關(guān)于閑置土地行政處罰的法律救濟(jì)

最近，最高法院行政庭給司法部立法四局回復(fù)意見，明確了閑置土地?zé)o償收回的法律性質(zhì)和土地使用權(quán)抵押權(quán)人的法律地位。

實(shí)務(wù)中這兩個(gè)問題在多數(shù)地方不存在爭(zhēng)議，因?yàn)榉傻囊?guī)定還是清晰的。行政機(jī)關(guān)作出無償收回土地使用權(quán)的決定屬于行政處罰，而司法無疑是要保護(hù)善意第三人抵押權(quán)的。近年來，多起對(duì)閑置土地行政處罰的糾紛在我的代理或指導(dǎo)下，土地使用權(quán)人或者抵押權(quán)人法律救濟(jì)克服障礙，權(quán)利得到了保護(hù)，地方政府的無償收回的決定或撤銷或確認(rèn)違法。

據(jù)我了解，實(shí)踐中也有的當(dāng)事人（包括銀行業(yè)、四大資產(chǎn)公司）的案件維權(quán)效果不好致?lián)p失慘重，主要與當(dāng)事人依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、策略不當(dāng)有很大關(guān)系，也有的是與當(dāng)事人所聘請(qǐng)的律師非行政法專業(yè)律師而經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)。

例如，有的銀行或資產(chǎn)公司取得抵押土地后，各種原因來不及變現(xiàn)土地，卻因地方政府以土地閑置為由決定無償收回土地使用權(quán)，而抵押權(quán)人因?qū)僭V權(quán)吃不準(zhǔn)，有的是心存畏懼，不敢得罪地方政府，一味的走關(guān)系私下協(xié)調(diào)，沒有在法定起訴期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者訴訟維權(quán)致重大損失。還有的土地使用權(quán)人或抵押權(quán)人沒有把握土地閑置原因及責(zé)任這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，說理不充分，舉證不到位，以至于沒有得到復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的支持。

在選擇律師的問題上，有的當(dāng)事人有一個(gè)誤區(qū)就是法律消費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，加上對(duì)案件的困難考慮不足，愛搞“價(jià)低者得之”的結(jié)果是沒有選擇到負(fù)責(zé)任的專業(yè)律師，節(jié)省了芝麻卻丟了西瓜。這里也與有的律師不掌握土地行政管理和行政復(fù)議與訴訟實(shí)務(wù)的相關(guān)知識(shí)與技能而虛假?gòu)V告，夸大自己專業(yè)能力有關(guān)。

近年來，由于土地財(cái)政的負(fù)面影響和當(dāng)前眾多的地方政府財(cái)政困難的客觀原因，這一類糾紛在急劇增加，當(dāng)事人能否依法維權(quán)并且勝訴，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益乃至社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。最高人民法院行政庭這個(gè)意見出來后，可以減少對(duì)這類案件性質(zhì)和抵押權(quán)人地位的一些無謂的爭(zhēng)論。

當(dāng)然，如果立法方面能進(jìn)一步作出實(shí)體性的規(guī)定，就更有實(shí)際意義。這類案件將來司法實(shí)踐仍可能有新問題，仍需要最高院作出司法解釋來進(jìn)一步明確。

附：最高人民法院行政審判庭關(guān)于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關(guān)問題的復(fù)函
行復(fù)〔2023〕33號(hào)
司法部立法四局：
貴局《關(guān)于〈關(guān)于無償收回閑置土地使用權(quán)有關(guān)問題的請(qǐng)示〉征求意見函》收悉。經(jīng)研究，提出如下意見:
一、行政機(jī)關(guān)作出無償收回閑置土地使用權(quán)決定，針對(duì)的是國(guó)有土地使用權(quán)人“超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的”情形，結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二條和原國(guó)家土地管理局《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》（〔1997〕國(guó)土法字第153號(hào))第五條規(guī)定，我們傾向于該行為屬于行政處罰。
二、依法取得閑置土地抵押權(quán)的人，系無償收回閑置土地使用權(quán)行為的利害關(guān)系人，根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(2004年)第五條、第二十條和《湖南省行政程序規(guī)定》第七十三條、第七十四條等規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)享有陳述、申辯和申請(qǐng)聽證的權(quán)利。
以上意見，僅供參考。
最高人民法院行政審判庭

2023年2月13日

歷史文章

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國(guó)建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)憲法與行政法專業(yè)委員會(huì)顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時(shí)代周報(bào)》時(shí)代人物，《中國(guó)律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國(guó)新聞周刊》“影響中國(guó)年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國(guó)年度魅力人物”。

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