1929年，國民政府要求撤廢治外法權？西方列強都是怎樣一副嘴臉？

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在關稅自主問題(除與日本外)基本解決之時，中國已經開始向英、美提出撤廢治外法權的問題。

1928年12月23日，王正廷在與藍普森的談話中提出了這一要求，并希望英國在各國同意廢除在華領事裁判權問題上起領導作用。但藍普森卻告誡中國不要在這一問題上走得太快。

1、取消治外法權的艱難

藍普森反對中方對中外間條約采取“到期作廢”的單方面廢約的立場。中美關稅條約較早訂立，因此，中方也就較早地向美國政府提出了廢除治外法權的問題。9月27日，中國駐美公使施肇基即照會美國國務卿凱洛格，要求開始談判在華治外法權問題，并請美國利用其影響力使其他國家也同意開議此事。但凱洛格認為中國的形勢尚未完全穩定，不同意立即開始正式談判，只同意先進行非正式的會談。且直到1929年1月5日，才由遠東司司長亨培克與新任中國駐美公使伍朝樞進行第一次非正式會談。亨培克在會談中堅決反對中方“立即撤廢”的原則，主張“逐步撤廢”。伍朝樞曾提出哪怕是訂立一個像中意條約那樣的原則性的撤廢治外法權的條約，也為亨培克所拒。1929年3月，中國國民黨召開第三次全國代表大會。

大會通過的關于國民政府的外交報告的決議案中指出：

第一次全國代表大會所確定的對外政策，實包含有三項基本原則：
一、從前中國與列強間所有之不平等條約，必須取消，重訂雙方平等互尊主權之條約；
二、以后中國與外國所訂條約須以不害雙方主權為原則；
三、中國所借外債，必須以中國政治上經濟上不受損失為標準，而重新整理之。
此三點不僅為廢除現有一切不平等條約的原則，且為恢復中國在國際間自由平等地位的惟一途徑。

在與英、美的非正式接觸均未取得進展的情況下，中國外交部于1929年4月27日向英、美、法、荷、挪、巴西等六國駐華公使發出同文照會。照會指出，中國與各國之間的關系，由于關稅條約的締結已經開創了一個新紀元。為了消除兩國間完全及坦然合作的障礙，還須以友誼平等為基礎，改善兩國間關于司法問題的關系。

“在中國之領事裁判權，系舊時代之一種遺制，無待煩言。此種遺制，不僅不適合今日情狀，且足妨害中國司法及行政機關之順利進行，而使中國在國際團體間應有之進步，受無謂之障礙。照會還說明，中國在法學上融合西方法律原則的工作進行得十分迅速，除現已頒布的各種法規外，新的民法和商法，已準備就緒，將在1930年1月1日前頒布。新式的法院及監獄也已普及于全國。倘各國對放棄領事裁判權還有疑問，可以觀察一下那些已經在中國停止享受這一特權的國家，這些國家的在華人員，受到中國法律的保護，其利益并未受到任何侵害，其政府均對此表示滿意。照會要求各國政府對中國政府希望及早解除對司法主權的限制的愿望，“立即予以同情之考慮”。

但列強對此卻毫無同情的考慮。美國駐華公使馬克謨則表現出他一貫的強硬態度。

他在給新任國務卿史汀生的報告中指出：

現在取消在華治外法權的時機尚未成熟。自法權調查會議以來，中國在司法改良上并沒有什么進展。上海臨時法院的運作令人極為失望。那些失去了領事裁判權的外國僑民的經歷表明，如果所有的領事裁判權都被取消，外國人別指望從中國法院得到公正。

馬克謨提出，只有在中國實行了法權調查會議報告書的若干建議后，才能考慮有關取消治外法權的問題。他建議各國在這一問題上采取聯合行動。

英國外交大臣張伯倫在致藍普森電中指出，突然地徹底地廢除治外法權制度，對中英雙方都是有害的和危險的。英國商人在華居住、貿易、財產的安全問題，都將無法得到保證。

但張伯倫也不得不承認，對治外法權的一些制度進行修正，以使其與現在的形勢相適應，似乎是維持條約口岸制度的一個必然的要求。因此，張伯倫同意與中國進行談判，但堅持逐步撤廢的原則。

5月16日，張伯倫提出了一個給中方回復的初稿。在論述了治外法權產生的必要性和英國對中國愿望的同情后，張伯倫指出，在令人感到安全地放棄迄今為止一直管轄著在華外國人的制度之前，中國還有許多事情要做。

中國必須使西方的法律原則為大多數的民眾所理解所接受。執行司法任務的法院，必須能夠不受干預地履行自己的職責，不僅能夠免受軍事將領的干預，還能夠免受那些出于政治目的而利用法庭的團體和組織的干預，從而維護中國人之間、中國人與外國人之間的公正。

在這種局面出現之前，英國在華公民便不能像中國在英公民這樣享有同樣的平等、自由和安全。過早地取消這些特權，“不僅對英國商人不利，而且也會給中國政府和人民帶來許多政治上和經濟上的嚴重風險”。因此，英國主張對治外法權采取逐步修正的辦法。

英國指示藍普森與有關國家駐華使節討論這一初稿，以在列強間形成一致意見。張伯倫不忘提醒各國，對華答復在精神上要相同，但在文字上要盡可能地不同。對于這一初稿，列強駐華公使間進行了多次討論。

有意思的是，盡管中國未向日本發出照會，但列強卻總是想把日本拉進來。張伯倫告訴藍普森，“法國政府迫切希望日本政府與其他列強同時采取行動，向中國政府表明其對于領事裁判權的看法，盡管中國實際上并沒有向其發出照會。"

張伯倫表示，英國也準備支持法國的意見。

但日本外務次官對英國駐日大使蒂萊表示，日本現在的地位相當微妙。中國政府已經宣布中日條約失效，認為問題已經解決，而日本政府認為條約仍然有效。任何一方都沒有采取進一步的行動，通過一種默認而使事情仍維持原狀。因此，日本現在很難像其他列強所期望的那樣采取行動，更不用說中國并沒有向日本發出照會。

他表示，日本政府在領事裁判權問題上與各國持同樣的看法，盡管日本政府不能向中國發出照會，但將指示其駐華公使以合適的方式向中國表明它與列強的相同看法。列強駐華代表之間展開了頻繁的磋商。日本駐華代辦認為，解決治外法權的先決條件是中國實現法權調查委員會報告書所提出的建議。針對這一態勢，6月3日，司法院院長王寵惠在會見藍普森時表示，希望英國對中國的復照不要過多地強調法權委員會的報告書和建議。

否則，現在的中國政府將會宣布不受這一報告的約束。王寵惠提醒說，廣州國民政府當時便曾拒絕法權會議的考察團進入其管轄地區。而他本人雖然在報告書上簽了字，但卻作了保留。

7月12日，英、美、日三國公使舉行會商。他們都認為，目前中國所進行的猛烈的宣傳攻勢正朝著立即徹底地廢除治外法權的方向發展。美、日公使擔心，如果不迅速地采取步驟，將隨時有可能面對中國單方面廢除治外法權的危險。藍普森稱，根據中國與比利時、意大利等國訂立的條約分析，廢除的日子很有可能定在1930年1月1日。

2、列強的圖謀

列強對于如何逐漸地放棄在華治外法權大體有兩種意見。一種主張分類放棄，一種主張分區放棄。如英國將所有案件分為民事、刑事和個人身份三類，主張可以考慮先放棄在民事案件的司法管轄權，但不在任何地區后退。美國則主張保留對各類案件的司法管轄權，但可考慮放棄若干不太重要的地區，只保留在一些重要地區的治外法權。

法國政府也傾向于分類放棄，荷蘭和日本則傾向于分區放棄。在這同時，南京政府已經為收回司法主權提出了時間表。王正廷在7月12日于北平舉行的中外記者招待會上透露，國民政府定于從明年1月1日取消領事裁判權，各國“對我是否真有友誼，屆時自可共見”。

王正廷還宣布，從8月30日起，將全國絕大多數地區的交涉公署撤銷，少數比較重要的，推延至年底前撤銷。各省交涉員是中央政府在各地直接與各國領事辦理外交的特派人員，他們不僅辦理各種外交事務，在司法方面，他們還與各國領事共同擁有對一些上訴案件的裁決權。采取取消交涉公署的行動，實是廢除治外法權的一個先行步驟。

對此，王正廷并不諱言其目的在“使各國領事無對待機關。按領事權限本來只管商務，不辦政治外交。而各國駐華領事，則不但辦外交，而尚兼管司法。此等情事，不能為中國所允許。政府定期取消各地交涉公署，即所以示中國取消領事裁判權之決心”。

國民政府限期廢除治外法權的決定，得到了中國各界的廣泛支持。上海律師公會致電外交部，提議對自動放棄領事裁判權的國家的人民“破格優待”，對那些不肯放棄治外法權的國家采取嚴厲措施。

他們提出的針對這些國家的嚴厲措施包括：

（1）嚴定取締進入中國的條件，違者不許進入中國；（2）已進入中國的該國人民，一律停止其前往內地旅行的護照；（3）當該國人民向內地官廳有所請求時，概不受理；（4）該國人民如在通商口岸被人起訴告發，中國應行使偵查扣押審判執行之權；（5）如該國商人起訴他人，該國領事官須承認放棄領事裁判權，中國方面才予審理等。

馬克謨認為，取消交涉公署的行動意在“降低外國在華領事官員的權威和聲望，由此而削弱他們保護其本國國民利益的能力”。藍普森在給外交部的電中稱，正是有約各國的妥協，使中國政府認為列強會容忍中國單方面廢除治外法權的行動。現在只有給中國駐各國公使發出一個非常嚴厲的警告，才能防止出現中國讓西方面對一個“既成事實”的局面。

列強開始考慮在局面突變的情況下可能采取的應變措施。英國駐華使館參贊臺克滿提出，如果中國片面廢約，并在內地拘捕英人，英國可采取的行動包括凍結擬退還的庚子賠款，向國聯或海牙法庭控訴，如果在漢口出現侵犯英人權益情況，則出兵重新占領原漢口租界。

藍普森也同意到最后關頭時動用炮艦采取武力威脅或武力報復的政策。當然，列強也意識到與中國武力對抗并非上策，應盡量避免這一局面的出現。他們都同意與中方就此展開談判，并作出適當讓步，如放棄在內地的治外法權，以保留在通商口岸的治外法權。

在中國照會發出三個多月后，英、美、法、荷、挪五國政府才于8月10日分別向南京政府發出答復照會。英美照會雖內容與用詞不一，但主旨完全相同。在大講了一通治外法權的產生和必要性以及本國政府歷來對中國要求持同情態度之后，便指出中國目前司法制度與實踐上的不足，在這種司法狀況得到改觀之前，治外法權制度對于保護本國人民的利益仍是不可缺少的。

如美國的照會就聲稱，人民的生命財產的安全，與合法事業的發展，都有賴于已知的法律制度、獨立的司法和誠實的執行。照會認為中國現在還沒有不受其他勢力干預的獨立的法院制度。只有在中國有了獨立而公正的法院制度，“本國人民方能勿用領事法庭之干預，而獲得安家立業”。英美在表示可與中國談判治外法權問題的同時，也明確表示這一過程應該是漸進的。

只有挪威在復照中表現了稍許和緩的立場。挪威政府在8月14日的照會中表示，“本國在貴國行使之司法權限，從未越出原有之范圍。本國政府如至領事法庭已非必要之時，決不愿單獨維持，并已準備與其他各國同時取消”。這種以其他國家的立場為轉移的放棄雖是有條件的，但它至少表明，挪威已不成為中國廢除治外法權道路上的障礙。

3、國民政府的艱難交涉

針對英美照會所表明的觀點，9月上旬，外交部再次照會英美等國。照會批評了那種以為治外法權對保護在華外國人有益無害的錯誤認識，指出在華外國人生命財產的安全并不有賴于治外法權，而有賴于中國人民的友好感情。

治外法權"其表面雖予在華外人以保障及安全之印象，而似有益，實則對于中國人民，最足發生不良之影響。因該項特權，常使華人發生受辱及懷恨之感想，致引起雙方相互的疑忌及相互的不信任，使雙方友誼關系之基礎根本動搖，而引起不斷之糾紛及沖突。設無此種特權，則此等沖突及糾紛，必易于避免”。

照會并指出：

自法權會議以來，中國各方面的形勢已經發生了極大的變化，“而政治與司法之氣象更煥然一新”。照會并舉美國當初放棄在土耳其的治外法權為例，當時土耳其的司法制度絕不及中國今日，但美國相信土耳其人民能在短時期內完成偉大事業，以先見之明毅然放棄了特權，此后美國人民在土耳其的生命財產也得到了充分的保護。中國希望美國以同樣友好的精神來解決在中國的治外法權問題。中國要求英美等國立即派出代表，與中國商討廢除在華領事裁判權問題。

南京外交部還指示中國駐國聯首席代表伍朝樞向國聯大會提出這一問題。因為國聯盟約第19條規定:“大會可隨時請聯盟會員國重新考慮已經不適用之條約，以及長此以往將危及世界和平之國際形勢。"

基于這一條款，伍朝樞于9月10日向國聯提出議案，指出領事裁判權制度為不合理不適用的制度，要求對此進行修改。但國聯的小組委員會起初曾企圖將中國的這一提案排除于議程之外。伍朝樞對此表示了強烈的不滿，并聲言如不討論中國的提案，中國將退出國聯。小組委員會不得不同意將中方提案送交國聯大會。后來，國聯大會也通過了中國議案中的主要原則。但是，這只是一種姿態，大會并沒有拿出具體的措施。對于中方的9月照會，英、美、法、荷在11月1日才作出答復，同意與中方就逐漸廢除治外法權開始談判，并要求中國提出具體的方案。

英方的照會稱，如果中國政府不提出一個具體的方案作為談判的基礎，要取得有實質性的成果是很困難的。雙方談判能否成功，將取決于對現行領事裁判權制度作出改變的性質和程度。必須仔細地作出安排，以使雙方政府滿意。顯然，英國是要中國提出一個逐步廢除的時間表。1929年11月11日，美國助理國務卿詹森與中國駐美公使伍朝樞開始會談。12月4日，英國外交大臣亨德森要求藍普森立即離開北平前往南京，與中國外長王正廷開始談判。

（正文完）

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