以案釋法：畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目違法征約30畝地誰應(yīng)承擔(dān)責(zé)任

本文以畢府行復(fù)〔2025〕196 號(hào)行政復(fù)議案件為例進(jìn)行解讀。

集體土地征收直接關(guān)系農(nóng)民土地承包權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等核心合法權(quán)益，我國《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》構(gòu)建了清晰、剛性的征收實(shí)施規(guī)則，土地征收獲批后縣級(jí)某府應(yīng)當(dāng)足額落實(shí)補(bǔ)償安置，無法與被征地農(nóng)戶達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的，必須依法作出征地補(bǔ)償安置決定，農(nóng)戶拒不交出土地的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)未經(jīng)法定程序直接強(qiáng)制清表、占用土地。畢節(jié)市某府作出的畢府行復(fù)〔2025〕196 號(hào)行政復(fù)議案件，是基層某府違規(guī)征地的典型樣本，該案中織金某府在未與農(nóng)戶簽訂補(bǔ)償協(xié)議、未出具補(bǔ)償安置決定、未啟動(dòng)司法強(qiáng)制執(zhí)行程序的情況下，僅單方劃轉(zhuǎn)補(bǔ)償款項(xiàng)便組織實(shí)施土地清表、剝離耕作層、鏟除地上農(nóng)作物，最終被復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)強(qiáng)制占地行為違法。本文結(jié)合該案查明事實(shí)、復(fù)議裁判觀點(diǎn)及現(xiàn)行法律法規(guī)，梳理違法征地行為下各級(jí)行政機(jī)關(guān)、公職人員、第三方市場(chǎng)主體對(duì)應(yīng)的完整法律責(zé)任，同時(shí)闡述被征地群眾規(guī)范化維權(quán)渠道，明晰征地執(zhí)法不可逾越的法律紅線，面向行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)主體、群眾開展耕地保護(hù)與規(guī)范征地普法宣傳。

一、案件基本事實(shí)與復(fù)議裁判核心觀點(diǎn)

申請(qǐng)人李某某戶系織金某茶店鄉(xiāng)大營村土地承包戶，其約三十畝承包土地納入省級(jí)批復(fù)的工業(yè)建設(shè)用地征收范圍，地塊包含永久基本農(nóng)田，土地長期種植果樹、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物，織金某府作為法定征地實(shí)施主體，組織第三方機(jī)構(gòu)開展土地及附著物測(cè)繪清點(diǎn)工作，雙方自始至終未能達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議。茶店鄉(xiāng)某府向農(nóng)戶送達(dá)測(cè)繪核算結(jié)果并明確復(fù)核期限，農(nóng)戶雖提交書面異議，此后行政機(jī)關(guān)單方將全額補(bǔ)償款劃轉(zhuǎn)至農(nóng)戶銀行賬戶，直接組織人員進(jìn)場(chǎng)開展清表作業(yè)，挖損耕地耕作層、鏟除全部地上附著物，農(nóng)戶不服該強(qiáng)制用地行為，依法向畢節(jié)市某府提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)全面審理形成完整裁判觀點(diǎn)，首先認(rèn)定織金某府系本次強(qiáng)制清表占地行為的實(shí)施主體，屬于本案適格被申請(qǐng)人；其次明確行政機(jī)關(guān)僅憑單方打款即強(qiáng)制使用農(nóng)戶承包土地，未走完協(xié)議簽訂、補(bǔ)償安置決定作出、司法強(qiáng)制執(zhí)行等法定流程，征收程序存在根本性違法，強(qiáng)制占地行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法；同時(shí)考慮案涉土地清表、耕作層剝離工作已全部實(shí)施完畢，不存在可供停止執(zhí)行的行為內(nèi)容，因此駁回申請(qǐng)人停止動(dòng)工、保護(hù)土地現(xiàn)狀的訴求；針對(duì)申請(qǐng)人移交刑事案件的請(qǐng)求，復(fù)議機(jī)關(guān)說明審理中未查實(shí)可移送公安機(jī)關(guān)的犯罪線索，當(dāng)事人若認(rèn)為案涉行為涉嫌刑事犯罪，可自行攜帶證據(jù)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，最終作出確認(rèn)織金某府強(qiáng)制使用李某戶征收范圍內(nèi)土地行政行為違法的復(fù)議決定。本案集中暴露基層征地工作中普遍存在的法律認(rèn)知偏差，部分某府片面認(rèn)為足額發(fā)放征地補(bǔ)償款即完成全部補(bǔ)償義務(wù)，可直接進(jìn)場(chǎng)施工占地，但從法律層面分析，單方轉(zhuǎn)賬支付補(bǔ)償款僅屬于資金履行行為，無法替代協(xié)商簽約、作出補(bǔ)償安置決定、司法強(qiáng)制執(zhí)行等法定必經(jīng)程序，該操作屬于典型程序違法征地，所有參與實(shí)施違法征地的主體，均需要按照自身身份與行為承擔(dān)對(duì)應(yīng)層級(jí)法律責(zé)任。

二、違法征地行為全鏈條主體法律責(zé)任劃分

作為征地法定實(shí)施主體的縣級(jí)某府，首要需要承擔(dān)單位兜底性質(zhì)的國家賠償責(zé)任，依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收、征用財(cái)產(chǎn)造成公民財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有權(quán)申請(qǐng)國家賠償，本案農(nóng)戶可持生效行政復(fù)議決定書單獨(dú)提起行政賠償訴訟，主張耕地耕作層修復(fù)費(fèi)用、果樹與中藥材損毀損失、土地經(jīng)營收益損失、測(cè)繪鑒定費(fèi)、合理維權(quán)開支等全部直接財(cái)產(chǎn)損失，賠償資金由縣級(jí)財(cái)政先行賠付，賠付完成后某府可依據(jù)內(nèi)部管理規(guī)定，向存在重大過錯(cuò)的工作人員開展內(nèi)部追償。與此同時(shí)上級(jí)某府、省級(jí)及國家自然資源督察機(jī)構(gòu)還會(huì)針對(duì)違法征地行為開展行政監(jiān)管追責(zé)，對(duì)地方某府及主要負(fù)責(zé)人予以通報(bào)批評(píng)、約談警示，責(zé)令限期整改并完善涉案農(nóng)戶補(bǔ)償安置工作，還可根據(jù)違法情節(jié)輕重暫?？h域建設(shè)用地指標(biāo)審批、扣減年度土地利用計(jì)劃，直接影響區(qū)域項(xiàng)目落地與地方長遠(yuǎn)發(fā)展。

負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的公職人員包含縣長、分管自然資源與征地工作副縣長、自然資源局主要負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，屬于法律界定的直接負(fù)責(zé)的主管人員，同時(shí)面臨政務(wù)處分與刑事追責(zé)雙重法律約束。政務(wù)處分層面適用《公職人員政務(wù)處分法》《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，根據(jù)違法情節(jié)劃分梯度處置，僅簡化征地流程、未造成大面積耕地?fù)p毀的給予警告、記過處分，違法占用包含永久基本農(nóng)田在內(nèi)的大面積農(nóng)用地、耕地種植功能遭到破壞且引發(fā)行政復(fù)議的給予記大過、降級(jí)處分，違法征地造成群眾重大財(cái)產(chǎn)損失、引發(fā)大規(guī)模信訪、社會(huì)負(fù)面影響惡劣的給予撤職、開除公職處分。刑事追責(zé)層面分為兩項(xiàng)核心罪名，一是濫用職權(quán)罪，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明知征地法定程序尚未完成仍決策組織強(qiáng)制清表，大面積損毀農(nóng)用地與群眾財(cái)產(chǎn)，致使公共利益、群眾合法權(quán)益遭受重大損失，情節(jié)一般處三年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)特別嚴(yán)重的處三年以上七年以下有期徒刑；二是非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用征地職權(quán)，違法占用永久基本農(nóng)田十畝以上即達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，本案涉案約三十畝基本農(nóng)田完全符合追訴條件，量刑標(biāo)準(zhǔn)與濫用職權(quán)罪保持一致。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)征拆專班辦事人員、現(xiàn)場(chǎng)組織清表工作人員、測(cè)繪對(duì)接經(jīng)辦人員作為違法征地行為的具體執(zhí)行者，屬于法律規(guī)定的其他直接責(zé)任人，需要同步承擔(dān)政務(wù)處分、內(nèi)部損失追償、刑事共犯三類責(zé)任。政務(wù)處分上，相關(guān)人員明知征地程序存在重大缺失，仍落實(shí)單方打款、組織現(xiàn)場(chǎng)清表、損毀地上附著物，存在濫用職權(quán)、履職不當(dāng)情形，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第六十五條、《公職人員政務(wù)處分法》，視過錯(cuò)輕重給予警告直至開除處分；經(jīng)濟(jì)層面，縣級(jí)財(cái)政向農(nóng)戶支付國家賠償款項(xiàng)后，某府可依據(jù)內(nèi)部管理制度，向存在重大主觀過錯(cuò)的一線經(jīng)辦人員追償部分經(jīng)濟(jì)損失；刑事層面，工作人員主觀明知征地行為違法，仍遵照指令實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)清表、土地破壞作業(yè)，可被認(rèn)定為職務(wù)犯罪從犯，依法同步追究刑事責(zé)任。

測(cè)繪機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)等第三方市場(chǎng)主體需要同時(shí)承擔(dān)民事、行政、刑事三重法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于第三方測(cè)繪單位，行政懲戒上若刻意壓低地上附著物清點(diǎn)數(shù)量、出具虛假測(cè)繪成果協(xié)助某府推進(jìn)違法占地，自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管部門可沒收違法所得、處以高額罰款，情節(jié)嚴(yán)重的直接吊銷測(cè)繪資質(zhì)，刑事層面從業(yè)人員故意提供虛假測(cè)繪材料，造成大面積耕地?fù)p毀、群眾巨額財(cái)產(chǎn)損失的，涉嫌構(gòu)成提供虛假證明文件罪，需要依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于項(xiàng)目清表施工企業(yè)，民事責(zé)任方面施工方明知土地權(quán)屬存在爭議、征地未完成法定流程，仍進(jìn)場(chǎng)開挖損毀土地作物，與某府構(gòu)成共同侵權(quán)，農(nóng)戶可直接起訴施工單位要求其連帶承擔(dān)財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任；行政處罰層面自然資源主管部門可責(zé)令企業(yè)立即停止施工、限期恢復(fù)耕地耕作層，并處每平方米一百元至一千元罰款，拒不整改的納入市場(chǎng)失信黑名單，限制參與各類政府招投標(biāo)項(xiàng)目。

三、被征地農(nóng)戶規(guī)范化維權(quán)路徑

本案復(fù)議決定書已經(jīng)確認(rèn)行政強(qiáng)制占地行為違法，農(nóng)戶可同步啟動(dòng)多渠道維權(quán)、追責(zé)程序，各類途徑相互獨(dú)立、并行適用互不沖突。農(nóng)戶首先可以提起行政賠償訴訟，持行政復(fù)議決定書、土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地?fù)p毀影像資料、測(cè)繪報(bào)告、補(bǔ)償轉(zhuǎn)賬憑證等完整證據(jù)，向人民法院起訴織金某府，主張全部財(cái)產(chǎn)損失賠償。其次可向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提交復(fù)議文書、現(xiàn)場(chǎng)違法影像、征地溝通記錄等材料，舉報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、基層經(jīng)辦人員濫用職權(quán)、違法征地，由紀(jì)委監(jiān)委開展調(diào)查并依規(guī)依紀(jì)作出政務(wù)處分。同時(shí)案涉三十畝永久基本農(nóng)田遭挖損，農(nóng)用地種植功能完全滅失，符合非法占用農(nóng)用地罪立案標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶可單獨(dú)向公安機(jī)關(guān)提交全部證據(jù)材料報(bào)案，由公安機(jī)關(guān)核查后移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。此外農(nóng)戶還能向市級(jí)、省級(jí)自然資源主管部門、國家自然資源督察機(jī)構(gòu)提交違法征地線索，督促地方某府全面整改，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制。

四、普法總結(jié)與征地執(zhí)法紅線提示

面向行政機(jī)關(guān)及全體公職人員，征地工作有三條不可突破的剛性底線，一是征收法定程序不存在變通空間，未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議必須依法作出征地補(bǔ)償安置決定，農(nóng)戶拒不交出土地的僅能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不得以單方支付補(bǔ)償款為由直接組織清表占地；二是永久基本農(nóng)田保護(hù)底線不容觸碰，法律對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，違法占用、大面積損毀耕地會(huì)同步追究單位與個(gè)人責(zé)任，不存在項(xiàng)目工期緊張即可例外免責(zé)的情形；三是違法征地造成的法律后果不可逆，一旦強(qiáng)制占地行為經(jīng)復(fù)議、訴訟確認(rèn)違法，地方財(cái)政需要承擔(dān)國家賠償，相關(guān)責(zé)任干部同步面臨政務(wù)處分、刑事追責(zé)，對(duì)個(gè)人職業(yè)發(fā)展、地方建設(shè)發(fā)展均會(huì)形成長期負(fù)面影響。面向測(cè)繪、施工等市場(chǎng)經(jīng)營主體，企業(yè)不能單純依照某府指令參與存在程序瑕疵、權(quán)屬爭議的征地清表作業(yè)，參與違法征地將同時(shí)背負(fù)民事賠償、行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)相關(guān)從業(yè)人員還會(huì)觸及刑事犯罪，企業(yè)經(jīng)營將面臨難以挽回的重大法律風(fēng)險(xiǎn)。面向廣大被征地群眾，在遭遇未簽訂補(bǔ)償協(xié)議即強(qiáng)制占地、損毀青苗耕地等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間完整固定土地權(quán)屬、現(xiàn)場(chǎng)影像、測(cè)繪溝通、資金流轉(zhuǎn)等全部證據(jù)，及時(shí)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，在行政機(jī)關(guān)行為被確認(rèn)違法之后，同步主張經(jīng)濟(jì)賠償、舉報(bào)相關(guān)人員違法違紀(jì)線索，通過合法合規(guī)渠道全方位維護(hù)自身土地承包權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)益。（原創(chuàng)圖文，文責(zé)作者自負(fù)，與發(fā)布平臺(tái)無關(guān)。）

附：核心適用法律條文：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十一條、第六十五條；《中華人民共和國國家賠償法》第四條；《中華人民共和國刑法》第三百九十七條、第四百一十條、第三百四十二條；《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十一條、第四十二條；《公職人員政務(wù)處分法》《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》。