胡建淼：發生“法律沖突”時如何適用法律？

發生“法律沖突”時如何適用法律？
來源：學習時報 2020年11月16日

國家機關在執法和司法過程中有時會遇到法與法之間發生“沖突”的現象。這種“法律沖突”既表現為下位法與上位法的“抵觸”，也表現為同一法律位階的法之間在內容規定上的“不一致”，這是一種客觀存在、無法徹底避免的現象。

發現“法律沖突”后，通常可以通過幾種途徑予以解決：一是制定機關自我糾錯，可以依法撤回、修改或廢止該法律或法律中的有關條款；二是對制定機關具有監督權的機關對被監督機關行使監督權，如上級政府對下級政府、權力機關對執行機關，可以依法撤銷其不適當的措施、決定和命令；三是通過法規備案審查機制，糾正違憲和違法的法規和規章；四是通過有權機關對法規的裁決，解決法律沖突問題。這些都屬于由我國法律所設置的，旨在從根源上解決問題的重要機制。

但是，通過上述方法解決“法律沖突”需要過程和時間，有時甚至需要幾年。而行政機關在執法中，發現法律沖突，不可能停頓幾年，等法律沖突解決好了以后再作行政決定；司法機關也是如此。這時候，執法機關和司法機關如何適用法律才算是正確的呢？這就需要應用法律適用規則。

法律適用規則是指，當法律之間發生沖突時，適法機關如何選擇法律的基本要求。法律適用規則其實就是法律規范的選擇規則。執法機關只有按照這些規則去選擇和適用法律，才算是符合法治精神，否則，就屬于適用法律錯誤。法律適用規則主要包括：

一是“高法優于低法”。法律有位階之分，不同的法處于不同的法律位階。根據立法法第87—89條規定，我國的法律位階結構是：憲法處于最高法律位階，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸；法律處于其次的位階，其效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政法規處于再其次的位階，其效力高于地方性法規、規章；地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章；省、自治區人大及其常委會制定的地方性法規的效力高于設區市人大及其常委會制定的地方性法規；省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內設區的市、自治州的人民政府制定的規章。在上述法律位階和效力層次中，如果下位法與上位法在內容上發生“抵觸”，必須適用上位法。

二是“特別法優于一般法”。立法法第92條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。所有法律都有確定的適用范圍，包括主體、行為、事項、時間和地域等。法律適用范圍有大有小。通常情況是：法律適用范圍大的是一般法，法律適用范圍小的，則屬于特別法。或者說，當兩個法之間在適用范圍上構成了個別與一般的關系時，調整個別關系的法是特別法，調整一般關系的法是一般法。特別法與一般法之間的關系，不是一種絕對關系，不具有“恒定性”。它是兩個法之間進行比較時才被確定的一種相互關系。如人民警察法與公務員法之間，人民警察法是特別法，公務員法是一般法，因為人民警察是公務員的一部分。如果一個是“教師法”，另一個是“鄉村教師法”，顯然前者是一般法，后者是特別法。“特別法優于一般法”規則要求，當特別法與一般法之間對同一事項規定不一致時，應當優先適用特別法。之所以在法律適用中確立這樣的規則，是因為對同一事項的規定，特別法的精準性會高于一般法。特別法是在考慮具體社會關系的特殊需要的前提下制定的，更符合所調整的社會關系特點，所以具有優先適用的效力。但是必須注意的是，“特別法優于一般法”規則的應用有一個不可或缺的必要條件：它只適用同一機關制定的法之間，不適用不同機關或不同法律位階之間的法律沖突。還必須指出的是，“特別法優于一般法”不僅適用于同一機關制定的兩個法之間的關系，同樣也適用一個法律內部兩個規范之間的關系。例如，行政許可法第四章的第一節至第五節規定了行政許可的一般程序，但第六節規定了特別程序，就應當優先適用第六節的特別規定。

三是“新法優于舊法”。立法法規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，……新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。法律制定的時間有早有晚，靠近今天制定的法稱“新法”，離今天較遠的時間制定的法稱“舊法”。“新法”與“舊法”是一個相對概念，沒有絕對的時間標準。它是兩個以上的法所制定的時間的比較關系。1999年制定的法與2000年制定的法之間，1999年制定的法是“舊法”，2000年制定的法是“新法”；但在2000年制定的法與2020年制定的法之間，前者卻成了“舊法”，后者才是“新法”。“新法優于舊法”，是指當兩個法之間在內容上發生沖突，適法機關應當選擇適用新制定的法。因為“新法”反映了立法者的最新立法意圖，更符合社會當下的實際。和“特別法優于一般法”一樣，“新法優于舊法”規則的應用有一個相同的必要條件，即它只適用同一機關制定的法之間，不適用不同機關或不同法律位階之間的法律沖突。例如，國務院制定的兩個行政法規，對同一事項的規定不一致，就必須選擇適用新制定的行政法規。但是，如果A省的地方性法規與B省的地方性法規規定不一致的，便不適用“新法優于舊法”規則，應當各自在自己的管轄范圍內適用，因為它們屬于不同機關制定的法。

四是“變通法優于被變通法”。根據憲法和立法法規定，自治條例和單行條例可以對法律、行政法規和地方性法規作變通規定；經濟特區法規可以對法律、行政法規和地方性法規作變通規定。立法法第90條明確規定：“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”這就是“變通法優于被變通法”規則的要求。這一規則之所以成立，是因為自治條例、單行條例和經濟特區法規的立法變通權本身就是憲法和法律所授權的，并且從程序上看，自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，經濟特區法規，應當報授權決定規定的機關備案。這說明：變通法的變通內容不僅是該法制定機關的意志，而且是上級立法機關，特別是憲法和法律意志的體現。

還需要指出的是，上述法律適用規則之間在應用中本身也會發生碰撞。這時，又需要有一種其他的適用規則加以解決。

“特別法優于一般法”與“高法優于低法”之間的碰撞。當一個作為“一般法”的“上位法”與一個作為“特別法”的“下位法”之間對同一事項規定不一致時如何適用，就會遇到上述兩個規則之間的沖突。這時，應當優先適用“高法優于低法”規則。因為“特別法優于一般法”規則只適用于同一機關制定的法之間，不適用不同機關制定的法之間，更不適用處于不同法律位階的法之間。

“新法優于舊法”與“高法優于低法”之間的碰撞。當一個作為“舊法”的“上位法”與一個作為“新法”的“下位法”之間對同一事項規定不一致時如何適用，就會遇到上述兩個規則之間的沖突。這時，同樣應當優先適用“高法優于低法”規則。因為“新法優于舊法”規則也只適用于“同一機關”制定的法之間。

“變通法優于被變通法”與“高法優于低法”之間的碰撞。在自治條例和單行條例對法律、行政法規和地方性法規作變通規定，或者，經濟特區法規對法律、行政法規和地方性法規作變通規定時，其實變通法的法律位階往往要低于被變通法，這時，“變通法優于被變通法”顯然與“高法優于低法”規則發生沖突。解決這一沖突的唯一方法就是優先適用“變通法優于被變通法”規則，因為這一規則本身就是由作為上位法的憲法和立法法所規定的。

“特別法優于一般法”與“新法優于舊法”之間的碰撞。當“新法”中的一般規定與“舊法”的特別規定不一致時如何適用，必然發生“特別法優于一般法”與“新法優于舊法”兩個規則之間的沖突。當出現這種狀態時，就應當依照立法法第94條和第95條規定的權限和程序，提交有權機關裁決。