賀雪峰 | 基層治理的底層邏輯與技術(shù)治理

作者簡介

賀雪峰（1968— ），法學(xué)博士，湖北荊門人，現(xiàn)為武漢大學(xué)社會學(xué)院院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任。長期從事中國基層治理研究，累計駐村調(diào)研時間超過1500天，是華中鄉(xiāng)土派的代表性學(xué)者。出版二十多部學(xué)術(shù)著作，發(fā)表數(shù)百篇學(xué)術(shù)論文。在基層治理、“三農(nóng)”問題、土地制度諸方面的研究在中國產(chǎn)生了廣泛影響。

摘要

基層治理是國家治理的基石?；鶎又卫碇苯用鎸θ罕?，是在“國家—地方—社會”三層互動的框架下開展的。基層治理既要完成國家任務(wù)、受到國家監(jiān)督，又要接觸群眾、滿足群眾訴求，動員群眾和組織群眾建設(shè)自己的美好幸福生活。在這個過程中，只有“國家—地方—社會”三者關(guān)系保持平衡，才能帶來基層治理有效。在強國家時代，基層治理資源主要來自國家，地方政府和基層組織具有一定的決策權(quán)，群眾也是國家資源建設(shè)公共品的受益者。資源來自國家會加強國家在基層治理中的話語權(quán)，而技術(shù)治理使得國家可以與基層群眾有更加暢通的溝通渠道，結(jié)果就是利益敏感的群眾與國家形成了強連接，“國家—地方—社會”關(guān)系的平衡被打破，作為地方的基層治理喪失了主動性和主體性，基層群眾公共品需求偏好難以有效表達(dá)和整合，基層治理反而陷入困境。

【關(guān)鍵詞】技術(shù)治理；鄉(xiāng)村治理；國家—社會雙層分析；資源下鄉(xiāng)

正文

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，技術(shù)越來越成為當(dāng)前基層組織中的重要基礎(chǔ)，技術(shù)治理、數(shù)字治理、數(shù)智治理均成為高頻詞。2015年7月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，8月國務(wù)院又印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。省級層面，浙江省率先明確提出“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”。而隨著人工智能的突破性發(fā)展，AI社會治理成為熱點，2025年國家社會科學(xué)基金立項中，人工智能+社會治理成為最受歡迎的課題研究方向。

毫無疑問，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)在基層治理中的廣泛運用，極大地改變了基層治理的場景，基層治理形態(tài)發(fā)生了重大變化。不過，如果要從根本上討論基層治理，其底層邏輯并沒有改變，新技術(shù)的廣泛使用只不過是改變了基層治理底層邏輯的表現(xiàn)方式。以浙江省為代表的地方政府大力推進(jìn)基層數(shù)字治理，試圖借助以互聯(lián)網(wǎng)為代表的技術(shù)來改善和改進(jìn)基層治理，應(yīng)該說其設(shè)想是好的，但如果缺少對基層治理底層邏輯的理解，技術(shù)治理就可能發(fā)生偏差。當(dāng)前基層治理中普遍存在的所謂指尖上的形式主義即為其后果之一。本來應(yīng)當(dāng)是通過技術(shù)賦能基層治理，如果缺少對基層治理底層邏輯的理解，技術(shù)就可能變成了對基層治理的干擾，就可能強化上級官僚主義而非賦能基層治理。

當(dāng)前關(guān)于技術(shù)治理（包括數(shù)字治理、數(shù)智治理等）政策和理論研究中存在的問題是，以為可以通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能代替治理，而沒有認(rèn)識到治理本質(zhì)上是關(guān)于公共利益生產(chǎn)和分配的政治，技術(shù)手段不可能代替治理和政治，技術(shù)最多只能服務(wù)于治理和政治。本文試圖討論基層治理的底層邏輯，并在此基礎(chǔ)上討論技術(shù)對基層治理的影響及其限度。

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何為治理

當(dāng)前我們討論的治理包括很多不相同的層面，其中有兩個層面尤其重要：一是國家治理，一是基層治理。國家治理管全局、管大事、管基本制度設(shè)計與資源分配；基層治理接觸群眾，解決群眾中各種細(xì)小瑣碎、特殊性強、人格化程度高的不規(guī)則事務(wù)。良好的國家治理要以有效的基層治理為基礎(chǔ)，因為只有當(dāng)基層治理有能力面對面解決人民群眾中各種不規(guī)則的小事，形成一個末端對齊的基層社會時，國家才可以避免被各種細(xì)小瑣碎事務(wù)干擾，才可以解放出來將治理資源用于辦涉及國計民生的大事。

治理可以理解為一種集體行動，即僅靠理性個人無法解決公共品供給的問題，因此需要共同協(xié)商來達(dá)成集體行動，以解決僅靠理性個人無法實現(xiàn)的公共事務(wù)，生產(chǎn)公共利益。同時，將集體生產(chǎn)出來的公共利益有效分配到個人也是治理的目標(biāo)。或者說，治理的本質(zhì)是公共利益的生產(chǎn)與分配，其中公共利益的分配涉及誰受益、誰決策和誰出錢的問題。

可以設(shè)想有兩種不同的治理類型：一種是自治，一種是國家治理。第一種治理類型是自治，即一群理性的人聯(lián)合起來達(dá)成集體行動以生產(chǎn)和分配公共利益。這種自治我們可以設(shè)想為傳統(tǒng)時期皇權(quán)不下縣的村莊，村民為了維護(hù)村莊基本生產(chǎn)生活秩序，就必須要建設(shè)一家一戶辦不了的公共事業(yè)。基本生產(chǎn)生活秩序就是維持生產(chǎn)生活的底線秩序。沒有基本秩序，生產(chǎn)生活就無法進(jìn)行下去，就是不可承受之痛，村莊就要解體。村莊公共事業(yè)建設(shè)對于所有村民都利益極大，村民協(xié)商，籌資籌勞搞建設(shè)，一旦有釘子戶想搭便車，拒絕承擔(dān)出錢出力的責(zé)任，村莊就一定要采取強制措施，以防止出現(xiàn)釘子戶效應(yīng)。因此，傳統(tǒng)時期的地方自治往往是以強制為基礎(chǔ)的。在這個村莊通過自治建設(shè)公共事務(wù)的模型中，村莊全體村民是受益者、決策者和資源承擔(dān)者，村莊全體村民通過集體行動建設(shè)公共事業(yè)帶來的收益大于（甚至遠(yuǎn)大于）其投入的資源。不過，村莊全體村民不同于一個村民或一戶村民，因為村民受益可能是不均的，承擔(dān)責(zé)任也可能是不同的，不同村民對獲利與擔(dān)責(zé)的判斷也可能有差異，對利益敏感的村民希望只承擔(dān)較少責(zé)任卻可以獲得較多利益，因此集體行動并不容易。除非建設(shè)必需基本公共品，否則村莊一般很難集體行動。

在有限范圍進(jìn)行的基于自治的集體行動，其最大好處是，村民群眾可以充分表達(dá)公共品需求偏好，建設(shè)的公共品一定是村民最需要的公共品，且建設(shè)過程中一定會采用最低成本且最符合當(dāng)?shù)貙嶋H的辦法?；蛘哒f，全體村民用自己的資源建設(shè)服務(wù)于自己的公共品，一定是效用最大、成本最低、辦法最切合實際的，一定不會出現(xiàn)資源的浪費。

第二種治理類型即由一個超過基層的科層體制來提供公共品。這個科層體制的典型是國家。國家通過收稅籌集資源，用財政資金建設(shè)公共品。

由國家提供公共品也可以分為兩種情況：一種是由國家直接提供，國家是決策者和資源提供者（通過稅收籌集而來），群眾是公共品受益者。在群眾眾多的情況下，所有群眾都會表達(dá)出對公共品幾乎無限的需求，國家無法甄別群眾公共品需求的真實性，而公共品供給決策者卻并非受益人，因此在公共品供給過程中就可能出現(xiàn)供給與需求的錯位與資源浪費。

由國家直接提供的意思是指由中央政府直接提供，這在小國寡民情況下是可能的。一般情況下都會有多級政府，包括中央政府、地方政府和基層政府，中國這樣的巨型國家更是有五級政府，再加上行政村這個基層組織。在有多級政府的情況下，直接為基層社會提供公共品的就是基層政府，中央政府則代表國家分配資源和進(jìn)行監(jiān)管，這就屬于國家提供公共品的另一種情況。

我們可以將中國這種巨型國家的政府分為兩層，即代表國家的中央政府和中央政府以下的地方政府。這樣就可以形成一個“中央—地方—社會”的三層分析框架，即由地方直接為社會提供公共品，中央分配資源、進(jìn)行監(jiān)管、進(jìn)行考評。中央考評地方的一個重要依據(jù)是社會滿意度。地方必須既要讓社會滿意又要讓中央滿意；中央要給地方?jīng)Q策自主權(quán)，不然地方就無法實事求是地開展工作，同時又要防止地方胡作非為或消極無為；社會要依靠地方政府提供公共服務(wù)，解決社會問題。很多問題恰恰是地方不作為或亂作為導(dǎo)致的，社會因此會向中央反映情況，中央依社會反映情況來判斷地方工作好壞，對地方進(jìn)行相應(yīng)獎懲。地方要有自主權(quán)，可以靈活機(jī)動地將國家政策落地，既要接受上級監(jiān)管，又要防止社會要挾地方政府以滿足其不合理訴求。

在“國家—地方—社會”三層框架下面，基層治理要解決三個問題，即誰受益、誰決策和誰出錢的問題。從當(dāng)前農(nóng)村基層治理情況來看，農(nóng)村基層治理實際上已變成國家出錢和決策、地方實施、社會受益的模式。社會既不承擔(dān)資源籌集責(zé)任，也不參與決策，而只是一個受益者。地方政府既是基層治理的實踐者或公共品供給的實施者，也是公共品供給的具體決策者，因為地方政府比國家更了解社會需求。

在將國家資源落地建設(shè)公共品時，地方政府既不是出資者和最終決策者（國家才是，而國家資源也是從社會中汲取的），也不是受益者（社會才是公共品的最終受益者），就可能產(chǎn)生機(jī)會主義傾向，以實現(xiàn)地方政府的利益最大化。地方政府機(jī)會主義有兩種表現(xiàn)：一是政績最大化，二是個人利益最大化甚至可能通過項目落地以尋租，并形成“分利秩序”。結(jié)果就是，雖然地方政府比國家（中央政府）更了解社會情況，卻可能在落實項目中刻意扭曲，導(dǎo)致資源浪費。為防止地方政府在執(zhí)行過程中刻意扭曲，中央政府就要制定更加嚴(yán)格的程序、規(guī)范，進(jìn)行更加嚴(yán)厲的檢查監(jiān)督，地方政府就只有更小的決策自主權(quán)。因為缺少自主權(quán)，為減少風(fēng)險，地方政府傾向于將項目硬落地，就可能造成項目與社會需求錯位。

地方政府要面對面接觸社會，社會又是由不同人組成的，每個人的訴求也是不同的。在國家向社會汲取資源時，農(nóng)村社會中存在著兩種完全不同的困難群體：一是釘子戶，即有錢也不愿繳納稅費；二是貧困戶，家庭經(jīng)濟(jì)困難無錢繳納稅費。針對不同的群體，需要采用不同的辦法。只有基層干部才真正了解村莊農(nóng)戶的情況。國家向農(nóng)村輸入資源同樣會遇到不同的農(nóng)戶，有的農(nóng)戶對利益特別敏感，他們可能借任何一次與國家項目打交道的機(jī)會來謀取個人利益（比如項目占用土地時索要超額補償）。這些對利益敏感的人借項目謀利，他們很可能成功；一旦成功，他們就成為群眾中的能人甚至英雄。結(jié)果就可能是，國家向下轉(zhuǎn)移資源越多，就可能有越多農(nóng)民變成了借機(jī)謀利的釘子戶。

地方政府在基層治理中必須要面對復(fù)雜的群眾，做任何一件事情都可能會有人反對，要做成事情就必須要克服反對。在具體實施項目過程中，地方政府的具體工作很可能會有瑕疵，也肯定會有地方政府盲目追求政績甚至試圖借項目尋租。因此，就會有群眾提出訴求，一般有兩個方面的訴求：一是個人利益訴求，二是針對地方政府問題的訴求。群眾的大部分訴求是合理的，也比較容易解決，問題是不合理訴求該如何解決。如果可以不解決不合理訴求，地方政府為什么會有解決合理訴求的積極性？群眾針對地方政府提出訴求，地方政府是當(dāng)事人，自然傾向于掩蓋問題、大事化小。除非群眾可以直接向中央政府反映情況，否則群眾向地方政府反映訴求就得不到解決。一旦群眾向中央政府反映情況，國家無力甄別大量來自基層訴求的合理性，就只能批轉(zhuǎn)地方調(diào)查處理解決。地方政府來解決，同樣又傾向于將群眾合理訴求當(dāng)作不合理訴求拒絕，甚至可能威脅群眾：你們有本事就告到北京去。為了提高地方政府解決群眾訴求的積極性，增強地方政府解決群眾訴求的能力，減少蜂擁至中央的各種訴求，以及真正解決群眾的問題，中央就可能以赴京上訪反映情況的人次對地方進(jìn)行考核，以及對批轉(zhuǎn)地方的訴求解決及時性與滿意度進(jìn)行考核。如果一個省到北京上訪數(shù)最多，對北京批轉(zhuǎn)群眾訴求處理時間最長，且事后提出訴求群眾不滿意度（復(fù)訪率）最高，這個省級政府的問題肯定就最大，自然就會被中央政府批評。在中央政府的壓力下，省級政府以同樣的辦法考核地市，地市考核縣，縣考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。到了一個縣，赴京反映情況的訴求肯定不會多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多也就一兩例。而這一兩例中，如果他們的訴求不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就很難拿出讓提出訴求群眾滿意的解決方案，結(jié)果就可能是群眾100%不滿意，那么這個縣的排名就排到最后了，就要受到上級批評甚至處分。在巨大的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了讓提出訴求的群眾滿意，就可能不得不滿足群眾的不合理要求。這樣一來，由于考核壓力，基層不得不去滿足大量不合理訴求，花錢買穩(wěn)定。一旦不合理訴求也可以得到滿足，就會刺激社會上那些對利益敏感的人提出不合理訴求，從而帶動其他中間群眾也提出不合理訴求，結(jié)果就是基層治理難以為繼。

小結(jié)一下，基層治理的核心問題是要解決誰受益、誰決策和誰擔(dān)責(zé)的問題，最簡單的基層治理是自治。在當(dāng)前城市化市場化條件下，農(nóng)村基層自治很難克服集體行動中的搭便車難題。從“國家—地方—社會”三層架構(gòu)中討論基層治理，基層治理也會面對不同利益主體的復(fù)雜博弈。只有理解基層治理中的這種復(fù)雜博弈，我們才能理解技術(shù)賦能是如何影響基層治理的，或我們才能理解基層治理是如何實現(xiàn)數(shù)智轉(zhuǎn)型的。

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受益、決策與擔(dān)責(zé)的均衡性

當(dāng)前時期，國家已深刻地嵌入基層治理之中，不僅基層治理的主要資源來自國家，而且基層治理的主要決策也由國家進(jìn)行。國家通過自上而下的行政體系傳達(dá)自己的意志，這個自上而下的行政體系即我們前面分析的三層結(jié)構(gòu)。國家通過地方來傳達(dá)自己的意志，地方政府面對面接觸社會（基層群眾），發(fā)現(xiàn)和整合基層群眾的公共品需求偏好，用國家資源精準(zhǔn)滿足基層群眾的公共品需求偏好，將自上而下的國家資源與基層群眾自下而上的公共品需求相對接，實現(xiàn)國家資源在基層公共事業(yè)建設(shè)中的效用最大化，以提升基層群眾的獲得感、幸福感與安全感。由于每個地方的情況都有特殊性，且每個基層群眾都有不同訴求，因此發(fā)現(xiàn)和整合基層群眾公共品需求偏好并非一件簡單的事情。這就要求地方政府不僅要有能力（智慧），有足夠的善意（地方政府沒有私利），而且要有自主權(quán)（即地方政府可依據(jù)自己的判斷做出決策），在實踐中同時滿足以上三個條件是很難的。

為了防止地方政府謀取私利，國家就要對地方進(jìn)行監(jiān)督，限制其決策自主權(quán)；但因為地方政府面對基層群眾，具有比國家更了解基層群眾訴求與偏好的優(yōu)勢，國家就不得不對地方放權(quán)，給予地方一定的自主權(quán)和決策權(quán)。國家監(jiān)督地方的一個途徑是通過直接面對基層群眾訴求來形成對地方自主權(quán)的約束。基層群眾是公共品需求偏好的表達(dá)者，也是受益者，如果地方政府在使用國家資源中不能最優(yōu)化地滿足基層群眾的需求，那么基層群眾的福利就會遭受損失，基層群眾就會表達(dá)不滿。這種不滿越過地方政府，被國家所感知，國家就會以此來約束地方政府，形成一種資源承擔(dān)者與公共品受益者聯(lián)合起來限制地方政府這個決策者的均衡狀態(tài)。

不過這里有一個問題，即社會基層群眾并非一個整體，而是由無數(shù)個人組成的，每個人的利益訴求都是有差異的，且不同人對利益訴求的表達(dá)能力也是不同的。有人對利益極其敏感且行動能力強，他們就更加善于表達(dá)個人利益，將個人利益包裝成基層群眾的普遍利益、社會的利益，從而影響地方政府和國家的判斷與決策?；鶎尤罕娀蛘呱鐣磉_(dá)需求偏好的方式有兩種：一種是通過諸如民主的方式形成集體意志，一種是通過個體表達(dá)形成個人意志。無論是集體意志還是個人意志都存在一個問題，即當(dāng)前國家治理實踐中，資源來自國家，決策來自地方政府，作為社會的基層群眾只是受益者，受益者當(dāng)然會無限夸大自己的公共品需求，其結(jié)果就可能是，善于表達(dá)訴求的社會以及對利益更加敏感的基層群眾（個人或群體）受到國家和地方政府更多關(guān)注，獲得了更多利益，并在某種程度上代表甚至代替了其他社會或基層群眾。

由于社會中對利益敏感的群眾可以獲得更多利益，那些對利益不敏感的群眾也必然會向利益敏感的群眾學(xué)習(xí)，并通過各種方式來表達(dá)自己的利益訴求，甚至通過直接向國家提出訴求來施壓地方。國家不能有效甄別社會訴求的合理與否，只能將社會訴求轉(zhuǎn)移到地方。地方政府面對大量不合理訴求，疲于應(yīng)付，自上而下的國家資源也就無法與基層群眾真實的公共品需求偏好對接。由此，國家資源不僅無法滿足社會的真正需求，甚至可能導(dǎo)致基層社會的畸形化：對利益敏感的釘子戶代表代替了基層群眾，成為能獲得更多國家集體支持的受益者，甚至成了群眾中的“英雄”（因為他們有能力爭取到更多資源），基層群眾因此以他們?yōu)榘駱印?/p>

一個良好的國家治理體系應(yīng)當(dāng)是在國家、地方和社會之間形成均衡，可以更簡潔地表述如下：國家掌握資源，具有對地方政府的控制權(quán)。地方政府接觸社會，具有發(fā)現(xiàn)社會訴求和整合基層群眾公共品需求偏好的優(yōu)勢，因此需要具有使用國家資源建設(shè)基層公共品的決策權(quán)。社會是由無數(shù)基層群眾組成的，群眾中既有對利益特別敏感的極度追求個人利益者，也有利益脫敏、公益心強者，大多數(shù)群眾則屬于中間狀態(tài)。對利益敏感的群眾更有意愿和能力表達(dá)自己的訴求，他們因此更容易引起國家和地方政府的關(guān)注，并由此獲得更多利益。利益敏感群眾的獲益會引發(fā)中間群眾的效仿，具有公益心的群眾則被邊緣化了。地方政府面對面接觸群眾，因此對利益敏感群眾提出來的不合理訴求是有認(rèn)識的。地方政府很清楚，如果滿足了利益敏感群眾的不合理訴求，不僅會進(jìn)一步激發(fā)其提出更多不合理訴求，而且會引發(fā)其他群眾效仿，甚至導(dǎo)致基層治理陷入困境。利益敏感群眾越過地方政府，直接向國家（中央政府）提出訴求，中央政府無法甄別訴求是否合理，就只能將訴求轉(zhuǎn)到地方。地方有能力判斷訴求是否合理，從而可以更加準(zhǔn)確決定是否滿足群眾訴求。如果國家相信地方的判斷和決定并賦予地方進(jìn)行判斷和決定的自主權(quán)，地方就很可能將所有合理訴求都當(dāng)作不合理訴求對待，完全不關(guān)心社會的訴求。結(jié)果就是社會中的合理訴求通過中央政府轉(zhuǎn)到地方，地方卻不認(rèn)真對待?；鶎尤罕娤蛑醒胝从城闆r提出訴求無法得到地方有效回應(yīng)，基層群眾就會失去政治效能感，地方政府也就會無限放大地方利益，將更多國家資源用于政績工程甚至用于尋租，而不是滿足基層群眾的公共品需求偏好。為了防止地方政府不作為或亂作為，中央政府不僅需要獲得來自社會的訴求，而且要以此對地方進(jìn)行考核。比如以進(jìn)京上訪數(shù)量、處理轉(zhuǎn)辦信訪件辦結(jié)時長以及上訪復(fù)訪率對地方進(jìn)行考核，對排名倒數(shù)的地方政府進(jìn)行“一票否決”。地方政府在壓力下不得不認(rèn)真對待上訪人的訴求，并且會在基層行政中避免因亂作為引發(fā)基層群眾不滿。同時，在中央政府的巨大考核壓力下，地方政府不得不至少部分滿足基層群眾通過中央政府所傳遞下來的不合理訴求，結(jié)果就是引發(fā)更多基層群眾進(jìn)京上訪。如果進(jìn)京上訪沒有成本，基層群眾借上訪滿足不合理訴求就會形成惡性循環(huán)，因此必須要有兩個對沖的辦法：一是讓上訪有成本，二是中央政府對地方政府的信訪考核剛性降低，讓地方有對不合理訴求說不的空間。

小結(jié)一下就是，國家、地方和社會三者之間存在著復(fù)雜的博弈與互動。國家通過地方政府來有效治理社會，建設(shè)基層群眾的美好幸福生活；地方政府更了解基層群眾，具有決策優(yōu)勢，并因此享有決策權(quán)。同時，地方政府可能利用權(quán)力尋租（不作為、亂作為），社會通過向中央反映情況以約束地方。社會向國家反映情況可以約束地方的前提是，國家會依據(jù)社會反映情況對地方進(jìn)行考核，這種考核主要是數(shù)量上的，因為國家不可能甄別社會反映情況合理與否。一旦要對上訪數(shù)量進(jìn)行考核，則基層群眾就可能借向國家反映情況來向地方政府施壓以獲得個人利益最大化。國家在對待上訪數(shù)量考核時應(yīng)保持一定彈性，給地方一定自主權(quán)，以防止國家、地方與社會關(guān)系陷入惡性循環(huán)。

當(dāng)前處于以資源下鄉(xiāng)為背景的強國家時代，大量國家資源通過地方政府用于建設(shè)基層社會的民生事業(yè)，從而形成了國家出錢、地方?jīng)Q策、社會受益的格局。過去基層社會基本生產(chǎn)生活秩序主要依靠自治來維護(hù)，即基層社會受益者、決策者和資源承擔(dān)者三位一體，國家與社會相對分離。強國家背景下，“受益、決策與擔(dān)責(zé)”三者的分離，極大地強化了國家、地方與社會三者之間的互動關(guān)系，并因此尤其需要理解三者互動中的平衡關(guān)系。

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數(shù)字技術(shù)如何賦能基層治理

在強國家背景之下，基層治理往往與國家資源和上級政府有著極為緊密的聯(lián)結(jié)?？梢哉J(rèn)為，理解國家、地方與社會三者之間的平衡關(guān)系是理解基層治理的關(guān)鍵。在這種平衡關(guān)系中，起決定作用的往往不是能力而是意愿，不是對情況（信息）了解的多少，而是如何從博弈中獲得最大主體利益。從國家層面來講，國家希望通過有限的資源輸入最大限度滿足全國基層群眾差異性很大甚至高度人格化的多元復(fù)雜需求，以最大限度增加社會福祉，提高基層群眾的獲得感、幸福感和安全感；地方政府面對面接觸社會，對基層群眾情況十分了解，有能力辨識基層群眾的需求偏好且有能力整合基層社會的需求；地方政府也有自身利益，其往往不是因為能力而是因為意愿從而在決策時偏離基層社會福祉最大化目標(biāo)；社會是由基層群眾構(gòu)成的，基層群眾的構(gòu)成十分復(fù)雜，每一類群眾都有不同的利益訴求。為了實現(xiàn)利益最大化，基層群眾中的不同群體尤其是對利益敏感群體會在既有制度框架下積極行動起來，以實現(xiàn)利益最大化。只有當(dāng)國家、地方、社會之間保持平衡，才能達(dá)到基層治理有效。

這種平衡尤其表現(xiàn)在以下三個方面：

基層群眾表達(dá)訴求的成本。這種成本包括三個方面：一是經(jīng)濟(jì)成本，即將訴求表達(dá)出來往往要花費時間精力，且往往要通過特定渠道向上送達(dá)。最典型的是上訪?；鶎尤罕姼熬┥显L要花費時間、路費，這些都是經(jīng)濟(jì)成本。二是心理成本，即擔(dān)心上訪了是否有用，是否會落下不好的名聲，是否會被有關(guān)人員打壓、穿小鞋，等等。三是精神成本，即上訪后必然會有各種討價還價、利益博弈、壓制與反抗，需要勞神費力，精神負(fù)擔(dān)重。持續(xù)上訪很可能會造成傳統(tǒng)關(guān)系的破裂以及精神上的偏執(zhí)等等。

正因為基層群眾表達(dá)訴求是有成本的，所以往往只有極少數(shù)人會向上表達(dá)訴求以獲利。尤其在部分群眾赴京上訪大多未能解決問題反而因為持續(xù)上訪造成社會關(guān)系破裂、正常生活被破壞，甚至因為持續(xù)高壓力產(chǎn)生了嚴(yán)重精神問題的情況下，基層群眾是不會隨便赴京上訪的。

雖然包括上訪在內(nèi)的訴求表達(dá)有成本，但基層群眾卻有合法表達(dá)訴求的權(quán)利，甚至有基層群眾通過非法手段、非常規(guī)辦法來表達(dá)訴求。尤其在利益比較大，或者受到冤枉的情況下，基層群體中就會有人不顧成本赴京上訪。換言之，表達(dá)訴求的成本越高，往往意味著表達(dá)訴求群眾的冤情越大。正是由于表達(dá)訴求的高昂成本阻礙了基層群眾進(jìn)京冤，才極大地減少了進(jìn)京上訪的人數(shù)，并因此讓中央有能力直接介入到具體訴求的解決中來。

反過來，如果表達(dá)訴求成本極低甚至零成本，不僅可以輕松將訴求上達(dá)，而且?guī)缀醪挥贸袚?dān)心理和精神成本，那么基層群眾尤其對利益敏感的群眾就可能提出各種訴求，中央無法有效識別訴求是否合理，只能將群眾訴求轉(zhuǎn)到地方，并以辦結(jié)滿意度作為對地方的考核，實行一票否決。結(jié)果就可能變成誰提出訴求誰就有道理、誰就得好處，而且會激勵更多人向上級政府提出訴求。上級政府難以有效應(yīng)對時，就不得不在將群眾訴求轉(zhuǎn)到地方時降低考核要求，以讓地方可以依據(jù)實際情況回應(yīng)訴求，而不是一刀切地以提出訴求群眾滿意度作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一票否決式考核。而上級政府考核壓力降低了，地方政府有了自主權(quán)，就可能無視基層群眾訴求，無論訴求是否合理，到了地方都得不到重視與解決，群眾自然也就缺少提出訴求的政治效能感，提出的訴求也會自然而然地減少。

傳統(tǒng)時期，群眾要向上級提出訴求，可謂山高路遠(yuǎn)，且很可能被地方阻擾。即使到了京城也可能被當(dāng)作大膽刁民，先打幾十大板。因此，基層群眾提出訴求的成本特別高。一旦訴求上達(dá)天聽，就往往是冤屈深重。新中國成立以后，隨著人民信訪制度的建立，人民群眾來信來訪具有合法制度保障，基層群眾可以隨時隨地向人民政府提出訴求，并因此形成了獨具中國特色的信訪制度。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始包攬農(nóng)村基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，謀利型上訪開始出現(xiàn)。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，尤其是數(shù)字技術(shù)的廣泛運用，基層群眾表達(dá)訴求的渠道變得多元而便捷，提出訴求基本上可以說是零成本。疊加國家在基層廣泛資源投入所帶來的利益，群眾利益訴求表達(dá)呈爆發(fā)式增長，之前通過訴求成本甄別訴求真實性的機(jī)制逐步失靈了。這個時候，上級（中央政府）就很難再用數(shù)量來對地方進(jìn)行考核，并因此需要降低對地方的考核壓力。

在數(shù)字技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)前時期，基層群眾提出訴求的方式變得更加靈活多樣和低成本，或者說提出訴求的渠道更為通暢了，包括但不限于走訪、信訪、線上投訴、市長熱線、警務(wù)110、網(wǎng)絡(luò)投訴（尤其引發(fā)輿情的熱貼）等等，使得基層群眾幾乎可以足不出戶、零成本提出訴求，而且?guī)缀醪怀袚?dān)責(zé)任。這必然會造成大量未經(jīng)過甄別的虛假訴求進(jìn)入國家治理體系。這個時候，如果國家仍然剛性對待基層群眾的訴求，就幾乎必然會造成訴求過載，地方難以招架，便只能用形式主義來應(yīng)對。

三個時期表達(dá)訴求成本如表1所示：

表1 三個時期表達(dá)訴求成本

國家對基層治理的控制能力。在國家向基層輸入資源搞建設(shè)時，國家希望能有效控制資源使用以達(dá)到國家目標(biāo)。為防止地方和基層在資源使用中挪用資源及目標(biāo)替代，國家通過對基層治理的過程控制來實現(xiàn)國家目標(biāo)。

對基層治理過程控制的典型是精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)，即通過對貧困戶建檔立卡并將所有信息錄入國務(wù)院扶貧辦的扶貧信息系統(tǒng)，自上而下要求地方與基層按期完成精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略任務(wù)。結(jié)果就是，因為中央已將所有建檔立卡貧困戶的信息及幫扶措施和脫貧進(jìn)度錄入系統(tǒng)，基層扶貧工作就只能按系統(tǒng)要求展開。而實際上，扶貧工作面臨著各種不確定性，不僅有市場不確定性和自然不確定性，而且每個農(nóng)戶家庭情況都不一樣。更重要的是，既然國家要求錄入系統(tǒng)的貧困戶必須按期脫貧，不脫貧的責(zé)任不在貧困戶而在地方政府和基層干部，就一定會有貧困戶將脫貧責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到基層干部身上，從而出現(xiàn)了貧困戶客體化的問題。

扶貧本來應(yīng)當(dāng)是貧困戶有脫貧意愿，地方和基層干部幫助貧困戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、外出就業(yè)來擺脫貧困，其中一定會有市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，因此也就一定會有失敗，對于失敗就要有包容性評價。但是，在精準(zhǔn)扶貧時期，上級將扶貧工作高度政治化，任何環(huán)節(jié)都不允許出現(xiàn)錯誤，否則基層工作就要一票否決。這樣一種不切實際的高要求在上級政府高頻的第三方評估、對扶貧過程的實時控制下，就一定會在基層扶貧過程中為了合乎上級要求而進(jìn)行的煩瑣工作，形式主義十分嚴(yán)重；為了精準(zhǔn)，節(jié)省一元錢卻花費了十元組織成本，從而付出高昂組織成本。

在數(shù)字技術(shù)的支持下，上級對基層進(jìn)行過程管理，提出不符合基層治理實際的治理目標(biāo)，結(jié)果就可能使基層治理失去容錯空間，基層治理中的形式主義就會變得嚴(yán)重，治理成本急劇上升。

數(shù)字技術(shù)可以強化上級對基層治理的過程管理。如果過程管理符合基層治理的底層邏輯，那么數(shù)字技術(shù)就可以加速國家目標(biāo)的實現(xiàn)。問題是，基層治理往往要面對各種特殊性，要面對基層群眾，要處理大量情境性的問題。中國人口眾多、地域廣大，不同地區(qū)差異巨大，要在全國基層治理中搞同步走，不允許變通、不允許特殊性，要求所有治理過程同一，就會極大地限制基層治理中依據(jù)實際情況選擇治理方式的空間，就會讓基層群眾改變預(yù)期，也會讓全國不同地區(qū)的基層治理失去主體性而客體化。失去了主體性，就不能創(chuàng)造性地解決基層治理中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，就不能降低基層治理成本，更不可能調(diào)動基層群眾參與基層治理的主動性。

也就是說，數(shù)字技術(shù)是可以增強對基層治理的監(jiān)控的，但運用過度就可能限制基層治理所必需的主動性與主體性，導(dǎo)致基層治理和基層群眾的客體化，以及基層治理高成本甚至基層治理無效。

通過大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息，中央可以直接、快速獲得基層治理信息，從而有能力直接面對基層治理事件進(jìn)行跨級響應(yīng)。一方面，在全國基層發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)輿情往往會在第一時間引起中央政府的重視，而地方在知曉中央政府已掌握情況后，必須在第一時間進(jìn)行處理，基層治理也因此失去了從容性。另一方面，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，中央政府甚至比地方掌握更多的基層治理信息，從而出現(xiàn)了所謂“逆向信息不對稱”，在制定基層治理目標(biāo)時就可以更有規(guī)劃性和針對性。

綜上所述，數(shù)字技術(shù)極大地提高了中央政府對基層治理情況的了解和掌握能力，尤其在強國家時代，大量國家資源自上而下轉(zhuǎn)移，國家將基層群眾獲得感、幸福感和安全感作為目標(biāo)，就可能激發(fā)基層群眾中利益敏感群體的高度亢奮。這些對個人利益敏感的基層群眾代表甚至代替了基層群眾，他們與強大的國家力量形成呼應(yīng)，嚴(yán)重擠壓地方和基層治理空間，結(jié)果就可能進(jìn)一步強化中央權(quán)威和權(quán)力。國家（中央政府）試圖一桿子插到基層群眾中，從基層來看就是小事不僅出了組、出了村、出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且是到了中央。中央政府沒有能力面對細(xì)小瑣碎、高度人格化的各種不同的基層小事，由此可能帶來國家治理的困境。

數(shù)字技術(shù)的幾個典型表現(xiàn)中，市長熱線（接訴即辦）暢通了基層群眾的自我利益訴求表達(dá)渠道；網(wǎng)絡(luò)輿情處理使得部分基層群眾試圖通過網(wǎng)絡(luò)搞大事件來解決問題；精準(zhǔn)扶貧過程中，蠻不講理的貧困戶成為扶貧中的最大梗阻；信訪渠道的暢通也使得無理上訪變得更為普遍。結(jié)果導(dǎo)致國家治理過程中，由于數(shù)字技術(shù)的普遍應(yīng)用，國家（中央政府）與基層社會中的邊緣群眾產(chǎn)生了強聯(lián)結(jié)，這些邊緣群眾代表甚至代替了基層群眾，成為基層治理中的主導(dǎo)力量。這樣一來，基層治理也就喪失了自主性，地方與基層治理就變成了基層干部與唯利是圖、不講道理的邊緣群眾的死纏爛打，基層治理因此就會陷入困境。

基層治理是一個動態(tài)的過程，是一個人人參與治理的過程，也是一個動員的過程?；鶎又卫碛行У年P(guān)鍵是通過基層群眾的參與形成集體行動，達(dá)成基層群眾建設(shè)自己美好幸福生活的目標(biāo)。集體行動必然是基層群眾中的積極分子帶頭、中間群眾跟上、對個人利益敏感群眾被邊緣化的過程，而不能由對個人利益敏感的搭便車者成為主導(dǎo)。當(dāng)前基層治理存在的最大問題是，一方面強國家為基層提供了大量資源，一方面對利益敏感的基層邊緣群眾借數(shù)字技術(shù)不成比例地獲得了國家力量的支持，從而破壞了基層治理生態(tài)?；鶎又卫韱适Я酥鲃有院椭黧w性，無法將基層群眾組織起來建設(shè)他們自己的美好幸福生活，基層群眾的公共品需求偏好也就無法有效表達(dá)和整合，最終導(dǎo)致基層治理無效?；鶎又卫頍o效，基層群眾中的小事就會超出村莊、超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到了中央，并進(jìn)一步影響國家治理的效能，提高國家治理的制度成本。

數(shù)字技術(shù)使得國家有了相對于之前更多的對地方與基層治理的掌控能力，改變一直以來的信息劣勢，從而可能造成誤判：以為可以通過一桿子插到底的辦法來提高行政效率，降低行政成本，精準(zhǔn)達(dá)到政策目標(biāo)，為基層群眾提供更多福祉。但實際上卻可能變成國家（中央）強化了基層邊緣群眾的聲望，基層邊緣群體代表甚至代替了基層群眾，基層治理因此不得不主要應(yīng)對邊緣群體無理訴求，且喪失了主體性，從而導(dǎo)致基層治理無效以及由此帶來的國家治理低效。

地方和基層治理面向基層群眾，大量事務(wù)高度特殊化、人格化，不僅每個地方的基層治理都有其獨特性，而且正是通過基層治理過程才形成了基層群眾的預(yù)期與行動策略。一旦基層治理喪失了主體性，被動回應(yīng)上級要求和應(yīng)付群眾訴求，這樣的基層治理就必定是低效甚至無效的。

在強國家時代，數(shù)字技術(shù)進(jìn)一步強化了中央政府（上級）的能力，打破了過去“中央—地方—社會”結(jié)構(gòu)，或“國家—社會”結(jié)構(gòu)的平衡，國家力量過度膨脹，并可以直接面對基層群眾，這就可能將基層群眾中對個人利益敏感的邊緣群體力量放大。邊緣群眾成為基層群眾主流，這顯然是不行的。

必須要給地方與基層留下自主治理的空間，唯有如此，地方和基層才有能力回應(yīng)基層群眾差異化的多元訴求，才有可能組織基層群眾建設(shè)自己的美好幸福生活，而不是所有基層群眾都變成想搭便車或占國家便宜的釘子戶。

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私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品：市場與政府

數(shù)字技術(shù)賦能基層治理必須要遵從基層治理的底層邏輯，這個底層邏輯的關(guān)鍵是，美好幸福生活的建設(shè)必須要依靠基層群眾自己，而不能僅靠國家資源和國家力量。基層治理的本質(zhì)是公共利益生產(chǎn)與分配。在公共利益生產(chǎn)與分配上，必須要形成“受益、決策與擔(dān)責(zé)”的平衡，而不能變成誰鬧誰有理、誰鬧誰受益，更不能變成利益敏感者借上級力量來代表和代替基層群眾，主導(dǎo)基層社會。

基層群眾建設(shè)美好幸福生活，當(dāng)然不只是通過基層治理，不只是要生產(chǎn)和分配公共利益，而是需要基層群眾面向市場積極行動。

市場力量的強大之處在于，市場經(jīng)濟(jì)形成高效交換系統(tǒng)，即在市場上，所有獲得（收入）都需要有等價的投入，基層群眾通過務(wù)工經(jīng)商從市場上獲得利益回報，這個利益回報成為他們的主要收入來源，是建設(shè)個人（家庭）美好幸福生活的根本。

基層群眾需要有良好的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，國家承諾提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。由國家為基層群眾直接提供標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共服務(wù)，不僅可以保證公平而且更具效率。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，國家可以通過諸如電子政務(wù)來為基層群眾提供更加便捷的服務(wù)，比如浙江推動的“最多跑一次”改革，可以大大便利基層群眾。

數(shù)字技術(shù)不僅可以讓政府為基層群眾提供更加便捷的線上服務(wù)，而且企業(yè)也會利用數(shù)字技術(shù)來為基層群眾提供更加便捷的市場服務(wù)，以獲得利潤，比如鐵路12306等各種數(shù)字平臺服務(wù)。這樣的服務(wù)是市場的，是市場主體之間進(jìn)行交換（交易），不涉及公共利益的生產(chǎn)與分配，也就不需要集體行動和民主協(xié)商；而只是市場交換形式，才表現(xiàn)為等價交換，一個愿打一個愿挨，是理性個體之間的平等交換。這個時候的數(shù)字技術(shù)就完全不同于基層治理所要解決的公共品供給的邏輯。

對于市場來講，數(shù)字技術(shù)所生產(chǎn)的是私人產(chǎn)品，不涉及公共利益。但是，如果試圖通過數(shù)字技術(shù)來取消治理，試圖以市場來取代政府，這就過于激進(jìn)了，因為政府、治理所要解決的都是公共利益的生產(chǎn)與分配，離開了協(xié)商，離開了眾意變成公意的過程，就不可能治理有效?；蛘哒f，數(shù)字治理的基礎(chǔ)是治理，而非數(shù)字技術(shù)。

（本篇刊載于《關(guān)東學(xué)刊》2026年第1期，注釋從略，如需了解更多，請參閱《關(guān)東學(xué)刊》紙刊或中國知網(wǎng)等平臺）