孫占卿：六運小區“禁餐令”背后，是“城-市-人”再平衡

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導語：近日，廣州市一紙“餐飲關?！备媸緦⒘\小區推至城市治理的聚光燈下。這座由全運村轉型而來的老舊社區，因街巷中的咖啡館、餐飲店、文創空間和年輕客流，成為廣州最具辨識度的“網紅街區”之一。然而，休閑業態的高度集聚也帶來了噪音、油煙、消防等問題，商住矛盾長期牽動著各方神經。

近期，隨著“住宅不得經營熱食餐飲”等規定即將落地，六運小區商鋪的去留引發爭論。一方認為，六運小區終于可以回歸安寧，居民居住環境有望得到修復；另一方則惋惜這里獨具“煙火氣”的“后街經濟”可能就此消散。與此同時，也有聲音追問：在大城市內，居民安寧與社區商業繁榮，究竟能否兼得？

在IPP特約研究員孫占卿看來，六運小區爭議的實質，是城市治理中“城”“市”“人”三者如何共處的問題?！俺恰碧峁┛臻g與秩序，“市”帶來便利與交換，“人”是城市發展的落腳點。難就難在，三者并不會天然達成平衡：空間有承載邊界，商業有擴張沖動，居民生活也有安寧與便利的雙重需求。在其看來，治理的關鍵，是在空間容量、市場活力與生活權益之間反復調校。

孫占卿 博士

廣州市社會科學院城市文化研究所副所長、IPP特約研究員

一、六運小區的喧囂與陣痛

近年來，隨著城市化進程的深入推進，城市空間利用、商業生態演變與居民生活質量之間的張力日益凸顯。

2026年6月1日起即將正式施行的國家市場監督管理總局《網絡餐飲服務經營者落實食品安全主體責任監督管理規定》，進一步收緊了非經營性空間的餐飲經營許可，客觀上加速了各地對“住改商”現象的清理整頓，也讓廣州天河區六運小區這一“網紅社區”的商住矛盾再次成為焦點。

體育西社區居民委員會于4月17日發布的告示稱，為響應政策要求，小區內住宅不得從事餐廳、娛樂、洗浴等行業。圖源：羊城晚報

六運小區原為1987年第六屆全國運動會運動員村，1989年改造為居民小區。自2010年“住改商”政策實施以來，該小區的底層住宅大量轉為商業用途，形成了以咖啡館、特色餐飲、酒吧等為主的休閑業態集聚區，此后成為廣州乃至全國的打卡地標。

商業生態的繁榮帶來了顯著的生活便利性和社區煙火氣，吸引了大量年輕租戶和游客；然而，餐飲經營所引發的噪音、油煙、垃圾以及消防隱患等問題，也導致居民投訴持續高企，月均油煙投訴超過30起，夜間噪音水平常達60至70分貝。

有部分居民批評經營業態擾民，主張恢復居住環境的寧靜；也有居民認為，六運小區的獨特魅力正源于這種居住與休閑的融合，擔憂“一刀切”清理會喪失社區活力。圍繞六運小區治理的爭議，集中反映了超大城市發展中空間利用、商業自發性與居民權益之間的內在張力。

在筆者看來，從“城（空間與建筑）—市（商業生態）—人（居民生活方式）”共生的視角審視這一現象，有助于深化對“人民城市”理念的理解與實踐，為超大城市基層治理提供理論參照與優化路徑。

六運小區自2010年“住改商”政策實施以來，是“商住一體”轉型較為成功的案例。圖源：南方+

二、“城-市-人”：城市生命的內在邏輯

（一）框架：城為基，市為脈，人為本

“城-市-人”三者的共生關系構成了城市的基本框架，貫穿了城市從誕生到演化的全過程。

《周禮·考工記》有關“匠人營國，方九里，旁三門”的記載，就體現了空間規劃與商業活動的早期互動。從發生學視角考察，中國古代典籍記載，“城”最初作為防御性的軍事設施而存在，而“市”則往往是圍繞井水等公共資源自發形成商品交換場所，進而吸引人口集聚，逐步演變為城市。

亞里士多德在《政治學》中深刻指出，城邦的形成源于人的自然本性：人因分工與相互需要而集聚，形成“市”的交換機制，這一過程推動了空間的拓展與治理需求的產生，最終構成城邦。

山西省平遙古城鳥瞰圖。圖源：中國日報

“城”作為物質載體，為居民生活與商業活動提供物理基礎，其區隔與布局不僅直接影響活動效率與質量，還塑造著城市的生態。

而“市”因人而興，產業源于人的需求，受空間約束并反作用于空間與生活。商業生態是居民需求的衍生品，通過供給側創新滿足多樣化消費。然而，商業活動并非無序擴張，它既受到人的需求的牽引，又受限于城市空間的承載能力和治理規范。同時，商業的繁榮反作用于空間改造（如底層商鋪改造）和生活方式（如提升便利性或制造擾民）。

“人”則與“城-市”相參。城市治理的核心是人的行為治理。城因人而建，市因人而興。人既是城-市規劃、建設的策劃者與推動者，也是城-市的服務對象；因此，人的行為就是治理的中心目標，城市發展的成效最終以人民滿意度為評判標準。居民的參與意識與權益訴求，也決定了商業活動能否實現可持續共生。

進入后工業社會，隨著居民需求的多元化，社區功能復合化成為新的趨勢。人們重新追求居住與商業的融合，“城-市-人”再次走向融合，卻也面臨新的挑戰。

這一趨勢在經典理論中早有呼應。簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中批判嚴格功能分區，倡導混合用途街區的活力，認為多樣化商業與居住融合能產生“街道之眼”的自然監督機制，促進社會互動與安全。居住空間疊加商業功能，形成“住改商”等自發業態，充分體現了市場機制的活力；同時，空間資源的有限性構成硬約束，治理行動則通過政策工具規范商業擴張。

然而，在這種融合互動中，若商業過度集聚則突破承載邊界，產生負外部性；若治理剛性過度則抑制活力。

簡·雅各布斯對20世紀美國盛行的現代主義城市規劃理念持批判態度，比如大規模拆遷、城市更新、單一功能分區、高速路穿城、超大街區、把住宅區和商業區嚴格分開等。

（二）演化：“城-市-人”共生關系的動態調試

“城-市-人”的共生，并非靜態均衡，而是城市持續發展中的動態調試過程。城市持續發展伴隨著生長與調試。隨著城鎮化率提升和人口流動加速，城市功能復合化趨勢不可避免。早期以居住為主的空間逐漸疊加商業需求，形成“住改商”等自發業態。這一生長過程體現了市場機制的活力，但也要求治理體系隨之演進，實現從粗放擴張向精細化平衡的轉變。

然而，傳統治理易陷入“治理vs自發”的二元對立，強調管控而忽視需求。而開放治理的范式則主張動態平衡，通過數據監測、利益協調和多方參與，實現沖突化解與共生優化。這一轉換，體現了城市治理從“管”向“治”的理念升華。

值得強調的是，在動態調試的過程中，城市更新為動態調試提供了新的平臺和重塑機會。目前，部分城市空間規劃長期存在“重形態、輕人本”的傾向，過度關注空間的物質改造，忽視了人的多元需求，導致要么為了秩序抑制商業活力，要么為了發展放任商業擾民。高密度城區的空間承載邊界問題凸顯，超大城市的人口與業態高度集聚，很容易突破單一社區的公共資源承載能力，引發基礎設施過載、環境惡化等問題。城市有機更新則為治理提供了物理層面的改造機會。

（三）歸位：人民城市理念下的價值坐標

人民城市理念深刻回答了“城市為誰建設、城市如何建設”的根本問題，在超大城市語境下，為“城-市-人”共生關系治理提供了指引。

習近平總書記強調“人民城市人民建、人民城市為人民”，深刻揭示了城市發展的價值歸宿。以人民為中心，來破解空間、產業與生活矛盾，推動城市發展從有機體向生命體再向文明體的演進，為破解超大城市治理難題提供了決策的第一性指引。

進一步看，“人民城市”理念的核心，就是明確了人是城市發展的最終目標，而非工具。人既是發展的目的——城市建設旨在提升居民獲得感、幸福感、安全感，所有的空間規劃、商業發展，最終都要服務于人的美好生活；又是發展的動力——居民的創造力與參與是城市創新的源泉。這一雙重定位，要求治理體系將人民需求置于首位，同時激發群眾主體作用，真正實現“共建共治共享”。

值得注意的是，“人民”并非抽象的概念，而是包含了不同類型的具體的人。既有追求寧靜生活的原住民，也有追求便利生活的年輕租戶，還有追求經營發展的商戶，他們都是城市的主人。

由此，治理邏輯強調統籌空間規劃、商業布局與民生改善，實現三者有機統一，平衡不同群體的合理訴求。通過精細化管理、社區參與和制度創新，確保商業生態服務于居民生活，而非反噬空間與權益。

這一邏輯，是人民城市理念在實踐中的具體展開，為“城-市-人”共生提供價值導向和方法論基礎。

城市中的流動攤販。圖源：新華社

三、六運小區：“城-市-人”共生失衡的微觀樣本

（一）生成：從“住”到“商”的自然演化

六運小區“住改商”現象的興起，是居住與休閑業態融合的典型都市新形式，深刻反映了“城-市-人”關系的微觀演化，是后工業時代功能復合化需求的自發體現。

居住與休閑業態融合的新型都市生活形式，表現為小區底層住宅改造為咖啡館、特色餐飲等休閑空間，形成“樓上住家、樓下開店”的復合格局。這一融合突破了傳統功能分區，創造了“后街經濟”模式，體現了城市空間的多功能利用，也回應了年輕群體對多元生活場景的需求。

部分市民對生活便利性與社區煙火氣的現實需求，體現在年輕白領和租戶選擇入住，正是因為樓下豐富的餐飲選擇提供了即時便利。商業集聚增強了社區活力，滿足了現代都市人對“煙火氣”的情感需求，體現了人的生活方式對商業生態的塑造作用。

商業生態在社區空間中的自發集聚特征，表現為得益于天河商圈輻射和地鐵便利，商業活動自發集聚，形成網紅效應。租金溢價（50平方米商鋪月租約2.2萬元）進一步激勵“住改商”擴張，體現了市場機制在空間約束下的自組織特性。

（二）代價：過度集聚的負外部性

然而，業態過度集中于單一社區空間，產生了顯著負面外部性，凸顯了共生關系的失衡，也暴露了超大城市高密度空間的承載邊界問題。

對本地居民生活環境的干擾和權益沖突：原住民與商戶、租戶形成利益分化，前者追求安靜居住，后者追求商業收益。商住矛盾長期存在，部分居民因無法忍受而搬離，這也反映了多元主體訴求的分化，若不能有效平衡，就會導致部分群體的權益被忽視。

餐飲等經營項目對空間、噪音、衛生等層面的具體影響：油煙直排、噪音擾民、垃圾占道等問題突出；消防隱患頻發，近期火災事件即為佐證。熱食經營加劇了這些外部性，突破了社區公共資源的承載邊界。

市場活動擠占了公共資源承載空間。小區基礎設施老化，難以支撐高密度商業流量，導致空間擠壓、公共服務供給不足。這一邊界問題，暴露了單一社區承載多元功能的局限性，也說明自發的商業集聚無法自動實現共生平衡，需要治理的介入。

（三）反思：三個視角看失衡

六運小區案例為“城-市-人”共生關系提供了生動注腳，也為人民城市理念的實踐提供了微觀檢驗。

1.微觀社區治理，也需要“城-市-人”的宏觀架構。空間（底層住宅）成為商業載體，人的需求驅動業態集聚，商業反作用于生活質量，形成了完整的共生鏈條。而當前的矛盾，正是三者的動態平衡被打破：商業的過度擴張突破了空間的承載，也損害了部分居民的權益，導致共生失衡。

2.“以人民為中心”的治理需要深層辯證。若忽視原住民權益，商業繁榮將異化為“擾民”，違背了人民城市的價值目標；若機械清理，則違背了居民對便利性的需求，同樣損害了另一部分人民的利益。治理的核心，就是要在不同群體的訴求之間找到平衡點，而非簡單的二元選擇。

3.從整體空間布局反思單一社區面臨的功能超載。過度集聚突破空間容量，提醒城市更新不能依賴單一節點，而需系統性規劃。這需要從微觀沖突向宏觀共生的范式轉換，通過更大范圍的空間統籌，實現“城-市-人”的再平衡。

四、如何激發“城-市-人”共生活力？

（一）超越對立邏輯，構建和諧的“城-市-人”生態

面對“城-市-人”的共生張力，治理首先要轉變理念：從二元對立走向動態調試，真正踐行人民城市的價值導向。

首先，要避免“一刀切”清理的機械治理模式。政策執行應區分業態影響，避免簡單關停，防止損害就業與活力，更不能忽視不同群體的合理需求。

第二，堅持動態平衡與持續調試的開放治理邏輯。治理作為動態過程，需通過監測評估實現持續優化，根據空間承載、居民訴求的變化，動態調整治理策略，實現三者的動態共生。

第三，要以人民需求為中心的治理價值導向。貫徹人民城市理念，將居民滿意度作為核心指標，所有的治理措施，最終都要以是否提升人民的美好生活為評判標準。

（二）堅持服務于人，構建分區分層的業態

針對空間承載的邊界問題，需要通過空間的統籌與業態的分層，拓展共生的空間，實現商業與居住的平衡。

一是根據經營項目環境影響程度實施合理分流。熱食類高影響業態優先疏解，低影響（如冷飲、咖啡）可適度保留，在滿足居民便利需求的同時，降低對居住環境的干擾。

二是向整個街區與周邊社區分解經營性業態。打破單一社區集中，通過街區聯動實現功能互補，將過度集中的商業業態疏解到更大的空間范圍，緩解單一社區的承載壓力。

三是打造互補型、社區為中心的商業組團。形成多層次、差異化生態，滿足不同群體需求，既為原住民提供寧靜的居住環境，也為年輕群體提供便利的商業服務。

（三）以空間塑造業態，在城市更新中優化商業生態

在城市更新的過程中，要重新構建適配“城-市-人”共生的商業生態，避免重蹈覆轍。

超越大型商業綜合體的單一規劃模式。加強社區商業組團的規劃指引。將多層次商業生態納入更新標準，避免“大而全”傾向，注重社區尺度的小而精組團，適配居民的日常需求，避免過度的商業集聚。

注重與居民生活相適應的多層次經營生態營造。出臺社區商業分類指引，區分不同業態的影響，實現精細化的監管，而非一刀切的禁止；規劃充分考慮空間的承載能力，避免業態的過度集聚，實現空間、商業與生活的有機融合，讓商業真正服務于人的生活，而非反過來擠壓生活空間。

加強空間規劃、治理政策與社區參與的協同機制。建立居民聽證、數據共享和聯合執法平臺，提升治理效能，建立社區議事平臺和績效反饋機制，確保治理的開放性與可持續性，讓居民能夠參與到治理過程中，表達自身的訴求，實現共建共治。

只有堅持人民城市理念，將人作為城市發展的核心目標，通過動態調試與系統優化，方能實現空間有序、商業繁榮、生活美好的統一，為超大城市的高質量發展注入持久動力。

本文作者

孫占卿 廣州市社會科學院城市文化研究所副所長、IPP特約研究員

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