政府采購違法違規，要“開刀”了

一把旨在消除政府采購尋租空間的“手術刀”正式落下。

6月26日起，政府采購法修訂草案向社會公開征求意見。三天前，該草案提請十四屆全國人大常委會第二十三次會議初次審議。這是政府采購法時隔23年首次系統性修訂，由9章88條擴展至10章104條。

中國人民大學公共管理學院教授王叢虎曾參與政府采購法修訂前期的專家研討，他對《中國新聞周刊》表示，政府采購法在客觀上是一部綜合性法律，涉及幾乎所有政府部門的采購活動，牽涉部門數量眾多，加之與招投標、國有企業采購等領域的交叉關系，復雜程度極高。

“此次政府采購法修訂，從立法宗旨到具體條款的設計，基本回應了近些年財政部門以及中央層面的相關決策導向，包括全國統一大市場建設、促進公平競爭等，從這一點來看，政府采購法修改的幅度是相當大的。”他表示。

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隱秘的尋租網絡

政府采購的市場是龐大的，財政部最新數據顯示，2024年全國政府采購規模為33750.43億元。

不過，全國人大財經委副主任委員郝鵬向全國人大常委會做說明時指出，圍標串標、設置差別歧視條款、低價無序競爭等違法違規行為時有發生，政府采購項目交易規則不夠完備，政策功能未得到充分發揮，全過程管理有待加強等問題逐漸暴露，表明現行法存在一定制度漏洞，需要系統修改完善。

尋租是政府采購違規的最常見問題，其中，隱性壁壘又是最常見的尋租手段。財政部通報的案例顯示，某單位采購圖書館設備，磋商文件直接將某特定的“SL”耳機品牌作為技術參數，并將自愿性質的CNAS檢測標志設為“不滿足即無效”的實質性要求；在某大學實驗室設備采購中，為了排斥外地企業，甚至硬性規定供應商須“在接到通知后24小時內響應到場”。

更隱蔽的手法是，設置一些與采購項目實際需要完全無關的榮譽和認證作為加分項。這些做法在形式上看起來是“公平”的，畢竟所有供應商都可以去爭取這些加分項。“實質上往往只有少數事先已經具備相應條件的供應商，才能真正滿足這些要求，這就形成了一種‘形式公平、實質排他’的局面。”金誠同達（深圳）律師事務所律師詹阿娜對《中國新聞周刊》表示。

伴隨這些隱性壁壘的，還有部分中小企業“被看見”的機會成本。盡管財政部早就有規范性文件規定，電子化的采購文件不得收取標書購買費。然而，由于各地方執行力度參差不齊，部分地區仍然在變相收取這類費用。

詹阿娜舉例說，一個中小企業在判斷自己是否能中標之前，需要先交500元一次的“標書購買費”。拿到采購文件后，才發現自己可能根本不符合條件。500元這個數字單獨看起來并不大，但如果一個企業投100個標才有可能中一個，那就意味著要先花5萬元，才能換來一個中標機會。這些隱性壁壘一點點累積，最終將一些中小企業擋在門外。

此次修訂草案對隱性壁壘問題作出了回應。草案第六條明確，國家保障各類經營主體平等參與，嚴禁非法限制或阻撓供應商進入本地區和本行業的市場。在操作層面，草案進一步提高了透明度和供應商“黑名單”制度。第三十六條規定，明確政府采購活動應當通過公告形式公開邀請不特定供應商參與競爭。修訂草案還新增規定，采購人有證據證明供應商在參加采購活動前三年內，在履行與其簽訂的政府采購合同中發生過重大違約的，可以拒絕其參加本次采購活動。

現實中，當隱性壁壘無法直接排除競爭對手時，價格操縱與規避程序是常見的運作法則，其中最常見的就是“一元標”等惡性低價競爭。湖南師范大學法學院教授肖北庚長期關注政府采購制度改革，他向《中國新聞周刊》指出，采購價格過高或過低，都是政府采購領域暴露出的腐敗和程序不規范問題的集中體現。

針對這一問題，草案賦予了評審委員會“一票否決權”。草案第四十一條明確規定，供應商報價明顯低于最高限價或其他有效報價，可能影響履約的，評審委員會應當要求其提交證明材料。如認定其報價無法保證質量或履約的，“應當認定其投標、響應無效”。這一法條與2026年初財政部印發的《關于推動解決政府采購異常低價問題的通知》形成呼應，強化政府采購異常低價審查。

針對陪標問題，草案實質性廢除了“不足三家必須廢標”的剛性規則。在以往的實踐中，為了滿足法定要求的3家供應商門檻，采購人或企業往往會私下邀請其他公司“陪標”，而此次草案第三十八條規定，如果重新開展采購后仍只有兩家合格，可正常評審；僅一家合格，可審批轉為單一來源。

政府采購在多個環節都有可能出現問題，肖北庚認為，根源在于采購需求環節存在缺陷，采購需求沒有被科學、清晰地界定，為種種尋租提供了操作空間。

此次草案第七條規定，政府采購項目按照預算、需求、采購、履約、驗收等環節實施全過程績效管理。肖北庚表示，將采購需求從預算編制到最終績效考核，真正貫穿法律全過程，這是此次政府采購法修訂的一個重要亮點。

草案將監管鏈條延伸至事后的績效考核也被輿論關注。為解決 “重采購、輕驗收”，修訂草案第六十條新增履約驗收制度，明確采購人應當按照政府采購內部控制要求組成驗收小組，根據政府采購合同約定的驗收標準、時限進行履約驗收，并書面確認。

同時，對于向社會公眾提供公共服務的政府采購項目，采購人應當向社會公告驗收結果。對于采購人與實際使用人、服務對象分離的采購項目，采購人應當邀請實際使用人、服務對象參與驗收。項目驗收不合格的，供應商應當采取補救措施。

尋租是政府采購違規的最常見問題，其中，隱性壁壘又是最常見的尋租手段。AI插畫/adan

一場觀念革命

此次修訂中，最被關注的是草案不再強調公開招標的優先地位。此前，現行政府采購法明確規定，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”。

王叢虎對《中國新聞周刊》指出，長期以來，社會普遍存在一種觀念，認為公開招標是最公正客觀、最經得起檢驗的采購方式，由此形成了一種“逢采必招”的實踐慣性。

不過，天津外國語大學副教授焦洪寶撰文指出，招標方式不允許議標，但在實際操作中，采購人往往對擬實現的功能與技術方案尚無清晰認知。在缺乏明確技術規格的情況下，如果強行要求供應商一次性盲投報價，極易導致高價中標，或者落入“低價劣質”的陷阱。

“對于一些技術復雜、需求難以一次說清的項目（如大型裝備、信息化系統建設等），公開招標的剛性程序反而可能抑制有效競爭。”焦洪寶認為。

針對這一困境，草案大幅擴展了競爭性談判的適用情形，明確技術復雜的項目、需要供應商參與確定解決方案的項目均可采用競爭性談判，讓供應商在最終方案的形成過程中開展實質性競爭。“我認為這才是科學的制度設計，為采購人和采購監管部門留出了一定的自由裁量空間。”王叢虎說。

多位專家都對《中國新聞周刊》表示，這一調整說明，實務部門基于長期的實踐經驗反映出的現實訴求，得到了立法機關的回應和認同，“這本身就是一個巨大的進步，不亞于一場觀念革命”。

不過，中部某市負責政府采購業務的基層干部陳英（化名）對《中國新聞周刊》表示：“這次修訂草案把采購需求這個環節看得比較重，但我們不是專業人士，你讓我去審到底符不符合要求，我感覺真的挺難判斷的。”在實際工作中，政府采購的項目種類極為繁多，而采購人員大多并非相關領域的專家。“尤其是信息化類、互聯網類的項目，帶寬要多少兆、光纖要遵循什么標準、相關人才要符合什么樣的國家標準，這些都太專業了。”

陳英舉例說，即便是看似簡單的食材采購，也需要符合國家GB/T標準，但這些標準隨時可能面臨版本作廢或更新，而基層人員大多只是兼任采購。

陳英手邊擺著一本單位自制的采購文件，二十多頁，里面把責任細化到了每一個責任部門、每一個具體的人。流程實在太多，為了避免出差錯，每次做項目，她都會對著這份文件逐項核對，兩年多下來，冊子已經快被她翻爛了。

“每次基層需求部門把需求提上來之后，我都要先去網上查一查。萬一去招標了，后面有人質詢：這個要求早就已經取消了，你為什么還寫在采購文件里面，那這個責任怎么算？我心里其實挺害怕的。”陳英說。

另外，當“無標不圍”也就是圍標串標已經成為公開招投標領域的現實問題的前提下，競爭性談判又如何能保證尋租問題、隱性壁壘可以得到解決？

多位專家都關注到，草案刪除了原法“集中采購目錄內、限額標準以上”適用門檻，將所有使用預算資金采購行為全部納入監管，未達限額標準項目僅適用簡易采購程序，徹底解決了小額零星采購監管空白，競爭性談判也同樣在監管范圍內。

此外，由于競爭性談判適用技術復雜、需定制解決方案項目，對評審專家的監管更為關鍵。

草案單獨設立了評審專家專條，明確將評審專家也列入法定責任主體。草案規定，建立全國、省級兩級專家庫動態清退機制，配套第九十一條專家違法重罰規則。未按照采購文件規定評審、與供應商存在利害關系而未依法回避、與其他政府采購當事人惡意串通等違法行為的法律責任，包括罰款、一定期限內直至終身禁止參加政府采購評審活動等。

折中方案

國有企業“靠企吃企”是權力尋租設租的多發區，是否將國有企業納入政府采購主體范圍，也一直是學界和業界的關注焦點。

2022年發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，將承擔社會公共職能的公益性國有企業納入了采購實體范疇，而此次發布的草案中，該條被刪除，并沒有明確體現。

據王叢虎了解，在草案的前期討論過程中，有的部委由于直接參與《政府采購協定》（GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）談判，深知國際社會對我國開放采購市場的訴求，強調必須將這一開放性表述寫入法律文本。而有的部委則持不同意見，認為現階段并不適合作出這樣的制度安排。

最終呈現的第九十九條，正是博弈之后形成的一種折中表述。草案第九十九條規定，中華人民共和國締結或參加的政府采購國際條約、協定規定的其他實體，屬于條約協定開放范圍內的采購。王叢虎認為，這里所說的“其他實體”，實質上指向的就是公益類國有企業。另外，這項開放條款為未來我國參與國際談判預留了制度空間，一旦在談判中作出對等開放的承諾，國有企業即可被納入本法的適用范圍。

此外，肖北庚指出，草案第三十一條規定，使用預算資金和非預算資金混合實施的采購項目，要按照預算資金的相關規定統一管理。這意味著，只要采購中混入了預算資金，即便包含國企自身的非預算資金，也必須接受政府采購法的規制。在他看來，這實質上發揮了變相擴圍的功能。

另一個關注焦點在于，政府采購法是否與招標投標法銜接。由于政府采購法和招標投標法兩套法律體系同時存在，在采購和招投標實踐中，該適用哪部法律的“兩法打架”矛盾時有出現。

代理過“政府采購第一案”的律師谷遼海曾撰文指出，兩部法律在強制招標的限額標準擬定、集中與分散采購的界定、主管與監督部門等核心環節存在諸多沖突。例如，政府采購法規定工程采購主管機關是財政部門，但同時又規定，招標采購適用于由國家發展改革委擬定和公布的招標投標法，這導致一線工作頻頻陷入“到底誰來管”的迷途。

學界此前曾設想制定一部統一的“公共采購法”，將政府采購法和招標投標法“兩法合一”，用一部統一的法律來規制所有采購活動。2019年9月，財政部在給人大代表的《答復》中說，早期政府采購法和招標投標法確實存在監管主體重疊、監管內容交叉的問題，但招標投標法實施條例對于監管權的配置做了進一步明確，在一定程度上化解了兩法監管權的沖突問題。

《答復》還指出：“從當前情況和各相關部門意見看，時機尚未完全成熟……有關部門對公共資源交易統一立法的必要性、基本定位、監管體制，以及與政府采購法、企業國有資產法等法律的銜接也還有不同認識，推進難度較大。”

肖北庚解釋說，兩部法律及其實施規定的起草權一直分散在不同部門，實踐上已經分別形成了相對成熟、相互獨立的兩套機制和成熟做法。“要在短時間內實現徹底統一，客觀上還需要一個漸進的過程。”

不過，兩位學者都注意到，此次提起審議的政府采購法和招標投標法之間，存在大量內容上的一致性，比如，關于規制惡意捏造事實、濫用投訴以增加公共資源處理成本的條款，兩部法律的表述幾乎完全一致；電子化相關的條款設計也呈現出類似的表述；等等。

“這說明，一方面，我們可以追求用一部法律來統管所有采購活動，以實現統一大市場所要求的規則統一這一目標；另一方面，即便保持兩部法律分別立法的現狀，只要讓兩部法律所貫穿的核心規則保持一致，同樣能夠在很大程度上實現類似的政策效果。而后者所帶來的制度沖突、部門博弈和實施過程中的不穩定性，相比于推動一部法律的徹底統一，可能反而更小、效果更穩定，也更具可持續性。”王叢虎認為。

發于2026.7.6總第1242期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：向政府采購尋租“開刀”

記者：李沁樺

編輯：徐天