以事定錢！多地向縣放權、擴權，什么信號？

文丨西部君

縣域，正在迎來放權。

日前，湖南省發改委印發《湖南省“向縣放權”實施方案》，明確依法依規向縣一級下放權力、賦予資源，推動重心下移、力量下沉、保障下傾，增強縣級統籌經濟社會發展自主權與決策能力。

無獨有偶，四川在前不久也公布了29個擴權賦能試點縣（市）首批省級支持事項清單，266項支持事項“打包”到縣。

再往前溯，近年來，廣東、河南、湖北等地，也都有過相應行動。

向縣放權、擴權，到底深意何在？

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湖南此輪“向縣放權”共涉及13項行政許可事項，放權對象以經濟大縣為主，同時也包括一些特定縣。其中，又有2項事項是面向“所有市縣區”。

如像“房屋面積管理及房產測繪成果審核、備案”、公路建設項目設計文件審批等直接下放至經濟大縣。

此外，《實施方案》還列出了建議市級“向縣放權”的20項事項目錄，包括固定資產投資項目節能審查（不含兩高項目）、消防驗收（區建區管項目）、食品（不含特殊食品）生產許可核發（限低風險）等事項。

四川對首批29個擴權賦能試點縣（市）的省級支持事項則達到266項，主要聚焦城市更新、公共服務、文旅融合、鄉村振興、開發區提能等多個領域。

廣東明確，“十五五”將深化擴權強縣、強縣擴權和縣鎮管理體制改革，給基層更多自主權。

事實上，早在2023年，廣東就曾首次從省級層面系統性面向縣（縣級市）開展批量放權改革，將60項省級行政職權調整由市縣實施；此后又于去年底再次將7項省級行政職權調整由縣（市）實施。

河南則在2022出臺相關意見明確，聚焦促進縣域經濟發展、完善基層治理等方面，賦予縣（市）第二批86項經濟社會管理權限。

同一年，湖北也向79個縣（市、區）下放了126項省市兩級經濟社會管理權限。

總的來看，各地下放的都是縣域高頻辦理事項，這對于增強縣級統籌經濟社會發展自主權與決策能力，提升政務服務效能與營商環境水平等，都有直接利好。

02

眾所周知，目前的地方行政區劃為“省－市－縣－鄉鎮”，也即通常由“市管縣”。而直接將部分省級管理事項下放至縣一級，實際上是跳過了地級市這一中間層級。

公開資料顯示，現行的“市管縣”體制是從1983年以來逐漸形成的。

盡管憲法規定中國行政區劃為中央、省、縣三級制。但由于縣數量太多，就逐步設立了若干地區來代管縣，這些地區又逐步改為地級市，于是就形成了實際上的中央、省、地級市、縣四級體制。

應該說，這種機制的形成，有著特定的歷史背景，也確實有著積極作用。像最初就發揮了地級市對于縣域的帶動作用。

但發展到今天，一些弊端也開始顯現：

一是地級市大量侵奪擠占下轄縣的財政、稅務、土地等資源，形成了“市刮縣”現象；

二是增加管理層級和成本，同時也降低了行政效率。

正是在這一背景下，圍繞縣級管理權限的改革，從“強權擴縣”到“省直轄縣”，再到“省直管縣”、向縣放權和擴權，相關探索一直在進行。

比如，海南是全國唯一?全部縣級行政區均不隸屬任何地級市，完全由省級直接管轄?（即“省直轄縣”）的省份。

此外，湖北、河南、新疆也有部分縣（市）屬于“省直轄縣”。

像今年4月新設立的縣級草湖市，就是由新疆維吾爾自治區直轄。

不過，四地“省直轄縣”總數也僅30來個。

而“省直管縣”，通常是指財政或事權由省直接管理，但行政仍隸屬地級市。目前全國已有22個省份推行“省直管縣”改革。

有數據顯示，無論是經濟指標，還是代表城鎮化水平的縣城面積，“省直管縣”已全面超越全國“市管縣（剔除省直轄縣）”。

如相關研究援引國家統計局統計2021年鑒，對2020年全國1700多個市管縣與76個省直管縣的經濟數據對比發現：

省直管縣GDP平均值是全國市管縣的2.18倍；

一般公共預算收入是全國市管縣的2.33倍；

規模以上工業企業是全國市管縣的2.07倍；

縣城面積是全國市管縣的1.45倍。

應該說，這背后直接得益于省直管放權所帶來的內生發展活力增強，以及更多資源支持的賦能。

03

那么，在當前的背景下，像湖南這樣推動“向縣放權”，又有何新的信號？

要看到，在人口結構變化和產業發展進入新階段的情況下，地方事權、財權的調整已勢在必行，這在縣級層面體現得尤其明顯。

其中主要表現在兩個方面。一是，要降低行政成本。典型如過去幾年推行的人口小縣改革，主要通過大幅精簡壓縮機構和人員編制來縮減開支。

如山西婁煩縣從職能、機構、編制、經費保障等方面對全縣涉改60個事業單位進行全面優化。

2022年，該縣完成53個涉改單位掛牌工作，整合撤并33個單位，精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410余萬元，運行經費約990萬元。

二是，要通過賦予縣級更大的自主權，提升內生發展活力。如湖南這次“向縣放權”改革就明確要求推動資源下沉：

加大財力下沉力度，支持縣級根據承接權限情況，動態調整充實縣級關鍵崗位力量，按照“以事定錢”原則，結合財力情況，將所需資金列入預算，推進財力、人力與事權相匹配。

這無疑切中了當前一些縣所面臨的實際難處。

當然，縣域發展所面臨的一些結構性難題，并不是放權、擴權就能完全解決的。

04

郡縣治，天下安。縣域的重要性不言而喻。

在今天，千萬人口城市、萬億GDP城市有著絕對的輿論光環，絕大多數縣域的能見度都比較低。

但縣域面積約占全國國土面積的九成，人口約占全國總人口的一半，其戰略地位依然不容忽視。

當然，不同縣之間的差距非常大，既有常住人口不足10萬的“袖珍縣”，也有經濟實力比肩大城市的經濟強縣。在這樣的背景下，各類縣的發展，關鍵還是要因地制宜。

事實上，2022年國家出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》已明確五類發展方向：

加快發展大城市周邊縣城；

積極培育專業功能縣城；

合理發展農產品主產區縣城；

有序發展重點生態功能區縣城；

引導人口流失縣城轉型發展。

國家“十五五”規劃綱要，也提出“發展各具特色的縣域經濟”。

在這一框架下，不同類型和縣情的縣域也將迎來差異化的發展走向。像人口小縣側重機構改革降成本是一種，經濟強縣側重擴權賦能增活力也是一種。

總的來看，縣域發展將迎來更大的分化。與此同時，縣域經濟在全國經濟總量中的占比可能會繼續走低。

如有數據顯示，2012年至2020年，縣域GDP占國家經濟總量由54.9%下降至39.3%，占比年均降低近2個百分點，下降幅度大、持續時間長

在這種背景下，面向縣域的放權改革，料將成為越來越多地方的選擇。

當然，備受爭議的“取消地級市”、全面推行省直轄縣，至少在短期內可能性依然很小。