依法分類(lèi)：信訪不是表達(dá)訴求“第一”選擇，而是最后一步

信訪作為重要的投訴機(jī)制，在我國(guó)糾紛解決體系中承擔(dān)的是補(bǔ)充性、兜底性的救濟(jì)功能。所謂補(bǔ)充性，是指信訪救濟(jì)僅在無(wú)法通過(guò)其他法定救濟(jì)途徑獲得救濟(jì)時(shí)方可啟動(dòng)，而不是與其他救濟(jì)渠道并列可供當(dāng)事人自由選擇的替代方案。確立這一原則，對(duì)于理解信訪依法分類(lèi)規(guī)定具有重要意義。

從現(xiàn)行《信訪工作條例》的規(guī)定來(lái)看，信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性在多個(gè)條文中均有體現(xiàn)。《信訪工作條例》第三十一條明確規(guī)定，對(duì)信訪人提出的申訴求決類(lèi)事項(xiàng)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況分別處理：應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判機(jī)關(guān)訴訟程序或者復(fù)議程序、檢察機(jī)關(guān)刑事立案程序或者法律監(jiān)督程序、公安機(jī)關(guān)法律程序處理的，涉法涉訴信訪事項(xiàng)未依法終結(jié)的，按照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理；應(yīng)當(dāng)通過(guò)仲裁解決的，導(dǎo)入相應(yīng)程序處理；可以通過(guò)黨員申訴、申請(qǐng)復(fù)審等解決的，導(dǎo)入相應(yīng)程序處理；可以通過(guò)行政復(fù)議、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰等行政程序解決的，導(dǎo)入相應(yīng)程序處理。上述規(guī)定表明，凡是能夠通過(guò)法定程序解決的信訪事項(xiàng)，均應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入相應(yīng)法定程序，而非直接進(jìn)入信訪辦理程序。

從受案范圍來(lái)看，信訪的補(bǔ)充性體現(xiàn)為對(duì)其他救濟(jì)渠道受案空白的填補(bǔ)?！缎旁L工作條例》第三十一條第六項(xiàng)將“不屬于以上情形的”事項(xiàng)納入信訪處理程序，出具信訪處理意見(jiàn)書(shū)。這意味著信訪主要受理的是無(wú)法通過(guò)訴訟、復(fù)議、仲裁等法定途徑解決的爭(zhēng)議，具體包括：內(nèi)部行政行為（聘任制公務(wù)員與履行聘任合同有關(guān)的決定除外）；抽象行政行為中無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議一并審查的部分；以及其他不屬于行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁受案范圍的職務(wù)行為。對(duì)于屬于其他法定救濟(jì)渠道受案范圍的爭(zhēng)議，職能部門(mén)內(nèi)設(shè)信訪工作機(jī)構(gòu)會(huì)出具依法分類(lèi)處理告知書(shū)，引導(dǎo)信訪人依照法定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

從介入時(shí)間來(lái)看，信訪的補(bǔ)充性體現(xiàn)為在其他救濟(jì)渠道窮盡或無(wú)法啟動(dòng)時(shí)的兜底介入。對(duì)于屬于行政復(fù)議、行政訴訟等受案范圍但因不可抗力等正當(dāng)理由耽誤法定期限的，當(dāng)事人仍可通過(guò)其他途徑救濟(jì)，不應(yīng)啟動(dòng)信訪程序。但對(duì)于因原行為機(jī)關(guān)未履行告知義務(wù)、期限結(jié)束后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)足以證明原行為存在重大瑕疵等情形，導(dǎo)致當(dāng)事人客觀上無(wú)法通過(guò)其他途徑獲得救濟(jì)的，可以啟動(dòng)信訪程序。如果信訪機(jī)構(gòu)查明當(dāng)事人系因自身故意拖延而錯(cuò)過(guò)其他救濟(jì)途徑的，則不應(yīng)受理其信訪申請(qǐng)。

從處理方式來(lái)看，信訪的補(bǔ)充性體現(xiàn)為信訪機(jī)構(gòu)不代替有權(quán)處理機(jī)關(guān)作出實(shí)體判斷?！缎旁L工作條例》第三十一條規(guī)定，對(duì)屬于法定途徑解決的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入相應(yīng)程序處理，而非由信訪機(jī)構(gòu)直接處理。信訪機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮轉(zhuǎn)送、交辦和督促的職能。對(duì)于進(jìn)入信訪程序的事項(xiàng)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪工作條例》第三十二條的規(guī)定，區(qū)分三種情形作出處理：請(qǐng)求事實(shí)清楚、符合規(guī)定的予以支持；請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的作出解釋說(shuō)明；請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或不符合規(guī)定的不予支持。其中“作出解釋說(shuō)明”的處理方式體現(xiàn)了信訪處理的柔性特點(diǎn)。此外，《信訪工作條例》第三十三條還規(guī)定，在處理申訴求決類(lèi)事項(xiàng)過(guò)程中，可以在裁量權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)雙方當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解，或引導(dǎo)當(dāng)事人自愿和解。這種調(diào)解、和解的方式比訴訟、仲裁等程序更具彈性，更容易為當(dāng)事人所接受。

確立信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性原則，有助于構(gòu)建分工明確、銜接順暢的糾紛解決體系。一方面，可以防止信訪“大包大攬”，避免本應(yīng)通過(guò)其他法定渠道解決的爭(zhēng)議涌入信訪渠道，從而模糊信訪的功能定位，加劇信訪與其他救濟(jì)手段之間的緊張關(guān)系。另一方面，信訪作為兜底救濟(jì)渠道，能夠彌補(bǔ)其他救濟(jì)手段受案范圍留下的空白，使無(wú)法通過(guò)其他途徑獲得救濟(jì)的爭(zhēng)議仍有解決的機(jī)會(huì)，從而形成“無(wú)縫隙”“無(wú)漏洞”的救濟(jì)體系，更加全面地保障公民的合法權(quán)益。