南部非洲發展共同體礦產“五年計劃”背后的資源主權博弈

作者：非洲關鍵礦產資源研究小組

2026年6月2日，贊比亞首都盧薩卡，一場重要的啟動儀式拉開了南部非洲發展共同體（SADC）區域資源戰略轉型的序幕。一個名為“培育環境與社會責任、脫碳、包容與變革性的能源轉型礦產價值鏈”的五年期區域項目正式啟動，核心目標指向一個長期困擾非洲的資源困局：結束關鍵能源轉型礦產的原材料出口模式，建立本地化價值鏈。項目運行時間為2026年3月至2031年2月，實施國家包括剛果（金）、莫桑比克、納米比亞、南非、贊比亞和津巴布韋。項目由聯合國非洲經濟委員會（ECA）牽頭，聯合區域多方利益相關方共同推進，資金由德國國際氣候倡議（IKI）提供，總額約1503萬歐元，約合1740萬美元。

南部非洲是全球關鍵礦產資源的富集區，擁有全球近四成的關鍵礦產儲量，涵蓋鈷、鋰、錳、石墨、銅、鎳和鉑族金屬等能源轉型不可或缺的戰略資源。然而長期以來，這些礦產大多以原礦或半加工形態出口，開采國的實際受益極為有限。項目在啟動儀式上透露的數據極具說服力：國際能源署的研究顯示，全球對關鍵礦產的需求到2030年可能增長三倍，到2040年可能增長四倍。贊比亞礦業與礦產發展部常任秘書哈彭加·卡貝塔博士在啟動儀式上表示，SADC區域“不僅有向世界供應原材料的機會，更有加速工業化、創造就業、促進創新和提高公民生活質量的機會”，但他同時強調，區域必須直面選礦、環境與社會治理、社區融入等一系列挑戰。

SADC執行秘書埃利亞斯·馬戈西在今年3月的部長理事會會議上已為這場轉型埋下伏筆。當時他直言：“在礦業領域，我們的挑戰從來不是資源匱乏，而是增值不足。我們區域礦產稟賦豐厚，包括鈷、銅、錳等能源轉型礦產，但遺憾的是，它們仍然以原礦形態離開我們的邊境。”據他透露，區域已確定約20個潛在的礦業項目，總估值約23億美元，涉及電池制造、采礦耗材和采礦設備等下游產業。這場醞釀已久的資源戰略調整，如今終于進入了系統化落地階段。

值得注意的是，SADC的這項區域倡議并非孤立行動，而是置于更為宏大的政策框架之下。項目明確與《非洲礦業遠景》《非洲綠色礦產戰略》、SADC區域礦業遠景及聯合國秘書長關鍵能源轉型礦產小組的建議相對接。今年2月，非盟執行理事會正式通過了《非洲綠色礦產戰略》，核心愿景是讓非洲從全球綠色礦產的“供應商”轉變為全球礦產價值鏈的“整合合作伙伴”，通過本地增值實現公平的資源型工業化和電氣化，提升所有非洲人民的生活質量。SADC的這項五年計劃，可視作這一大陸性戰略在次區域層面的具體執行。

從更廣泛的趨勢來看，SADC的這項倡議恰逢非洲大陸資源民族主義浪潮全面升溫之際。近兩年來，非洲資源國在礦業政策上的態度發生了顯著轉變。自2024年起，至少已有十個非洲資源核心國家密集出臺新政，推出原礦出口限流、出口禁令、強制本土加工等規則，覆蓋剛果（金）鈷礦、津巴布韋鋰礦、加蓬錳礦、幾內亞鋁土礦等全球核心礦產品類，幾乎牽動整條全球新能源與工業原材料供應鏈。單是2025年以來，各國動作密集不斷：剛果（金）2025年2月實施鈷原礦出口禁令，同年10月轉為年度出口配額管理制度，2026至2027年的年出口配額被限定在9.66萬噸；津巴布韋早在2022年底就禁止了鋰原礦出口，2026年2月將禁令范圍擴大，同年5月直接將鋰、鈷、鎳、石墨等14種礦產劃為“國家級關鍵資源”，外資開采須接受國家持股要求；贊比亞2026年1月通過本地化法規，要求礦業公司在特定年限內將核心貨物與服務的本地采購比例至少提高到40%；莫桑比克議會2026年5月通過《礦產法》修訂案，明確禁止原礦出口并要求國家持股不低于15%。從東非到西非，從剛果盆地到南部非洲礦帶，一場由資源主權意識覺醒驅動的礦業政策變革正在席卷整個非洲大陸。

推進本地加工能力的建設絕非易事。SADC區域在礦產加工領域面臨著多重結構性挑戰。首先是產業能力短板，國際能源署的研究表明，如果非洲能夠擴大本地精煉和加工產能，以當前價格計算，該區域銅、鈷、磷酸鹽、錳、石墨和鎳的出口市場價值可從當前的約700億美元增長到2040年的近1200億美元，增長潛力巨大，但前提是各國必須持續強化工業、能源和物流能力。其次是能源瓶頸。SADC執行秘書馬戈西指出，區域大部分地區電力接入率仍低于60%，部分成員國甚至不足30%。大量礦場地處偏遠、遠離國家電網，高度依賴高污染的柴油發電機，礦業的脫碳轉型既是環境要求，也是經濟現實。ECA南部非洲區域主任尤尼斯·卡姆文多強調，該項目將聚焦礦業脫碳，推動太陽能等可再生能源替代方案，減少化石燃料依賴。此外，項目還提出要助力中小企業融入供應鏈，加大婦女和青年的參與度，建立透明公正的收益分享機制，讓當地社區真正從礦產開發中受益。

從區域協同的角度來看，該項目釋放了另一個強烈信號：任何單一國家都難以獨立構建完整的能源轉型礦產價值鏈。卡姆文多指出：“區域內沒有一個國家擁有發展完整價值鏈所需的全部輸入要素。強大的區域合作與伙伴關系，對于釋放該行業的全部潛力至關重要。”這項計劃將致力于推動產品與服務提供商、礦業公司和加工商之間的跨界對接，借助區域貿易展覽會中已成功應用的買家賣家對接模式，打通跨境產業協同。南非近期的一項政策動議也展現了類似的區域協同邏輯。2026年6月9日，南非政府正式發布公告，擬將鋰、石墨、鈷、銅等電池關鍵礦產納入汽車激勵計劃的標準材料清單，并明確材料來源必須為SACU或SADC成員國，同時規定50%的價值將被計入本地增值認證，使符合條件的生產商可以據此申請生產激勵。這一政策設計從需求端為SADC區域內礦產的本地加工創造了市場窗口，也體現了區域內部從上游礦產到下游制造的縱向整合思路。

資源覺醒還是新的博弈？從SADC礦產計劃看非洲資源民族主義的深層邏輯

如果說SADC五年計劃的啟動是一次系統性的政策宣示，那么近兩年來非洲各國密集出臺的礦業新政則是這場資源民族主義浪潮的具體實踐。從剛果（金）的鈷出口配額到津巴布韋的鋰禁令，從贊比亞的本地化采購要求到南非的汽車產業激勵調整，這些看似分散的政策行動，指向的是一個共同的核心目標：將長期以來外流的礦產增值收益留在本地，借助資源優勢撬動工業化進程，打破“富饒的詛咒”。然而在工業化夢想與現實約束之間，非洲各國正面臨著一場關于自主性與外部依賴的復雜博弈。深入解讀這場資源戰略轉型，既要看到其合理性與正當性，也要審視其面臨的深層困境和潛在風險。

從歷史維度看，非洲資源國對加工增值的渴望并非新近萌發。殖民時代，非洲被納入全球資本主義體系的方式就是單一資源輸出，獨立后的數十年里，這一格局幾乎未被撼動。聯合國貿易和發展會議《2025年非洲經濟發展報告》顯示，2024年非洲礦產出口中，未加工初級原料占比約78%，產業鏈核心增值收益幾乎全部被海外資本收割。非洲開采了全球70%以上的鈷，卻只占據不到3%的電池市場價值。這種“挖資源的窮，用資源的富”的悖論，構成了非洲資源國集體行動的最深層動力。今年3月，SADC執行秘書馬戈西在部長理事會會議上的發言，幾乎可以視作整個區域政策轉向的總動員令：“我們區域礦產稟賦豐厚，但遺憾的是，它們仍然以原礦形態離開我們的邊境。”這種從“資源富饒”到“價值貧困”的巨大落差，終于催生了從國家到區域層面的系統性反制。

印尼經驗無疑是這場非洲礦業政策轉向的重要催化劑。當年印尼推行鎳原礦出口禁令，一度引發國際資本強烈反彈，但短短幾年內，中國企業涌入當地投資建設產業園，從鎳鐵、高冰鎳一路做到三元前驅體，完整產業鏈落地生根，印尼出口額翻了數倍，全球一半的鎳加工中心轉移到了印尼。這個成功樣本讓非洲國家看到了資源本地化加工的可行路徑，也為非盟2025年通過的《非洲綠色礦產戰略》提供了現實參照。SADC五年計劃正是這一戰略在次區域層面的延伸，其邏輯鏈條清晰：以資源優勢為籌碼，換取加工技術和產業落地，實現從“原料出口國”到“工業制品輸出國”的躍遷。

然而硬幣的另一面是，非洲的工業化訴求在實際執行中面臨著多重難以回避的結構性困境。基礎設施的短板首當其沖。剛果（金）的礦區到港口動輒上千公里，物流成本比國內高出數倍，水電供應斷斷續續，難以滿足工業生產對穩定性的基本要求。SADC區域內部電力接入率嚴重不均，部分成員國甚至不足30%，大量礦場依賴高污染的柴油發電機，不僅碳排放強度高，運營成本也居高不下。在全球ESG標準日益嚴格的背景下，這些環境與社會治理的短板不僅影響國際資本的投資信心，也可能在未來面臨碳邊境調節等貿易壁壘的額外約束。該項目將礦業脫碳列為核心議程，正是對這一結構性痛點的正視。

值得警惕的是，一個極具反差的現象正在浮出水面：多數嚴苛的合作門檻和無償技術轉讓訴求，主要指向深耕當地的中資企業；而對西方數百年的資源掠奪、至今仍在執行的壟斷收割模式，非洲國家卻長期缺乏約束能力。殖民時代西方對非洲資源的系統性掠奪早已有詳實記錄，殖民體系解體后，利比里亞橡膠、南非貴金屬、西非稀有礦產等產業仍被西方跨國巨頭牢牢掌控。諷刺的是，當中國在平等互利基礎上幫助非洲修路筑港、建工廠、育產業時，卻遭遇了比西方企業更高的合作門檻和更嚴苛的政策約束。這種“雙重標準”的背后，既有大國博弈的因素，也可能反映了非洲國家在多元化合作伙伴之間尋求平衡的戰略考量。

從地緣經濟的視角來看，全球能源轉型對關鍵礦產的爭奪，正在將非洲推向一個更為復雜的博弈格局。歐盟和美國近年來加大了對非洲礦產供應鏈的投資力度，開出的核心條件往往指向限制原礦流向中國。剛果（金）2025年10月與美國簽署礦產安全伙伴關系協議的時間節點，與其鈷出口配額政策的出臺幾乎同步，這種關聯很難被視為純粹的巧合。非洲各國實際上擁有更多的議價空間，可以在多方競逐中爭取更優的合作條件，但同時也面臨在大國博弈中被工具化的風險。如何在維護資源主權的同時避免陷入新的依附關系，是非洲決策者必須審慎權衡的課題。

展望未來，SADC五年計劃能否真正實現其宏大愿景，取決于多個變量。資金規模僅約1500萬歐元的項目預算，相對于區域礦產加工體系所需的巨額投資而言，更多是政策框架設計和能力建設的啟動資金，真正的產業落地仍需依賴大規模的國際投資和私營部門參與。德國作為資助方，通過IKI提供支持，其利益訴求與非洲的綠色工業化議程存在交集，但第三方投資者的信心最終取決于政策的穩定性和可預期性。SADC區域內部仍有約23億美元價值的潛在礦業項目等待投資，資本在等待信號。

對于身處非洲的中國企業而言，這場資源政策的系統性調整既是挑戰也是機遇。短期的合規壓力和成本上升不可避免，但從長遠看，非洲的本地化加工需求恰恰為中國企業的技術輸出和產業升級打開了新的空間。從單純的原礦貿易轉向冶煉加工、設備制造和技術服務的綜合模式，意味著更大的價值鏈參與度和更豐厚的利潤空間。那些能夠率先適應新規則、在本地加工和ESG合規方面建立先發優勢的企業，有望在非洲工業化的新階段占據有利位置。

非洲資源民族主義的興起，是對數百年不公正國際經濟秩序的一次遲來的反撥。SADC五年計劃的啟動，標志著這種反撥已從個別國家的零星行動，走向區域層面的系統化協同。然而，資源覺醒只是起點，工業化才是真正漫長的征程。當一個手握資源卻缺乏加工能力的區域，試圖在全球化分工的既有格局中重新定位自身時，它需要的不僅是勇氣和決心，更是對工業化底層規律的深刻理解和對現實約束的清醒認知。那些真正的博弈，才剛剛開始。

• 本文為“非洲關鍵礦產資源研究小組”發表的第8篇研究簡報。非洲關鍵礦產資源研究小組（Africa Critical Mineral Resources Research Group）是一個由專業研究者共同參與的開放式學術觀察平臺，聚焦撒哈拉以南非洲地區的礦產資源政治與地緣博弈。
• 本小組以時評、專題分析、政策解讀等形式，追蹤非洲礦權政策變動、大國資源競爭、區域治理規則及中非資源合作動態，致力于呈現非洲資源議題的深層邏輯與前沿走向。