趙雪雁｜功能視角下規(guī)范性文件司法審查與復(fù)議審查之整合

作者簡(jiǎn)介：趙雪雁，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，南京市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)。文章來(lái)源：《法治現(xiàn)代化研究》2025年第5期，轉(zhuǎn)自法治現(xiàn)代化研究公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。

摘要

規(guī)范性文件司法與復(fù)議的雙軌審查運(yùn)行制處于復(fù)議審查功能 “懸置” 疊加司法審查功能 “過(guò)載” 的 “混沌態(tài)”，核心功能認(rèn)識(shí)偏差、關(guān)鍵性法律制度缺失、配套機(jī)制動(dòng)能不顯是問(wèn)題的根源所在。在結(jié)構(gòu)功能主義的視野下，復(fù)議審查的核心功能應(yīng)定位于效力性審查，審查標(biāo)準(zhǔn)全面覆蓋合法性和合理性；司法審查的核心功能應(yīng)定位于適用性審查，審查標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于內(nèi)容合法性。為了整合功能的實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建規(guī)范性文件復(fù)議審查過(guò)濾模式，明確 “自糾充分尊重、合法全面復(fù)審” 的司法審查規(guī)則，同時(shí)應(yīng)建立涉規(guī)范性文件行政復(fù)議專門審議機(jī)制等配套制度。

引言

行政規(guī)范性文件是一種“隱形”的法律，事關(guān)不特定多數(shù)人的權(quán)利義務(wù)。為了規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定、實(shí)施和運(yùn)行，我國(guó)采取了行政復(fù)議附帶審查與行政訴訟附帶審查“并行式”的監(jiān)督模式，以期構(gòu)建起針對(duì)行政規(guī)范性文件的多元、立體化監(jiān)督體系。具體而言，行政復(fù)議審查與行政訴訟審查兩者均須依附特定行政行為一并提出審查申請(qǐng)，其屬?gòu)?fù)議選擇還是復(fù)議前置須據(jù)特定行政行為性質(zhì)而定，實(shí)踐中多表現(xiàn)為復(fù)議選擇型的雙軌審查制。囿于司法本身的謙抑性與被動(dòng)性，行政訴訟附帶審查無(wú)法承載規(guī)范性文件有效治理的全部期望。因此雙軌審查制的主要目的還是通過(guò)外部的司法審查激活內(nèi)部的行政自制，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)行政組織系統(tǒng)對(duì)規(guī)范性文件的有效治理。不過(guò)這一理想狀態(tài)目前尚未實(shí)現(xiàn)，規(guī)范性文件雙軌審查制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中呈現(xiàn)出一種“混沌態(tài)”。發(fā)揮規(guī)范性文件雙軌審查制的優(yōu)勢(shì)，尚需厘清司法審查與復(fù)議審查的邊界、整合司法審查與復(fù)議審查的功能、建立行政復(fù)議專門審議機(jī)制等配套制度。

一、實(shí)踐樣態(tài)：規(guī)范性文件雙軌審查運(yùn)行的“混沌態(tài)”

在結(jié)構(gòu)功能主義的理論視野中，所謂的“混沌態(tài)”是指特定功能的實(shí)現(xiàn)因缺少明晰的分工和穩(wěn)定的秩序而導(dǎo)致功能實(shí)現(xiàn)異常的狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)規(guī)范性文件雙軌審查制的“混沌態(tài)”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，規(guī)范性文件復(fù)議審查功能“懸置”，制度運(yùn)行呈現(xiàn)出一定程度的“邊緣化”狀態(tài)；第二，規(guī)范性文件司法審查功能“過(guò)載”，制度運(yùn)行呈現(xiàn)出一定程度的“回避化”狀態(tài)。

（一）規(guī)范性文件復(fù)議審查功能“懸置”

在行政復(fù)議程序中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，理論上可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)，避免大量糾紛涌入法院。但從實(shí)際運(yùn)行看，規(guī)范性文件復(fù)議審查的“主渠道”功能發(fā)揮成效不顯。雖然基于科層制組織架構(gòu)的基本邏輯，復(fù)議機(jī)關(guān)可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部最大限度完成對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)不當(dāng)行政行為的監(jiān)督糾錯(cuò)，但受科層化權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的影響，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)主動(dòng)性不夠，故規(guī)范性文件的行政復(fù)議審查往往淪為“走過(guò)場(chǎng)”，查否案例少之又少。在能夠自由選擇行政復(fù)議或者行政訴訟解決途徑的情形下，因慮及復(fù)議機(jī)關(guān)可能更傾向于作出“維持”決定，行政相對(duì)人往往會(huì)尋求更為中立的行政訴訟救濟(jì)途徑，這反過(guò)來(lái)也會(huì)進(jìn)一步加劇規(guī)范性文件行政內(nèi)部監(jiān)督制度功能被“懸置”的程度。當(dāng)然，隨著《行政復(fù)議法》的修改，行政復(fù)議“主渠道”作用的發(fā)揮持續(xù)加力。2025年6月30日司法部發(fā)布的《行政復(fù)議工作白皮書（2024）》顯示，2024年各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法，全國(guó)新收行政復(fù)議案件74.96萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)94.7%；辦結(jié)64.1萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)82.1%。經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后，90.3%的案件未再進(jìn)入行政訴訟或信訪程序，有效實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。然而即便如此，行政復(fù)議規(guī)范性文件附帶審查依然面臨諸多挑戰(zhàn)。正如學(xué)者總結(jié)，從實(shí)務(wù)界的感知度看，包括律師、行政復(fù)議工作人員和法官多認(rèn)為，選擇行政復(fù)議途徑審查規(guī)范性文件意義不大、對(duì)復(fù)議規(guī)范性文件審查制度不了解，以及復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件審查請(qǐng)求缺乏回應(yīng)性等。

總體而言，在規(guī)范性文件附帶審查方面，復(fù)議審查功能有待強(qiáng)化，行政復(fù)議的自我糾錯(cuò)功能需要進(jìn)一步彰顯，行政自我規(guī)制與司法外部控制也未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（二） 規(guī)范性文件司法審查功能“過(guò)載”

規(guī)范性文件司法審查功能的“過(guò)載”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是案件量過(guò)載。大批量案件涌入行政訴訟渠道，附帶審查規(guī)范性文件的訴訟案件也隨之增多，這會(huì)直接加重司法審查的負(fù)擔(dān)。二是審查義務(wù)過(guò)載。所謂審查義務(wù)過(guò)載是指規(guī)范性文件司法審查義務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出審判機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，事實(shí)上承擔(dān)起上級(jí)行政機(jī)關(guān)甚至是立法機(jī)關(guān)的職能。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《2018年行政訴訟法解釋》）第148條規(guī)定，規(guī)范性文件司法審查的義務(wù)主要包括制定主體、制定程序和制定內(nèi)容的合法性。這就意味著規(guī)范性文件司法審查事實(shí)上已經(jīng)和行政備案審查、立法備案審查職能高度混同，這顯然是審判機(jī)關(guān)“不可承受之重”。以規(guī)范性文件制定程序的合法性審查為例，這一審查除了將消耗大量司法資源外，最為關(guān)鍵的是，如果法院因制定程序嚴(yán)重違法而對(duì)爭(zhēng)議條款作出違法性評(píng)價(jià)，除了會(huì)在個(gè)案中消滅爭(zhēng)議條款的適用性外，還會(huì)直接沖擊爭(zhēng)議條款所在的整個(gè)規(guī)范性文件的效力。這一違法評(píng)價(jià)的“溢出”效應(yīng)是目前我國(guó)審判機(jī)關(guān)很難承受的。

針對(duì)規(guī)范性文件司法審查功能“過(guò)載”的問(wèn)題，有的地方法院明確指出對(duì)爭(zhēng)議文件只進(jìn)行有限的內(nèi)容審查、條款審查，而不進(jìn)行程序合法性審查。例如在烏魯木齊某培訓(xùn)學(xué)校行政處罰案中，法院裁判指出：“法院并非規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，只應(yīng)當(dāng)在有限的范圍內(nèi)對(duì)案件相關(guān)條款進(jìn)行審查，不負(fù)有全面抽象審查的義務(wù)和職權(quán)，……更不必對(duì)制定程序進(jìn)行審查，制定程序的合法性不屬于審查范疇之內(nèi)。”更多的地方法院則是采取各種“隱形策略”盡量回避審查或保持尊重，這些“隱形策略”主要有“基于‘關(guān)聯(lián)性’判斷來(lái)排除司法適用”“借助期限議題排斥附帶審查”等。其后果是，規(guī)范性文件司法審查因?yàn)榇嬖诠δ堋斑^(guò)載”的問(wèn)題，作為最后一道防線不僅沒(méi)有充分發(fā)揮其權(quán)利救濟(jì)的功能，反倒呈現(xiàn)出一定程度的“回避化”現(xiàn)象。

二、緣由探賾：司法審查與復(fù)議審查的功能基礎(chǔ)缺失

雙軌審查制的根本目標(biāo)在于構(gòu)建起針對(duì)行政規(guī)范性文件的多元、立體化監(jiān)督體系，但是由于復(fù)議審查功能的“懸置”疊加司法審查功能的“過(guò)載”，導(dǎo)致雙軌審查制功能發(fā)揮呈現(xiàn)出一種畸形格局。結(jié)構(gòu)功能主義集大成者塔爾克特·帕森斯（Talcott Parsons）指出，社會(huì)系統(tǒng)的存續(xù)以相互關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的功能發(fā)揮為前提，若發(fā)生變化時(shí)，結(jié)構(gòu)的自我整合可以促進(jìn)系統(tǒng)趨向新的穩(wěn)定，旨在通過(guò)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)來(lái)達(dá)成目標(biāo)系統(tǒng)。從結(jié)構(gòu)功能主義角度看，雙軌審查制功能紊亂的根本在于，司法審查和行政復(fù)議審查兩者之間缺少適應(yīng)社會(huì)系統(tǒng)存續(xù)環(huán)境變化的明晰分工和穩(wěn)定秩序。這暴露出現(xiàn)有的理論和實(shí)踐對(duì)司法審查與復(fù)議審查的功能基礎(chǔ)探究有所不足，深入研究司法審查與復(fù)議審查的功能基礎(chǔ)與邊界，分析各自發(fā)揮制度預(yù)期功能的支撐條件和輔助要素是破局的關(guān)鍵。

（一） 核心功能認(rèn)識(shí)偏差

功能的發(fā)揮需要特定的物質(zhì)基礎(chǔ)，要考慮不同機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)能力。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)能力不同，因此在規(guī)范性文件監(jiān)督體系中，兩者應(yīng)當(dāng)各自分擔(dān)不同的功能。司法審查是“最后一道防線”，并不意味著它在解決行政爭(zhēng)議時(shí)就天然具有制度優(yōu)勢(shì)。在規(guī)范性文件審查中，司法審查雖然靠后，卻與復(fù)議審查是兩條并行的防線，兩者擔(dān)負(fù)不同的制度功能。但長(zhǎng)期以來(lái)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)各自功能定位認(rèn)識(shí)存在一定偏差。早期的行政復(fù)議制度是作為行政訴訟的配套制度存在，旨在通過(guò)復(fù)議制度分流部分案件以減輕訴訟壓力，這導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件審查時(shí)持一種慣性的“消極”態(tài)度。然而，轉(zhuǎn)型社會(huì)下行政爭(zhēng)議數(shù)量激增，人民法院“被動(dòng)”承擔(dān)處理了大量行政案件，司法審查的壓力也越來(lái)越大，這客觀上需要發(fā)揮多元解紛機(jī)制作用，行政復(fù)議正是有效途徑之一。因此，新形勢(shì)下對(duì)復(fù)議審查與司法審查的功能定位認(rèn)識(shí)亟須調(diào)整。行政爭(zhēng)議的大批量化解，意味著行政復(fù)議不僅要起到分流糾紛的作用，在處理結(jié)果上還應(yīng)具有可接受性，從而實(shí)質(zhì)性化解糾紛，讓爭(zhēng)議止于復(fù)議程序。在規(guī)范性文件審查中，行政復(fù)議審查的核心功能應(yīng)為針對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行效力性審查，推動(dòng)規(guī)范性文件的源頭治理；司法審查作為并行解決行政爭(zhēng)議的制度，其核心功能則應(yīng)為針對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行適用性審查，以切實(shí)高效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但現(xiàn)行制度卻沒(méi)有凸顯這一功能分野，這是造成認(rèn)識(shí)偏差的重要原因。

（二）關(guān)鍵性法律制度缺失

功能的發(fā)揮不僅需要特定的物質(zhì)基礎(chǔ)，還需要特定的制度基礎(chǔ)，要賦予承擔(dān)特定功能的機(jī)構(gòu)以完成任務(wù)所需要的制度性手段和措施。《行政復(fù)議法》第1條已明確將“主渠道”作為行政復(fù)議的角色定位，“主渠道”的邏輯在于大量行政爭(zhēng)議通過(guò)復(fù)議制度解決，但是在規(guī)范性文件復(fù)議審查功能“懸置”的背景下，司法審查反而成為涉規(guī)范性文件附帶審查類行政爭(zhēng)議處理的主渠道。扭轉(zhuǎn)這一畸形格局需要設(shè)計(jì)一些關(guān)鍵性的法律制度，其中最為重要的是規(guī)范性文件附帶審查復(fù)議前置制度。然而，《行政復(fù)議法》的修訂并未將規(guī)范性文件附帶審查納入法定復(fù)議前置范圍，實(shí)踐中或仍將呈現(xiàn)出涉規(guī)范性文件附帶審查類行政訴訟案件多于行政復(fù)議案件的倒置態(tài)勢(shì)。“一套把外部控制作為抵御行政權(quán)濫用的唯一方法的法律制度，與當(dāng)代行政治理的邏輯存在根本沖突。這樣的法律制度并不能緩解對(duì)行政國(guó)家的憂慮，也不能成功地拘束行政權(quán)的運(yùn)作。”

（三）配套機(jī)制動(dòng)能不顯

功能的發(fā)揮不僅需要宏觀層面的物質(zhì)基礎(chǔ)和中觀層面的制度基礎(chǔ)，還需要微觀層面的配套機(jī)制，以打通制度落地的“最后一公里”。這些配套制度主要涉及：第一，規(guī)范性文件司法附帶審查的后續(xù)處理問(wèn)題。目前突出的問(wèn)題是司法審查對(duì)規(guī)范性文件合法性的判斷不具有法定約束力，只能依靠制發(fā)司法建議這一“軟裝置”來(lái)啟動(dòng)對(duì)不合法規(guī)范性文件的治理模式。附帶審查的一審法院往往受科層體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)限制，與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)溝通不夠，司法建議的配套裝置尚缺乏“高位推動(dòng)”機(jī)制以提升司法審查的實(shí)際拘束效果。第二，規(guī)范性文件司法附帶審查的內(nèi)容問(wèn)題。目前突出的問(wèn)題是司法審查內(nèi)容“超載”，與“司法謙抑”理念已出現(xiàn)一定程度的背離。第三，規(guī)范性文件復(fù)議附帶審查的獨(dú)立性和公正性問(wèn)題。目前突出的問(wèn)題是復(fù)議附帶審查缺少較高的獨(dú)立性，在涉及高層級(jí)規(guī)范性文件時(shí)甚至淪為自我審查，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督規(guī)范性文件審查結(jié)論的權(quán)威性先天不足的尷尬。

三、偏差匡正：司法審查與復(fù)議審查規(guī)范功能的區(qū)分與整合

行政機(jī)關(guān)與人民法院性質(zhì)差異巨大，在國(guó)家治理體系中承擔(dān)的職能不同，各自的資源稟賦不同，各自的機(jī)構(gòu)能力不同，理應(yīng)在行政規(guī)范性文件監(jiān)督體制中承擔(dān)不同的核心功能。為更好發(fā)揮復(fù)議審查與司法審查在化解糾紛中的功能，理順復(fù)議審查與司法審查之間的關(guān)系，應(yīng)從現(xiàn)狀出發(fā)，通過(guò)功能邊界的重新厘定與動(dòng)態(tài)互動(dòng)解決既有問(wèn)題，而結(jié)構(gòu)功能主義的方法論可為此提供新的視角。在結(jié)構(gòu)功能主義的理論視野中，社會(huì)演進(jìn)的目的在于克服“混沌態(tài)”，通過(guò)結(jié)構(gòu)來(lái)明確每個(gè)行動(dòng)者所處的地位以及所承擔(dān)的角色，在此基礎(chǔ)上形成相對(duì)穩(wěn)定的功能分化，并進(jìn)一步形成合理的功能耦合，這就是結(jié)構(gòu)功能主義的核心要義所在。因此，規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)從結(jié)構(gòu)功能主義視角出發(fā)匡正偏差，認(rèn)真審視復(fù)議審查和司法審查的功能邊界。

（一）復(fù)議審查的規(guī)范功能：行政系統(tǒng)內(nèi)部的全面監(jiān)督

“規(guī)范性文件的效力性審查是指審查該文件的合法性與合理性，進(jìn)而判斷其法律效力是否應(yīng)當(dāng)存續(xù)。”行政復(fù)議機(jī)關(guān)依托強(qiáng)大的行政系統(tǒng)，擁有強(qiáng)有力的行政權(quán)力以及多渠道信息、政策等資源，具備化解爭(zhēng)議的科層組織監(jiān)督、快速便捷、便民便宜等諸多治理優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件的合法性與合理性進(jìn)行審查，在“定分”基礎(chǔ)上著力，是其化解行政爭(zhēng)議“主渠道”作用發(fā)揮的重要表現(xiàn)。

一是信息資源優(yōu)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，行政爭(zhēng)議內(nèi)容所涉領(lǐng)域廣泛，復(fù)雜性程度也越來(lái)越高。行政復(fù)議建立在行政機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般較為熟悉下級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作程序和行政管理規(guī)律，了解本行政領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，也更有審查所需的信息儲(chǔ)備與理論支撐，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)介入程度相對(duì)較高，這一優(yōu)勢(shì)無(wú)疑可以提高其監(jiān)督效能。

二是政策資源優(yōu)勢(shì)。規(guī)范性文件往往承載傳遞大政方針政策的功能，是上位政策的具化和細(xì)化，而有些政策的產(chǎn)生有其特殊背景和管理情勢(shì)。相較于司法機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件制定的政策依據(jù)和管理情勢(shì)有著更為準(zhǔn)確和全面的把握，加之復(fù)議程序簡(jiǎn)便快捷、成本低廉，有利于審查中對(duì)專業(yè)性問(wèn)題更好更快地作出判斷。

三是法律資源優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)在復(fù)議審查中行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以依法對(duì)違法的規(guī)范性文件作出直接的效力判斷。《行政復(fù)議法》第13條、第56條至60條確立了規(guī)范性文件的復(fù)議審查制度，明確了行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查的處理程序。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)第13條列明的規(guī)范性文件有權(quán)處理的，應(yīng)在30日內(nèi)依法處理；若無(wú)權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理。若復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理，審查后認(rèn)為相關(guān)條款超越相關(guān)權(quán)限或違反上位法的，決定停止該條款的執(zhí)行，并責(zé)令予以糾正；即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理轉(zhuǎn)交有權(quán)機(jī)關(guān)處理的，此時(shí)有權(quán)機(jī)關(guān)也可以依法提出處理意見，這兩種情況下的處理都是直接對(duì)規(guī)范性文件本身作出效力判斷。而司法審查中，人民法院卻不能打破權(quán)力分配和監(jiān)督制約機(jī)制，直接以裁判代替行政決定，否則司法權(quán)將有僭越行政權(quán)之嫌。

四是權(quán)力資源優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)糾正違法或內(nèi)容不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第89條、第108條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第73條等規(guī)定，政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘净蛘呦录?jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。這既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體的決定、命令。雖然《行政復(fù)議法》在“行政復(fù)議附帶審查”一節(jié)只述及“合法”“不合法”，未明確提到適當(dāng)性問(wèn)題，但復(fù)議審查中，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理案涉規(guī)范性文件時(shí)，自然應(yīng)包括對(duì)有普遍適用效力的規(guī)范性文件的改變或者撤銷。同時(shí)，《行政復(fù)議法》第63條“有意拉開與行政訴訟的審查層次，將‘明顯不當(dāng)’改為‘內(nèi)容不適當(dāng)’”，從而“突破了以往在制度設(shè)計(jì)上僅將行政復(fù)議作為行政訴訟的配套制度，也打破了‘能夠復(fù)議的，就能訴訟。反之，亦然’之通常認(rèn)識(shí)”。可見，法律賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)適當(dāng)性問(wèn)題的審查力度明顯大于司法審查。

（二）司法審查的規(guī)范功能：個(gè)案的適用性審查

“規(guī)范性文件的適用性審查是指審查該文件的合法性、合理性、關(guān)聯(lián)性等，以確定其在某個(gè)具體案件中是否應(yīng)當(dāng)被適用。”規(guī)范性文件司法審查的核心功能之所以主要定位于個(gè)案的適用性審查，是由事實(shí)和法律兩個(gè)層面所決定的：

第一，法院的機(jī)構(gòu)能力決定了規(guī)范性文件司法審查的核心功能應(yīng)該定位于適用性審查。在規(guī)范性文件審查領(lǐng)域，相比于復(fù)議審查的四種機(jī)構(gòu)能力優(yōu)勢(shì)，司法審查僅具有法律資源一種機(jī)構(gòu)能力優(yōu)勢(shì)，在此背景下，規(guī)范性文件司法審查的核心功能一旦拓展至效力性審查，很可能因資源、權(quán)力、民主性、專業(yè)性的不足而陷入進(jìn)退維谷的尷尬境地。

第二，現(xiàn)行的法律規(guī)定決定了規(guī)范性文件司法審查的核心功能應(yīng)該定位于適用性審查。根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，“解決行政爭(zhēng)議”是行政訴訟制度的第一立法目標(biāo)，這意味著將司法審查的核心功能定位于適用性審查是合乎目的、合于需求的，效力性審查則居于附屬地位。“法院對(duì)規(guī)范性文件的關(guān)注重點(diǎn)是該文件在案件中是否應(yīng)當(dāng)被適用，至于該規(guī)范性文件是否具有效力，否定其合法性將對(duì)其他個(gè)案處理產(chǎn)生何種影響則不是法院需要考慮的主要問(wèn)題。”與之不同，《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定，則是把“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤币?guī)定為行政復(fù)議制度的第一立法目標(biāo)，全面監(jiān)督行政系統(tǒng)內(nèi)部，而將規(guī)范性文件復(fù)議審查的核心功能定位于效力性審查，是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的應(yīng)有之義。

（三）司法審查與復(fù)議審查核心功能的整合

司法審查與復(fù)議審查各自承擔(dān)了不同的核心功能，將兩者銜接成一個(gè)整體的是在分工基礎(chǔ)上形成的差異化的各有側(cè)重的審查標(biāo)準(zhǔn)，兩者共同構(gòu)成司法審查與復(fù)議審查功能整合的操作性規(guī)范體系。

1.司法審查標(biāo)準(zhǔn)：側(cè)重于內(nèi)容合法性

《2018年行政訴訟法解釋》將規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)確立為主體合法性、程序合法性和內(nèi)容合法性三方面，體現(xiàn)了人民法院對(duì)規(guī)范性文件全面審查、保障相對(duì)人合法權(quán)益的司法追求。但從功能主義角度出發(fā)，規(guī)范性文件司法審查的全面審查與行政行為的個(gè)案審查之間存在一定的張力，且與行政復(fù)議的規(guī)范性文件審查之間缺少必要的程序銜接。通過(guò)行政復(fù)議的前置過(guò)濾和專門審議制度的審查后，司法機(jī)關(guān)將司法審查側(cè)重于規(guī)范性文件內(nèi)容合法性的適用性審查，上述張力將得到有效緩解。具體而言，內(nèi)容合法性可以分為兩項(xiàng)內(nèi)容：第一，規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與上位法或者上位規(guī)范性文件相抵觸，也即“不抵觸原則”，它是我國(guó)《憲法》對(duì)規(guī)范性文件提出的強(qiáng)制性要求。第二，規(guī)范性文件的內(nèi)容是否存在增加相對(duì)人義務(wù)或減損相對(duì)人權(quán)利的情形，也即“根據(jù)原則”，它是我國(guó)《立法法》對(duì)規(guī)范性文件提出的強(qiáng)制性要求。不過(guò)在具體適用中，我們一方面要秉持“實(shí)質(zhì)合法理念”來(lái)認(rèn)識(shí)合法性標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)范上的符合“法律的規(guī)定”，價(jià)值上的“實(shí)質(zhì)合理且利益均衡”；另一方面還要考慮負(fù)擔(dān)行為和受益行為的差異，進(jìn)行區(qū)別化處理和把握。

復(fù)議前置過(guò)濾和復(fù)議專門審議等關(guān)鍵性制度的建立，為司法審查適度突破適用性審查的功能邊界提供了制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，規(guī)范性文件司法審查側(cè)重于內(nèi)容合法性，并非放棄對(duì)規(guī)范性文件制定主體和制定程序的審查，而是將規(guī)范性文件的制定主體和制定程序通過(guò)行政復(fù)議前置審查制度先行審查過(guò)濾后，再由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行全面審查，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件的制定主體和制定程序的有效監(jiān)督。

2.復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)：全面覆蓋合法性與合理性

從效力性審查的功能導(dǎo)向出發(fā)，復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)更為寬泛，它既包括合法性標(biāo)準(zhǔn)也包括合理性標(biāo)準(zhǔn)。《行政復(fù)議法》第13條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為所依據(jù)的下列規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)范性文件的附帶審查申請(qǐng)。”這里的“不合法”內(nèi)涵結(jié)合《行政復(fù)議法》第64條可以推論得出，復(fù)議審查的合法性標(biāo)準(zhǔn)主要包括主體的合法性、程序的合法性和內(nèi)容的合法性三個(gè)方面。

《行政復(fù)議法》第13條雖然沒(méi)有明確規(guī)定復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)包括合理性標(biāo)準(zhǔn)，但是從法體系和法政策學(xué)等角度出發(fā)，可以得出復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)包括合理性標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論：第一，《行政復(fù)議法》第63條規(guī)定，“行政行為有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更該行政行為：（一）事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)”，該條款并未排除規(guī)范性文件復(fù)議審查的適用，因此復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)可以包括合理性標(biāo)準(zhǔn)；第二，《行政復(fù)議法》第1條明確提出了“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤钡牧⒎康模瑥牧⒎康牡慕嵌瘸霭l(fā)，復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)包括合理性標(biāo)準(zhǔn)；第三，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）明確要求，“發(fā)現(xiàn)存在違反法律法規(guī)和國(guó)家政策、侵犯群眾合法權(quán)益的‘奇葩’文件等問(wèn)題的，要及時(shí)糾正”，從貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的決策部署和文件精神出發(fā)，復(fù)議審查標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)包括合理性標(biāo)準(zhǔn)。

總而言之，行政復(fù)議、行政訴訟制度各有優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議審查要達(dá)成“目標(biāo)系統(tǒng)”，需要由“消極”轉(zhuǎn)向“積極自主”，既要充分發(fā)揮“主渠道”作用，高效便捷化解行政爭(zhēng)議，也要發(fā)揮監(jiān)督依法行政、助力法治政府建設(shè)的功能。司法審查則應(yīng)保持適度謙抑，強(qiáng)調(diào)在法律原則和規(guī)則之下，通過(guò)合理行使裁量權(quán)和解釋法律，合理平衡公益與私益，多元化解行政糾紛。在結(jié)構(gòu)功能主義視野下，規(guī)范性文件的審查應(yīng)側(cè)重行政系統(tǒng)的內(nèi)部自制，輔以司法的外部規(guī)制，以實(shí)質(zhì)合法理念為銜接支撐，通過(guò)彌合復(fù)議審查與司法審查功能體系的銜接缺失，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的最優(yōu)目的。

四、制度配套：規(guī)范性文件司法審查與復(fù)議審查整合之實(shí)現(xiàn)

將行政復(fù)議制度作為大批量處理行政爭(zhēng)議的“核心渠道”，意味著司法應(yīng)尊重行政的自主性，給予行政系統(tǒng)自我更正、自我修復(fù)的機(jī)會(huì)；而司法審查則更多地被視為“底線救濟(jì)”途徑，這種救濟(jì)的目標(biāo)不僅僅指向相對(duì)人權(quán)利的保障，更要反向有效激發(fā)行政科層內(nèi)部治理，引導(dǎo)行政功能的全面發(fā)揮。因此，要充分發(fā)揮復(fù)議審查和司法審查兩道防線作用，應(yīng)以“復(fù)議過(guò)濾、司法填補(bǔ)”為構(gòu)建原則，設(shè)計(jì)復(fù)議前置必經(jīng)模式，明確司法審查規(guī)則，完善效果配套保障機(jī)制，有效解決規(guī)范性文件行政復(fù)議審查與司法審查功能體系的銜接難題。

（一）構(gòu)建復(fù)議審查過(guò)濾模式

根據(jù)《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，行政相對(duì)人既可以先選擇行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起訴訟，除非法律、法規(guī)特別規(guī)定行政復(fù)議前置。因規(guī)范性文件附帶審查依附于主訴行政行為，復(fù)議選擇型模式為主的現(xiàn)狀是影響復(fù)議審查和司法審查有效銜接的重要因素。基于結(jié)構(gòu)功能主義理論，規(guī)范性文件復(fù)議審查與司法審查功能的發(fā)揮，是由行政復(fù)議、行政訴訟在行政救濟(jì)體系中的地位和關(guān)系決定的，故而科學(xué)設(shè)置復(fù)議審查前置程序是銜接的核心問(wèn)題。

行政復(fù)議制度位居爭(zhēng)議解決前端，且相關(guān)法律賦予其對(duì)行政行為的審查力度遠(yuǎn)比行政訴訟更深更徹底，通過(guò)行政復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，有利于發(fā)揮其“主渠道”功能。規(guī)范性文件的審查具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，需要全面審查文件制定權(quán)限、內(nèi)容、程序以及進(jìn)行利益衡量，行政機(jī)關(guān)自身更有充分機(jī)會(huì)獲取相關(guān)事實(shí)并作出審查結(jié)論。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件審查案件設(shè)置復(fù)議前置模式，從而解決司法審查對(duì)復(fù)議決定結(jié)論認(rèn)識(shí)之分歧，實(shí)現(xiàn)復(fù)議審查與司法審查功能的整合與程序上的有效銜接。

（二）明確“自糾充分尊重、合法全面復(fù)審”司法審查規(guī)則

行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接處理權(quán)限范圍內(nèi)的規(guī)范性文件，并且同時(shí)審查合法性、合理性問(wèn)題，在復(fù)議前置程序設(shè)置之下，司法審查基于對(duì)糾正復(fù)議基礎(chǔ)事實(shí)的審查，當(dāng)然獲得對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性和合理性全面審查的權(quán)力，這與司法審查應(yīng)當(dāng)秉持的“實(shí)質(zhì)合法理念”相互契合，可見，復(fù)議審查能夠?yàn)樗痉▽彶榈於ā皽?zhǔn)司法審查”的基礎(chǔ)。同時(shí)，行政復(fù)議雖具有“準(zhǔn)司法性”，規(guī)范性文件司法審查工作中人民法院需尊重行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制及首次判斷權(quán)，但作為“法規(guī)范二次適用”的行政訴訟，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其監(jiān)督行政的防線功能。在需要補(bǔ)位的情形下，人民法院應(yīng)遵循合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)合法性作出獨(dú)立判斷和審查結(jié)論。

在此大前提下，人民法院可以采用“自糾充分尊重、合法全面復(fù)審”的司法審查規(guī)則，分情形適用不同的審查強(qiáng)度模式。一般情況下，對(duì)經(jīng)行政復(fù)議審查被最終認(rèn)定為合法的規(guī)范性文件，不管行政復(fù)議機(jī)關(guān)在決定中對(duì)其合理性如何表述，人民法院均應(yīng)采取較強(qiáng)程度的司法審查模式，從實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)經(jīng)全面審查后作出判斷。對(duì)經(jīng)行政復(fù)議審查被最終認(rèn)定為不合法的規(guī)范性文件，則采取較弱程度的司法審查模式即可，即除非發(fā)現(xiàn)有行政目的明顯不當(dāng)?shù)忍厥馇樾畏娇赏品@樣既能體現(xiàn)對(duì)行政自我規(guī)制和首次判斷權(quán)的充分尊重，也能在涉及復(fù)議第三人的訴訟案件中真正發(fā)揮好保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的功能作用。

（三） 加強(qiáng)效果配套保障機(jī)制

一是建立涉規(guī)范性文件行政復(fù)議專門審議機(jī)制。行政復(fù)議審查自我糾錯(cuò)動(dòng)力不足，使得社會(huì)公眾對(duì)其公正性難免存在疑慮。近年來(lái)，全國(guó)大部分省份陸續(xù)開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，通過(guò)邀請(qǐng)法學(xué)教師、律師等多元主體參與決議或者提供咨詢意見，以期增強(qiáng)行政復(fù)議的中立性和公信力。《行政復(fù)議法》中增加了關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的規(guī)定，明確其主要作用在于提供咨詢意見，無(wú)論該委員會(huì)的功能定位是決議還是咨詢，從試點(diǎn)工作到立法，在全國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)已成現(xiàn)實(shí)，且其意見亦會(huì)被作為復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。涉規(guī)范性文件復(fù)議審查的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，可以將此類審查案件作為提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)討論的范圍，在兼顧行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的背景下，科學(xué)合理設(shè)置專門的審議規(guī)則。若行政復(fù)議委員會(huì)審查涉規(guī)范性文件復(fù)議審查案件后，仍以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出，經(jīng)行政首長(zhǎng)簽署；若行政首長(zhǎng)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)作出的規(guī)范性文件審查結(jié)果有異議，可以提出并書面說(shuō)明理由，行政復(fù)議委員會(huì)另行組成審查團(tuán)評(píng)議；對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的再次審查結(jié)果，行政首長(zhǎng)應(yīng)予以遵從，從而提升涉規(guī)范性文件復(fù)議審查結(jié)論的獨(dú)立性和公正性。

二是督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，對(duì)于滿足民眾行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解訴求，全面推進(jìn)依法治國(guó)和提升行政執(zhí)法水平有著較好的“療效”。尤其對(duì)涉規(guī)范性文件附帶審查案件，在現(xiàn)有行政救濟(jì)體系框架內(nèi)，可以通過(guò)司法審查與復(fù)議審查的銜接裝置來(lái)激發(fā)行政自我規(guī)制的潛能，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以了解規(guī)范性文件實(shí)際執(zhí)行情況，能夠提升對(duì)本行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)化解；另一方面，督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭直接陳述規(guī)范性文件的制定背景等意見，可以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)從源頭上盡可能避免已制定的規(guī)范性文件被法院予以負(fù)面評(píng)價(jià)。

三是發(fā)揮司法建議指導(dǎo)功能。司法機(jī)關(guān)針對(duì)審查出的不合法規(guī)范性文件應(yīng)發(fā)送司法建議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題亦可以通過(guò)溝通函等形式，向原行政行為作出機(jī)關(guān)及相關(guān)部門發(fā)送意見建議，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件合法性、合理性的全方位監(jiān)督。通常來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件一審審查法院的層級(jí)可能低于規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，可以考慮提高司法建議主體的級(jí)別，由作出生效裁判的人民法院層報(bào)至與制定機(jī)關(guān)同層級(jí)的人民法院制發(fā)，從而提高司法建議的效力。下一步，應(yīng)推動(dòng)規(guī)范性文件司法審查結(jié)果、司法建議反饋率等項(xiàng)目列入對(duì)行政機(jī)關(guān)的考核內(nèi)容，助力司法審查與規(guī)范性文件的“立改廢”形成良性循環(huán)；同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)建立規(guī)范性文件附帶審查及司法建議案例庫(kù)，落實(shí)判前強(qiáng)制檢索機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的法治體系需具備系統(tǒng)性、銜接性與互洽性等特點(diǎn)，確保各類行政救濟(jì)途徑能夠恰如其分地發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議與行政訴訟之間具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，行政復(fù)議作為行政訴訟的前置關(guān)口，應(yīng)激活其內(nèi)部糾錯(cuò)職能，彰顯“主渠道”的價(jià)值指向；而司法則更多考慮如何定分止?fàn)帲浞直Ｗo(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。因此，在規(guī)范性文件審查方面，我國(guó)應(yīng)采取復(fù)議前置原則，設(shè)置特殊審議機(jī)制，并輔之以相適應(yīng)的配套措施，從而校正復(fù)議審查與司法審查的功能發(fā)揮偏差，積極回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)行政爭(zhēng)議激增的現(xiàn)實(shí)需求。