對“不履行法定職責”的情形，立法者似有意將二者分別對應行政作為與行政不作為。一個相關(guān)的佐證是，從起算點的設置來看，起訴“不履行法定職責”時的起算點為“履行職責期滿日”，這與《行政訴訟法》第45條規(guī)定的復議機關(guān)逾期不作決定（屬行政不作為）時的起算點——復議期滿日——類似。盡管2018年《行訴法解釋》第91條將違法拒絕履行納入“不履行法定職責”之列，但以“履行職責期滿日”作為起訴違法拒絕履行時的起算點則不妥。這是因為違法拒絕履行是一種明示的拒絕行為，在履行期限屆滿前，當事人就已知拒絕行為被作出，故強制其等待履行期限屆滿后再起訴毫無必要。對于違法拒絕履行，按照起訴“作出（的）行政行為”時的起算點——知或應知行為作出日——即可。在一起因履行職責之請求被答復拒絕而提起的行政訴訟中，最高人民法院就認為：“本案系履行職責之訴，起訴期限應當從……作出答復之日起計算?！?/p>

筆者認為，通過體系解釋既有法規(guī)范可知，起訴違法拒絕履行之所以出現(xiàn)自相矛盾的兩種起算點，是因為立法者、司法解釋制定者雖使用“不履行法定職責”的術(shù)語，但在潛意識中又按照“行政不作為”來完成條文設計。一個相關(guān)的佐證是，2018年《行訴法解釋》第66條規(guī)定：“……對行政機關(guān)不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關(guān)履行法定職責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。”對此，來自權(quán)威部門的觀點認為，不履行法定職責之訴分為申請被明示拒絕時的“否定決定之訴”與申請未獲答復時的“不作為之訴”兩類，而本條規(guī)定主要解決的是“不作為之訴”的起訴期限問題。綜上，起訴違法拒絕履行時的起算點應采知或應知行為作出日，而不宜采名為“不履行法定職責”實為“行政不作為”所對應的起算點。

2.提煉“知或應知行為內(nèi)容”的判斷要點

關(guān)于知或應知的“內(nèi)容”范圍，有學者持“全部內(nèi)容說”，認為全部內(nèi)容是“指那些足以期待行政相對人以具體行政行為違法并帶來損害為由提起訴訟而必須由行政相對人掌握的有關(guān)具體行政行為內(nèi)容的關(guān)鍵事實……除行為結(jié)果外，還應包括行為主體的身份、行為所依據(jù)的重要理由、具體損害等”。來自權(quán)威部門的觀點則持“必要內(nèi)容說”，主張“知或應知行為內(nèi)容”不僅包括知或應知行為作出，還要使當事人知或應知行為所認定的事實、理由、法律依據(jù)和處理結(jié)果等；但并不是說所有內(nèi)容都必須被知或應知后才計算起訴期限，只要所知內(nèi)容可以使起訴人知道起訴的對象是什么，以及向哪個法院提起訴訟即可。結(jié)合上述權(quán)威觀點與司法實踐，筆者認為，對“知或應知行為內(nèi)容”的判斷須注意以下要點。

其一，關(guān)于“知道起訴的對象是什么”，這意指知道被訴行政行為。考慮到若未受被訴行為影響，則不可能起訴，故“知道被訴行為”又隱含起訴人知道其合法權(quán)益可能受侵犯之意。例如，在“雙聯(lián)農(nóng)業(yè)機械公司訴萊州市政府行政登記案”中，法院認為：“‘知道行政行為’，主要是指知道或者應當知道行政行為對當事人的權(quán)利狀態(tài)產(chǎn)生影響這一必要內(nèi)容即可?！?/p>

其二，關(guān)于“知道向哪個法院提起訴訟”，考慮到管轄法院往往根據(jù)被訴行為的作出主體來確定，故知道向哪個法院起訴又以知道被訴行為的作出主體為前提。例如，在“王××訴銀川市興慶區(qū)政府行政強制案”中，法院認為，知或應知的行政行為內(nèi)容不僅包括該行為本身，還應包括作出該行為的行政機關(guān)。另外，結(jié)合《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件來看，起訴須滿足“有明確的被告”而非“有適格的被告”。據(jù)此，知道被訴行為的作出主體卻因認識有誤而致所列被告不適格的，并不妨礙提起行政訴訟，也就不影響起訴期限的起算。故“知道被訴行為的作出主體”不以該主體屬適格被告為限。

3.細化最長起訴期限的適用規(guī)則

“因不動產(chǎn)提起訴訟”是適用最長起訴期限中20年期限長度的前提。但2018年《行訴法解釋》未界定該前提，僅在第9條第1款對《行政訴訟法》有關(guān)不動產(chǎn)所在地法院專屬管轄條款中“因不動產(chǎn)提起的行政訴訟”作出限縮理解，即特指“因行政行為導致不動產(chǎn)物權(quán)變動而提起的訴訟”。關(guān)于上述第9條第1款能否用于理解最長起訴期限，最高人民法院持肯定觀點。實踐中，“導致不動產(chǎn)物權(quán)變動”的外延被進一步擴大。例如，在“劉××訴北京市西城區(qū)政府公房承租人變更行為案”中，法院認為，考慮到公房承租人享有的租賃權(quán)具有準物權(quán)性質(zhì)，變更此類承租人的行為涉及原承租人的重大居住權(quán)益及其他合法權(quán)益，其實際效果與導致不動產(chǎn)物權(quán)變動的行政行為類似，故起訴該變更行為的，適用20年起訴期限。

關(guān)于最長起訴期限與常規(guī)起訴期限如何分工、行政不作為能否適用最長起訴期限的問題，《行政訴訟法》第46條第2款未予明確。相比于常規(guī)起訴期限須以同時滿足行政相對人知或應知“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”“起訴期限”三個條件為適用前提，來自權(quán)威部門的觀點認為，始終不知行政行為內(nèi)容的，才適用最長起訴期限。最高人民法院也持相同觀點：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件依然要遵守自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月提起訴訟的起訴期限，但是如果行政相對人一直不知道行政機關(guān)作出的行政行為內(nèi)容，自行政行為作出之日起超過二十年起訴的，人民法院將不予受理。”因行政不作為在外觀上表現(xiàn)為未作出行為，而行政相對人不可能對該外觀一無所知，故不適用最長起訴期限。

4.形塑特殊起訴期限條款的區(qū)分適用標準

2018年《行訴法解釋》第64、65條分別以“未告知起訴期限”與“不知行政行為內(nèi)容”為適用前提。從行為對象來看，“未告知起訴期限”的潛臺詞是違反告知義務，而在行政程序法上，行政主體的告知義務往往僅面向行政相對人。相比之下，“不知行政行為內(nèi)容”則可針對行政相對人與其他利害關(guān)系人而設。這是否構(gòu)成一種區(qū)分標準？筆者認為，考慮到第64條描述的告知義務是針對行政訴訟的潛在原告而設，而行政相對人與其他利害關(guān)系人均屬潛在原告，故本條面向的對象實則與第65條無異。從條文邏輯來看，在行政主體“未告知起訴期限”時，當事人有可能知或不知行政行為內(nèi)容。由此觀之，僅當?shù)?4條隱含“知行政行為內(nèi)容”的條件時，方可與第65條互斥，進而實現(xiàn)區(qū)分適用。事實上，來自權(quán)威部門的觀點也認為，從第65條中“不知行政行為內(nèi)容”的條件反推，第64條中的當事人是知道行政行從規(guī)范沿革來看，第64、65條是在2000年《行訴法解釋》第41、42條的基礎上發(fā)展而來。據(jù)參與起草2000年《行訴法解釋》的法官介紹，為了與第42條相銜接，第41條應隱含“知行政行為內(nèi)容但未被告知……起訴期限”之意。

（二）期限長度與期限延誤制度適用爭議的應對方案

1.解析特殊起訴期限條款中未被明示的期限長度

2018年《行訴法解釋》第64條規(guī)定的有效起訴期限是“從知或應知起訴期限日起算”與“從知或應知行為內(nèi)容日起1年”的重合區(qū)間。但條文未明示“從知或應知起訴期限日起算”的期限長度。依上文分析，第64條的適用前提是“未告知起訴期限”并隱含“知行政行為內(nèi)容”之意。基于此，一旦“知或應知起訴期限”，則“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”“起訴期限”均被當事人知或應知，故符合常規(guī)起訴期限的適用前提。相應地，“從知或應知起訴期限日起算”的期限長度原則上應為直接起訴時的6個月或復議后起訴時的15日。

2018年《行訴法解釋》第65條規(guī)定的有效起訴期限是“從知或應知行為內(nèi)容日起算”與“從行為作出日起20年或5年”的重合區(qū)間。但條文未明示“從知或應知行為內(nèi)容日起算”的期限長度。從事物發(fā)展規(guī)律來看，知或應知“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”“起訴期限”存在遞進關(guān)系，僅當這三項均被當事人知或應知時才適用常規(guī)起訴期限。結(jié)合《行政訴訟法》第46條第1款與2018年《行訴法解釋》第64、65條的規(guī)定來看，立法者及司法解釋制定者有意區(qū)分了三種狀態(tài)下的不同期限長度：（1）從知或應知行為作出日起算6個月；（2）從知或應知行為內(nèi)容日起算1年；（3）從行為作出日起算20年或5年。之所以對三種狀態(tài)設置的期限長度遞增，是緣于在這三種狀態(tài)下行使訴權(quán)的難度也遞增。詳言之，6個月屬于常規(guī)情形，當事人須同時滿足知或應知“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”“起訴期限”；1年的期限長度出現(xiàn)在上述第64條中，當事人“未被告知起訴期限”，僅滿足知或應知“行政行為作出”“行政行為內(nèi)容”；20年或5年的期限長度出現(xiàn)在上述第65條中，當事人甚至都“不知行政行為內(nèi)容”，僅滿足知或應知“行政行為作出”。當事人所知信息越少，起訴可能性便越小，由此耽擱的時間自然更長，設置更長的期限長度也就具備了正當性。綜上，第65條中“從知或應知行為內(nèi)容日起算”的期限長度應為1年。

2.實現(xiàn)扣除制度中“不屬于自身原因”的類型化

從司法實踐來看，除不可抗力、被限制人身自由外，扣除制度中的“不屬于自身原因”還包含因主張權(quán)利或合理信賴公權(quán)力機關(guān)而耽誤起訴期限等類型。

其一，因通過法定救濟途徑主張權(quán)利后等待處理結(jié)果而耽誤起訴期限。“法定救濟途徑”包括復議、訴訟等，但不包含申訴、信訪。最高人民法院指出，因申訴、信訪而耽誤起訴期限的，沒有可保護的信賴利益，純屬當事人放棄通過法定途徑解決爭議，不適用扣除制度。但若申訴、信訪是當事人積極行使訴權(quán)無果后的被迫選擇，則應適用扣除制度。例如，《最高人民法院公報》刊登的一則案例的“裁判摘要”指出：“對于當事人提起的行政訴訟，人民法院應該立案而未立案，又未出具書面裁定，造成當事人向其他部門上訪、申訴并繼續(xù)向人民法院起訴的，不應將當事人第一次起訴被拒絕后，由于非自身原因延誤的時間，計算在起訴期限內(nèi)?！?/p>

其二，因合理信賴公權(quán)力機關(guān)而耽誤起訴期限。例如，當事人基于對行政許可的信賴，在因?qū)嵤┍辉S可的活動而受行政處罰前，不可期待其起訴前述許可行為，由此耽誤起訴期限。在“范××等訴鄒平縣建設局規(guī)劃許可及賠償案”中，法院認為，被訴許可行為雖違法，但原告在獲得該許可至其因從事許可的活動而受處罰前，不可能起訴該許可行為。這段時間存在非自身原因耽誤起訴期限的情形。又如，當事人基于對行政機關(guān)答應處理涉案爭議的信賴而等待處理結(jié)果，未及時起訴。在“劉××訴方正縣政府等行政賠償案”中，法院認為，原告未能在法定期限內(nèi)起訴，是基于對行政機關(guān)的信賴，等待行政機關(guān)就相關(guān)爭議事項進行協(xié)調(diào)處理，耽誤起訴期限并非原告自身原因所致。

3.探索延長制度中“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”

從司法實踐來看，與扣除制度相比，涉及延長制度的案例較少。其中，被法院肯認可適用延長制度的“特殊情況”更是寥寥。究其原因，延長制度以起訴人在障礙消除后10日內(nèi)提出申請為前提。而10日期限極短，起訴人往往未能按時提出申請，便轉(zhuǎn)而主張不以申請為前提的扣除制度。法院也往往以起訴人未按時提出申請為由拒絕適用延長制度，而不對“特殊情況”進行解讀或舉例。加之法院在認定“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”時極為嚴苛，故符合條件者甚少。即便是以陪護重病住院的親屬而耽誤起訴期限為由，主張應屬延長制度中的“其他特殊情況”，也不被最高人民法院所支持。

從規(guī)范沿革來看，1989年《行政訴訟法》第40條已有延長制度的規(guī)定，當時的適用條件為“因不可抗力或其他特殊情況耽誤法定期限”。依當時的主流觀點，“其他特殊情況”是指除不可抗力外的不能歸責于當事人的事由，即“不是由于本人的主觀過錯而耽誤了期限的事由”。相比而言，現(xiàn)行《行政訴訟法》對“其他特殊情況”作了與該法第48條第1款規(guī)定的“不可抗力或其他不屬于自身的原因”相并列、相互斥的安排，從而導出與過去完全相反的立場：“其他特殊情況”意指屬于自身原因但情況特殊。依現(xiàn)有觀點，“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”是指因人身自由受限制、受威脅、突然發(fā)病、受傷、未成年人的法定代理人未能確定等而耽誤起訴期限的情況。但問題是，人身自由受限制、受威脅也契合扣除制度中的“不屬于自身原因”，突然發(fā)病、受傷亦不排除非自身原因所致的可能性。似乎只有“未成年人的法定代理人未能確定”滿足“屬于自身原因但情況特殊”的要求。那么，能否提供一種對比于扣除制度的標準？有觀點認為，起訴期限的延長事由比扣除事由“弱”得多，延長事由需法院酌定。然而問題是，盡管扣除事由一旦成立便無需法院酌定，但該事由是否成立，仍蘊含法院的裁量與判斷。也有觀點認為，扣除事由與超過起訴期限之間的因果關(guān)系不可阻斷，而延長事由與超過起訴期限之間的因果關(guān)系可阻斷。但問題是，若因果關(guān)系被阻斷，則意味著該事由并不耽誤起訴期限，其根本不屬于期限延誤制度的范疇。面對延長制度備而不用的現(xiàn)狀，有必要積極探索其適用情形。

筆者認為，一些被法院適用扣除制度的情形，實則應被納入“前款規(guī)定以外的其他特殊情況”并適用延長制度。例如，在“黃××訴北京市東城區(qū)政府行政復議案”中，法院認為，判斷是否超過起訴期限及其有無正當理由，應充分考慮起訴人是否已積極行使訴權(quán)、是否存在因正當理由而耽誤起訴期限的情形。由于被訴復議決定未指明應向哪個法院起訴（以下簡稱“受訴法院”），原告在收到該決定后便向東城區(qū)法院起訴。因該院的管轄權(quán)調(diào)整，原告在收到該院關(guān)于應向有管轄權(quán)的另一家法院起訴的通知后積極行使訴權(quán)。即使其超過起訴期限，也應認為有正當理由。在現(xiàn)行法規(guī)范未對“正當理由”作出規(guī)定的情況下，法院對超過起訴期限但有正當理由的判斷，應遵循有利于起訴人的原則。可見，該案起訴期限的耽誤被歸咎于被訴復議決定未指明受訴法院，進而契合“不屬于自身原因而耽誤起訴期限”情形下的扣除制度。但問題是，從該案審理時的有效法規(guī)范來看，2009年《行政復議法》及其實施條例均未要求復議決定須指明受訴法院，而2000年《行訴法解釋》第41條第2款也只是強調(diào)：復議決定未告知當事人訴權(quán)或法定起訴期限的，將適用特殊起訴期限的規(guī)定。權(quán)威部門對該款的理解是，行政機關(guān)作出行政行為（含復議決定）時，有責任告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限。換言之，告知在特定期限內(nèi)有權(quán)向法院起訴即可，而無須告知受訴法院。因此，對復議決定未告知受訴法院之情形予以指摘，缺乏法律依據(jù)。綜上，該案中耽誤起訴期限的事由應被定性為“屬于自身原因但情況特殊”。

結(jié)語

“正義和合目的性是法律的第二大任務，而第一大任務是所有人共同認可的法的安定性，也就是秩序與安寧?！毙姓V訟起訴期限制度有助于達成上述秩序與安寧的狀態(tài)，并伴有督促當事人及時追求正義與合目的性的附隨效果。簡言之，起訴期限承載著法安定性與權(quán)利保護的價值追求。但這兩大價值實則存在張力。起訴期限過短不利于權(quán)利保護，而不加限制地延長又會導致行政法秩序始終處于被爭執(zhí)的狀態(tài)。如何科學地設計起訴期限制度，成為橫亙在立法者面前的一道難題。當前，我國仍面臨起訴期限的概念紛爭與定位缺憾問題，對起訴期限之起算點、期限長度、期限延誤制度的既有設計亦存在不足，亟待體系性的反思與應對。