侯治國：統籌推進，加快零售業創新發展

近年來，商務部持續加碼零售業創新發展，連續出臺多項重磅文件：2024年11月15日，商務部等7部門辦公廳印發了《零售業創新提升工程實施方案》；2024年11月28日，商務部等9部門印發了《關于完善現代商貿流通體系推動批發零售業高質量發展的行動計劃》；2026年7月2日，商務部等9部門出臺了《關于加快零售業創新發展的意見》（以下簡稱《創新意見》）。概括總結，可以說，《零售業創新提升工程實施方案》聚焦零售場景化改造、多元化創新、供應鏈提升和試點落地。《關于完善現代商貿流通體系推動批發零售業高質量發展的行動計劃》則立足全流通體系建設，以現代供應鏈為主線，統籌批發、零售、城鄉物流、冷鏈、內外貿一體化工程，旨在完善城鄉商貿流通網絡、推動商貿流通創新轉型、優化商貿流通發展方式。而2026年7月9部門出臺的《關于加快零售業創新發展的意見》，是在前兩份政策實踐基礎上形成的中長期綱領性頂層文件，重在補齊前期政策短板、拓展發展邊界、完善制度保障體系。

01《關于加快零售業創新發展的意見》有何創新突破？

對比前兩份政策文件，2026年《創新意見》實現了政策層級、行業邊界、發展維度、治理機制、政策保障五大維度的核心突破，圍繞新布局、新供給、新需求、新動能、新環境、新政策構建完整產業發展體系，目標至“十五五”期末，建成創新發展的現代化零售體系，打造一批帶動性強的零售場景，推出一批融合創新的業態模式，培育一批具有國際競爭力的零售企業。

一是政策層級升級：從“專項工程”升級為零售業創新發展的專門性、長期性頂層設計綱領文件

《零售業創新提升工程實施方案》《關于完善現代商貿流通體系推動批發零售業高質量發展的行動計劃》分別是工程實施方案、流通體系配套計劃，2026年《創新意見》則以零售業創新發展為政策目標，完整構建政策閉環，目標至2030年，基本形成布局合理、供給優質、業態多元、智慧便捷、競爭有序的現代零售體系，形成中長期產業發展指引，推動零售政策向全行業統籌跨越。

二是覆蓋邊界全域拓展：打通線上線下、城市鄉村、內外貿全零售場景

首先，零售業發展線上線下一體化統籌。《創新意見》明確：“使線下零售成為購物休閑、沉浸體驗、娛樂社交的承載之地，線上零售成為商品豐富、品質優良、規范經營的購物之所。”這既包括了實體門店形式的零售，也明確將線上平臺及電子商務發展模式的網絡零售納入行業發展和監管治理，破除線上線下規則分割問題。

其次，城鄉市場均衡統籌。既有城市步行街（商圈）、便民生活圈社區零售，也拓展了下沉縣域市場的“千集萬店”改造提升。可以說，兼顧城市商圈、社區小店、縣域商業綜合體和鄉鎮集市，形成分層分級城鄉零售布局體系，破解城鄉零售發展不均衡難題。

同時，增加零售國際化發展內容。《創新意見》指出：“支持免稅店開發特色主題購物場景，增加離境退稅店，設立外貿優品專區、展銷中心。支持開設首店，舉辦首發、首秀。”“支持大型零售經營主體以自建渠道、合作、并購等方式走出去。”

三是發展維度更為全面：從“布局規劃、供給品質、場景業態、模式提升”著手，推動零售行業深層變革

首先，要發揮規劃對行業發展的引導功能。針對當前商業飽和業態雷同的尖銳矛盾，《創新意見》明確，將制定商業網點規劃等相關國家標準，因地制宜構建梯次分明、布局均衡、功能互補的商業新格局。重點是要合理優化結構，推動步行街（商圈）科學布局和一刻鐘便民生活圈擴圍升級；要激發下沉市場消費活力，推動縣域商業提質增效，開展“千集萬店”改造提升；要加強零售商業設施運行監測，推動商業設施布局均衡。

其次，引領零售新供給。重點聚焦提高商品和服務品質，推動標準升級。重點是要推動零售經營主體加強采購質量管控和溯源，鼓勵發展自有品牌，推動平臺經營者、柜臺出租者將入駐經營者抽檢合格率、退貨率納入考核。提升服務品質方面，鼓勵零售經營主體提供商品定制、配送到家等增值服務和送裝同步等便利服務，提倡長者導購、母嬰室等適老適幼關懷服務。推動標準升級方面，《創新意見》指出將制定《零售企業服務質量評價準則》《綠色商場》等標準落實，指導商協會依法開展零售業信用評價。

第三，要積極創新消費場景，推動業態融合，探索模式轉型。深入實施2024年底已印發實施的零售業創新提升工程，持續鼓勵“一店一策”改造培育消費新場景。結合城市更新行動，推進老舊街區更新改造，提升步行街和商業街區品質，為零售發展拓展新的空間載體。疊加消費“三新”、國際消費環境建設等試點要求，支持多元化創新，整合首發經濟、零售+文旅/體育/親子融合場景，將零售從商品售賣升級為綜合體驗服務載體，拓展策展、低空配送、智能導購新型消費場景。

第四，要著力促進經營模式提升，激發零售新動能。重點鼓勵企業提升數智化能力、優化供應鏈管理、強化人力支撐。《創新意見》指出：支持零售經營主體數字化改造，鼓勵平臺對中小零售經營主體技術賦能，資源共享，支持第三方科技企業開發面向中小零售經營主體的數字化管理系統。鼓勵零售經營主體完善供應鏈體系，發展統倉統配、集采集配、共同配送等新模式，鼓勵發展深度聯營、自采自營、批零兼營、制造型零售，創新全渠道零售、即時零售、“線上引流+線下成交”等模式等。鼓勵零售經營主體夯實管理和企業文化建設，改善員工福利，培養復合型、技能型人才，支持將符合條件的零售從業人員納入各地人才引進政策范圍。

四是治理機制更為健全：新增公平競爭板塊，補齊行業監管空白

針對行業內卷和無序競爭問題，《創新意見》明確要“營造競爭新環境”。出臺系統性監管規則：統一線上線下監管標準、強化平臺反壟斷審查、規范低價傾銷、整治虛假打折、禁止平臺轉嫁營銷成本、健全消費者維權機制，平衡平臺與實體零售發展，解決長期線上線下監管尺度不一、無序競爭難題，實現“促創新”與“強監管”同步推進。

針對平臺經濟暴露出的詬病問題，《創新意見》指出：推動平臺經營者遵循合法、公平、誠信原則合理收費，降低平臺內經營者成本。要進一步強化平臺領域經營者集中反壟斷審查，推動平臺經營者依法向監管部門開放算法必要數據，鼓勵同品同款商品線上線下“同標同質”。

針對價格戰、不當補貼、強制促銷問題，《創新意見》指出：要加強價格治理，引導平臺經營者自覺規范價格和補貼行為，禁止平臺經營者強制或變相強制商戶承擔補貼、參與促銷活動，向商戶轉嫁促銷成本。要健全一體化監管機制，統一線上線下促銷等行政檢查和處罰標準。推動平臺經營者對入駐商戶嚴格履行資質審核等法定義務，推動線上線下零售經營主體稅負公平。

五是要素保障全面強化：政策落地支撐力度顯著提升

《創新意見》健全零售業發展在土地、金融、審批、執法等關鍵領域的保障措施，打通政策落地堵點。用地保障方面，在合規、安全的前提下，允許商業設施改造項目土地用途兼容、建筑功能混合；加強零售平急兩用基礎設施用地保障。減輕企業負擔方面，禁止對連鎖零售企業跨區域經營設置注冊獨立法人、最低投資規模等準入壁壘。融資支持方面，支持符合條件的新型優質零售企業上市，支持符合條件的零售經營主體發行資產支持型證券和商業不動產投資信托基金，支持金融機構出臺適合零售業特點的行業授信政策，支持符合條件的百貨商場、購物中心、社區商業、農貿市場等消費基礎設施項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金等。在優化審批流程方面，鼓勵商圈（商場）依法依規申辦群眾性活動，優化審批或備案流程；對于老舊商業設施改擴建項目，以不低于現狀條件為底線，靈活處理老設施與新標準適配、兼容問題。在涉企執法方面，糾治違規異地執法、趨利性執法等問題；規制惡意索賠，依法嚴厲打擊騙取賠償、敲詐勒索行為。

02政策落地執行需要重點把握的核心要點

可以說，這次出臺的《創新意見》內容覆蓋廣、涉及多部門協同、兼顧短期轉型與長期發展，各地落地實施需統籌產業發展、民生保障、消費提振、行業治理等目標，以零售業創新為主線，深度銜接城市商業提質、一刻鐘便民圈擴圍升級、消費“三新”、現代商貿流通體系建設等重點工程，推動政策紅利精準釋放、產業發展提質增效。

（一）堅持統籌協同推進，優化全域商業空間布局

緊扣城市商業提質行動總體部署，依托現代商貿流通體系建設，構建“核心商圈—特色商業街—一刻鐘便民生活圈”三級零售商業發展體系。聚焦城市核心商圈提檔升級，實施老舊商業載體改造、業態迭代更新，打造城市消費核心地標；深耕特色商業街區差異化建設，結合地域文化、特色產業培育主題商業街區，塑造特色消費品牌；持續推進一刻鐘便民生活圈擴圍提質，補齊社區生鮮、連鎖便利店、生活商超等基礎業態短板，完善城鄉、社區、商圈商業網點布局體系。通過全域統籌、層級推進，優化零售商業設施布局、盤活存量消費空間，實現高端消費提能級、社區消費保民生、下沉消費挖潛力的全域發展格局。

（二）聚焦品質迭代升級，全面激活消費新動能

深度對接消費“三新”試點建設工作，依托首店首發經濟培育、文商旅深度融合工程，全方位推動消費提質升級。持續優化消費品以舊換新、消費補貼、惠民促銷等配套政策，暢通商品消費迭代渠道；大力發展首店首發首秀經濟，積極引進國內外優質品牌、潮流業態，落地新品發布、潮流展會、主題策展等特色活動，豐富高端特色消費供給。深耕“零售+文旅、零售+體育、零售+休閑”融合業態，打造沉浸式、體驗式、場景式新型消費場景；加快人工智能、大數據、數字技術與零售消費深度融合，推廣智慧商超、智能導購、即時配送、數字人民幣消費等新模式，持續優化商品供給、服務供給與消費體驗，全方位帶動消費結構升級、品質提升。

（三）加快發展方式轉變，夯實零售業發展根基

以業態創新、供應鏈升級、主體培育為核心，推動零售業發展模式系統性變革。持續豐富零售業態體系，改造傳統百貨、農貿市場、街邊小店等傳統業態，培育即時零售、折扣、無人零售、定制消費等新型業態，實現新舊業態迭代互補。聚焦現代商貿流通體系建設，完善縣鄉村三級流通網絡，搭建批零一體、統倉統配、產銷對接的現代化零售供應鏈，打通商品流通堵點、降低流通成本、提升配送效率。加大市場主體培育力度，扶持中小微商貿商戶轉型升級，整合行業資源培育本土零售龍頭企業、連鎖經營品牌，帶動行業規模化、規范化、品牌化發展，持續增強零售業發展韌性和內生動力。

結語：

2024年底，關于零售業發展的兩份政策分別解決“零售提質轉型如何干”“全流通體系怎么建”兩大基礎問題，而2026年7月分9部門出臺的《關于加快零售業創新發展的意見》立足前序政策實踐成效與行業痛點，實現政策定位、覆蓋范圍、供給提升、監管體系、要素保障全方位升級，是新時期零售業高質量發展的總遵循。各地落地執行須統籌新舊政策、城鄉市場、線上線下、扶持與監管多重關系，分層分類精準施策，打通部門協同、要素供給、市場監管關鍵環節，以零售業創新持續釋放內需潛力，暢通國內大循環。

作者簡介：侯治國 系中國商業聯合會專家委員、陜西中商聯商業研究院院長