人口小縣，如何穩(wěn)定轉(zhuǎn)型？

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導(dǎo)語：當(dāng)前，中國縣域發(fā)展格局正在發(fā)生深刻變化。有分析指出，我國人口規(guī)模在50萬人及以上縣域與50萬人以下縣域在數(shù)量占比和人口占比上已出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，人口整體縮減成為縣域小型化的重要原因。當(dāng)人口增長放緩、財政資源收緊、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會繼續(xù)向優(yōu)勢區(qū)域集中時，中國縣域人口流動正在經(jīng)歷更深層的空間重組：鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向縣城集中，而縣域人口又進(jìn)一步向地級市、省會、都市圈和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動。區(qū)位優(yōu)勢不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的縣域，承受的壓力尤為明顯。隨著我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平，正成為新形勢下推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要方向。

本文基于作者對中西部一個人口小縣的實地調(diào)研，呈現(xiàn)了縣域社會正在經(jīng)歷的深層變化。作者指出，在人口、就業(yè)機(jī)會和產(chǎn)業(yè)要素向更具規(guī)模效應(yīng)的區(qū)域集中的趨勢下，人口小縣已很難繼續(xù)依靠傳統(tǒng)招商、項目投入和行政動員來扭轉(zhuǎn)發(fā)展格局。人口小縣改革不只是機(jī)構(gòu)合并和行政成本壓縮的問題，更關(guān)鍵的是如何在資源有限的條件下重新配置治理力量，使考核體系更符合縣域?qū)嶋H，保護(hù)真正能夠創(chuàng)造就業(yè)的小微經(jīng)濟(jì)，并通過真正為基層減負(fù)，激發(fā)縣域干部和基層組織的治理自主性。

最近，我調(diào)研了中西部地區(qū)的一個“人口小縣”。疫情期間，這里常住人口是12萬，而目前常住人口僅為8萬左右，其中大部分集中于新老縣城，總計約4萬人。一些小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口就更少了，有的只有1000人左右。

人都去哪里了？

從總體趨勢看，這個縣城的人口還在不斷減少，一方面，新增人口從2024年的900人左右下降到2025年的800人上下。另一方面，縣城就業(yè)機(jī)會快速減少，部分青壯年已經(jīng)開始新一輪的外流。

目前，縣城的就業(yè)機(jī)會主要衍生自財政供養(yǎng)人員的消費。整個縣城財政供養(yǎng)人員有9000人左右，包含在編在崗的約5000人，以及退休的4000多人。近年來，地方政府也面臨財政緊縮的情況，僅三公經(jīng)費就砍掉了60%。在這種情況下，這些財政供養(yǎng)人員的可支配資源減少，消費能力自然也隨之下降，連帶著相關(guān)行業(yè)的收益減少。最典型的就是餐飲業(yè)：目前大部分飯館都處于不賺錢的狀態(tài)，更新頻率非常高。

除此之外，項目工程是縣城的另一重要就業(yè)機(jī)會來源，而財政緊縮必然帶來項目工程的減少。據(jù)從業(yè)者反映，2025年當(dāng)?shù)剡€有100多個項目掛網(wǎng)公開招標(biāo)，今年就基本沒有了，相關(guān)就業(yè)機(jī)會自然也減少了。原來一些主要靠項目工程為生的人都開始外出，甚至出國尋找新的機(jī)會。

地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也沒有什么起色，而且未來也很難看到會有什么起色。這就導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會的增長空間非常有限。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，養(yǎng)殖業(yè)在非洲豬瘟暴發(fā)后就不再成氣候；雖然政府在旅游業(yè)上投入了大量資源，但是因為缺乏資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，旅游業(yè)同樣毫無起色；運輸業(yè)方面，全縣有1.4萬輛車，涉及4萬人左右的就業(yè)，目前雖然處于平穩(wěn)狀態(tài)，不過因為經(jīng)濟(jì)下行，就業(yè)機(jī)會和收入都呈現(xiàn)出下降的趨勢。

唯一拿得出手的是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。目前，當(dāng)?shù)赜?0多家相關(guān)企業(yè)，但是真正有影響力的只有2家，一家是低附加值的醫(yī)療器械企業(yè)，另一家是主攻銀屑病的藥品企業(yè)，但因為本地并不具有區(qū)位優(yōu)勢或者資源稟賦，因此也難以形成氣候，集群化發(fā)展空間有限。況且，地方上依托稅收優(yōu)惠等政策推動招商引資的空間也在被迅速壓縮，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后繼乏力，想要扭轉(zhuǎn)就業(yè)形勢的難度也很大。

作為縣城消費的另一主力，在上一輪教育城鎮(zhèn)化推動之下進(jìn)城的群體，目前也面臨著更大的現(xiàn)實壓力。這些家庭中，大部分都是爺爺奶奶帶著孩子進(jìn)城，年輕人外出務(wù)工支持在家的老人小孩。他們的家底大多不厚實，原本的積累基本都投入到買房（用于求學(xué)或者婚嫁）、建房、買車等大件消費中了。大多數(shù)家庭從事的都是建筑行業(yè)——這兩年房地產(chǎn)下行，他們的收入自然也是減少的。因此，兩位老人中的一位回家務(wù)農(nóng)、通過養(yǎng)雞養(yǎng)鴨和種植果蔬供養(yǎng)進(jìn)城生活的幾口人以減少開支，也成為了一種常態(tài)。

資本對下沉市場的攻略，也是造成縣域就業(yè)機(jī)會壓縮不可忽視的力量。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的沖擊顯而易見，其中又以服裝等快銷品消費的線上化最具代表性。目前，縣城大部分的年輕人都選擇在線上買衣服，一些主攻下沉市場的電商APP觸達(dá)中老年人后，他們也開啟了全面的線上消費，進(jìn)一步壓縮了縣城零售群體的就業(yè)空間。我們在東部地區(qū)調(diào)研時，就遇到過不少來自西部的小老板，他們就是因為在老家鎮(zhèn)上的服裝店開不下去了，才轉(zhuǎn)而跟著年輕一代到東部地區(qū)做電商。

除了服裝店以外，超市和雜貨鋪等也受到了很大的沖擊。一個鎮(zhèn)上的超市老板告訴我們，現(xiàn)在毛巾只能進(jìn)5元以下的貨，因為現(xiàn)在來線下買東西的人，都是那些不怎么上網(wǎng)、年紀(jì)非常大的老人，他們的日常生活很節(jié)省，消費能力也有限。

數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來的就業(yè)機(jī)會轉(zhuǎn)移，卻并沒有惠及該縣。事實上，能夠從數(shù)字技術(shù)發(fā)展中受益的縣市區(qū)具有一個共同特征，即進(jìn)入目前正在進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行業(yè)務(wù)工，比如服裝產(chǎn)業(yè)等等。而且，這些縣市區(qū)的外出務(wù)工群體大部分采取“同鄉(xiāng)同業(yè)”的模式進(jìn)入市場，利用產(chǎn)業(yè)工人的集聚而形成區(qū)位優(yōu)勢。

但即使如此，縣城數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)會仍然是有限的。通過在發(fā)達(dá)地區(qū)展開的調(diào)研來看，這類正在經(jīng)歷數(shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)集群，為了實現(xiàn)整個供應(yīng)鏈的快速聯(lián)動，提升市場反應(yīng)速度，其核心環(huán)節(jié)絕大部分會留在東部地區(qū)或者周邊郊區(qū)，轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)的環(huán)節(jié)和企業(yè)是十分有限的。

此外，要實現(xiàn)人口規(guī)模效應(yīng)，就需要新一輪的人口集中來支撐，而這也意味著新一輪的人口競爭。然而，人口小縣的縣域人口持續(xù)流失，令原本就沒有人口規(guī)模優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦的區(qū)域，面臨更加激烈的就業(yè)機(jī)會競爭和人口競爭。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、統(tǒng)一大市場構(gòu)建加速推進(jìn)的當(dāng)下，這種人口與產(chǎn)業(yè)競爭的格局和不斷集中的趨勢，即使是區(qū)域地方政府乃至更高層級的地方政府也難以扭轉(zhuǎn)的。各地政府面臨的財力和債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)實約束，也令其難以再利用財政資源的投入來扭轉(zhuǎn)這一格局。

應(yīng)該如何進(jìn)行改革？

在新生人口減少、財政緊縮和技術(shù)變遷等結(jié)構(gòu)性力量的推動下，就業(yè)機(jī)會和人口新一輪的集中，已經(jīng)成為必然趨勢。

人口小縣會首先承受這些力量的沖擊。因此唯有通過結(jié)構(gòu)性改革，才能夠應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的一系列挑戰(zhàn)——啟動改革是必然之舉。

改革的先鋒，必然是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。2024年，我國就開始推進(jìn)“人口小縣”的機(jī)構(gòu)改革，其核心思路是整合職能、精簡機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌資源，以應(yīng)對財政壓力和提升治理效能。

我們調(diào)研的這個縣，在總體編制數(shù)量不變的情況下，已將職能相近的部門進(jìn)行合并，例如將工信局、商務(wù)局、科技局整合為一個局，住建局、城管局、交通局也進(jìn)行了“三合一”。

然而，部門合并壓縮了局級（正科級）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，基層干部的上升通道迅速變窄。再加上疫情期間積累的未晉升的干部還沒有消化完，因此造成了大量能力出眾、積極干事的中層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升受挫，干部的積極性受阻。

更大的現(xiàn)實問題是，縣域干部正在遭受“自上而下”和“自下而上”的雙重夾擊。

一方面，自上而下的任務(wù)、要求并沒有因為人口減少、財政緊縮而降低，反而是越來越多、越來越高，對干部的考核也越來越具剛性。以“群腐（群眾身邊的腐敗問題集中整治）”為例，上級對各縣按照領(lǐng)域和層級進(jìn)行量化考核和隱性排名，而人口小縣在量化考核面前顯然沒有任何優(yōu)勢。為此，縣域干部只能通過在特定領(lǐng)域打造亮點來彌補(bǔ)數(shù)量上的落后，否則就很容易被上級批評問責(zé)。更為嚴(yán)峻的是，人口小縣能做出的成績有限，很容易在上級政府要抓“負(fù)面典型”的時候被“犧牲”掉，因此也就更容易成為“掛牌摘帽”的重災(zāi)區(qū)。這也意味著，在人口小縣做干部，積極做事的干部反而面臨更高的風(fēng)險。

這里不得不提及當(dāng)前地方政治的另一個扭曲狀態(tài)：此前一輪的項目資源下鄉(xiāng)，上級領(lǐng)導(dǎo)對各種資源分配都有進(jìn)度和打造亮點的要求。但是，項目資源流動具有嚴(yán)格的流程規(guī)范，這就令上級領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)度要求往往會與項目資源合規(guī)的進(jìn)度要求存在張力，造成基層違規(guī)辦事成為常態(tài)。而違規(guī)辦事必然要找“自己人”配合，這又進(jìn)一步增加了任人唯親的可能性，衍生出了更多的不合規(guī)。這意味著，有能力、想上進(jìn)的干部，大概率是要違規(guī)的。

在問責(zé)壓力向人口小縣集中，且“被不合規(guī)”普遍化的情況下，縣域范圍內(nèi)干部相互推諉引發(fā)的“內(nèi)斗”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。繼而，推出基層干部充當(dāng)“替罪羊”來化解成績不足的問責(zé)危機(jī)，也就成為了“不得已”的選擇——整個縣域的政治生態(tài)由此變得更加混亂和渾濁。

另一方面，縣域內(nèi)部的治理環(huán)境也變得愈發(fā)復(fù)雜。雖然人口數(shù)量和治理資源在減少，但是內(nèi)生的治理事務(wù)并沒有減少。例如，上一輪的縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的農(nóng)民帶著孩子“被動進(jìn)城”，集中居住在縣城的小區(qū)內(nèi)。但因為被動進(jìn)城、小區(qū)質(zhì)量參差不齊、居住群體的家庭發(fā)展壓力增加等，導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)費收取困難，不少物業(yè)公司退出，小區(qū)內(nèi)部的矛盾糾紛數(shù)量快速攀升。這又進(jìn)一步導(dǎo)致治理壓力向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）和各個部門轉(zhuǎn)移。

面對越發(fā)復(fù)雜的問題，即使是工作經(jīng)歷豐富的社區(qū)干部，也普遍感到力不從心。再加上“12345熱線”向縣城下沉，部分群眾利用AI工具和干部“對線”；“自上而下”的形式主義要求并沒有因為多輪“減負(fù)運動”而減少；投入到社區(qū)的財政資源不斷被壓縮——除工資以外，社區(qū)的運轉(zhuǎn)需依靠向幫扶部門爭取，財政緊縮的規(guī)定又導(dǎo)致每個部門的經(jīng)費上限從3萬元減少到5000元。這一系列因素，進(jìn)一步打擊了基層尤其是社區(qū)干部的積極性。

干部群眾正在小區(qū)院內(nèi)召開“近鄰奶茶會”。 資料圖：新華社

基層治理問題的解決，需要更加充分的群眾動員。但是，當(dāng)前“自上而下”的要求與內(nèi)生的治理事務(wù)之間，存在著巨大的沖突。

其中最典型的就是“打造亮點”和群眾工作之間的沖突。對于人口小縣而言，打造亮點是政績的主要表現(xiàn)。但是由于“亮點”對進(jìn)度、成效的要求往往難以完全契合群眾工作的效果和節(jié)奏，政府不得不對特定的群眾工作做出干預(yù)。

與此同時，為了滿足加速“打造亮點”的速成要求，倒逼許多干部求著群眾“配合”，最終把“做實事”的初心也異化成了“形式主義”。群眾也淪為了配合干部的“旁觀者”，對干部和政府也失去了信任。群眾對干部的信任危機(jī)，進(jìn)一步導(dǎo)致建立在“弱干預(yù)”基礎(chǔ)上的群眾工作和群眾動員不再可能，干部的主體性也難以發(fā)揮，最終損耗了基層干部從做工作中獲得積極反饋的可能性。

在這樣的生態(tài)下，“躺平”和“內(nèi)卷”在人口小縣正變得愈發(fā)普遍化。但問題是，在巨大的轉(zhuǎn)型沖擊下，人口小縣的穩(wěn)定過渡必然要依靠基層干部，依靠他們充分動員群眾，來破解資源緊縮和治理問題增多之間的矛盾。如何在財政資源和編制等外部激勵有限的情況下，利用有限資源來激發(fā)縣域干部的積極性，將決定人口小縣能否穩(wěn)定轉(zhuǎn)型。

該縣一位有15年工作經(jīng)驗的老鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴筆者，解決上述問題的關(guān)鍵在于真正為基層減負(fù)，激發(fā)基層治理的自主性。機(jī)構(gòu)改革的重點應(yīng)該在于如何做到“因事設(shè)崗”，從而將有限的人力物力資源用于解決當(dāng)前縣城最核心的問題。

更為關(guān)鍵的是，對干部的考核要求亟需科學(xué)化的改革。比如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否是評判企業(yè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)？那些真正符合當(dāng)?shù)貙嶋H、制造就業(yè)的小微企業(yè)，是否應(yīng)該成為服務(wù)和保護(hù)的重點？此外，人口小縣是否要適配統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)考核？是否要捆綁發(fā)展指標(biāo)，來激發(fā)人口小縣的財政自主性？“打造亮點”的考核方式是否科學(xué)？這些問題，不僅在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期都需要重新進(jìn)行考量，也是在為當(dāng)前大部分中西部欠發(fā)達(dá)縣域的轉(zhuǎn)型提供方向。

文/觀察者網(wǎng)專欄作者 白車

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