1931年國民政府，撤廢治外法權斗爭眼見成功，咋還被2場戰爭攪黃

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1929年11月25日，中國政府致電駐美公使伍朝樞和駐英公使施肇基，令其向駐在國政府通報以下四點：

（1）中國將從1930年1月1日起廢除治外法權，此后所有在華外國人都須服從中國的司法管轄；（2）在哈爾濱、天津、上海、漢口、廣州五地設新式法庭；（3）各新式法庭聘用外籍法律顧問，他們可提供審判咨詢，但無干涉審判之權；（4）外國人之間的民事訴訟案件，可由中國領土之外的外國人法庭審理，如其判決結果與中國法律或慣例相符，可由中國執行。

第3、4條得在兩年后進行修改。次日，中國駐法國使館向法國政府也通報了這一決定。盡管有關中國將從1930年起自行廢約的消息早有報導，但這是中國第一次正式向列強提出這一問題。一些人主張采取嚴厲的態度對待中方的威脅。

法國政府指示其駐英大使向英國政府建議，有關各國應聯合采取堅定的態度，迫使中國政府放棄在1930年1月1日發布廢除治外法權的宣言，或至少使其發表一個緩和得多的并不立即實行的宣言。

美英政府均對中國單方面的廢約表示反對，但是，英國也不想在這一問題上與中國發生強力對抗的局面。于是，英國選擇了一種妥協之中暗藏堅決抵制的策略。英國外交大臣亨德森于1929年12月20日向施肇基提交了一份備忘錄，聲稱英國對中國撤廢治外法權的努力，一直采取同情的態度，只是由于中國發生內戰，才使雙方的談判未能及時開始。但是，英國不能認同中國片面廢約的解決方式。

1、國民政府撤銷領事裁判權的決定

12月28日，國民政府公布撤銷領事裁判權特令。國民政府宣布：為恢復中國的固有法權，自1930年1月1日起，“凡僑居中國之外國人民現時享有領事裁判權者，應一律遵守中國中央政府及地方政府依法頒布之法令、規章”。

特令要求行政院及司法院的各主管機關從速擬定實施辦法，以便公布施行。從內容看，國民政府的這一特令，顯然是一個單方面宣布廢除領事裁判權的重大舉動，其中不存在任何需要與有關國家協商的意味。列強對此均表示了強烈的反對。

美國一直在努力達成一個雙方政府和人民都滿意的協議。美國此前曾對中方表示，美國同意從1930年1月1日起，采取明確步驟逐漸廢除領事裁判權。任何無視這一原則，無視美國政府和人民的權利和善意的行動，都將會引起美國政府的“極大遺憾和強烈反對"。

美國的報刊輿論也泛起一片反對之聲。1929年12月29日的《紐約先驅論壇報》稱：“我們不能服從這種廢除，即單方面地關閉不是按中國法律而是按國際條約來進行審判的法庭。”12月30日的《紐約時報》則聲稱，“沒有一個有自尊的國家能接受這種單方面的廢除”。美國駐華領事則告知美國僑民，美國政府并不認為美國人的權利發生了改變。

其他列強也作出了反應。法國向中國提出了正式抗議。巴西駐華代辦也聲稱中國方面的片面行動完全無效。就連已經宣布有條件地放棄在華領事裁判權的意大利，也照會中國外交部，提請中方注意1928年中意條約，該條約的附件規定，在中國與華盛頓條約簽字國議定取消領事裁判權之后，意大利在華人民才受中國法律及法院之管轄。

這一治外法權并非由中國自行宣布廢除。于是，在國民政府的特令發布僅僅兩天后，外交部又發表了一個關于廢除領事裁判權的宣言，在這一問題上作了明顯的退讓。

南京政府還企圖借助民意來迫使列強作出讓步。1930年1月，經國民黨中央宣傳部提議，各地利用紀念中華民國成立19周年之機，發起了一個撤廢領事裁判權的宣傳運動。各地國民黨黨部分別召集當地黨政軍各機關、民眾團體、學校舉行撤廢領事裁判權大會，并組織宣傳隊向民眾講演，以喚起民眾作為政府交涉的后盾。國民黨中宣部并頒發了關于撤廢領事裁判權的宣傳要點和宣傳大綱。

盡管國民政府在作出試探之后又在各國的反對面前作了退讓，但特令的公布畢竟促進了有關領事裁判權問題的交涉。進入1930年后，國民政府分別與英、美、法、日等國代表開始商討撤廢領事裁判權的問題。

2、被阻斷的撤廢治外法權交涉

1930年1月初，英國公使藍普森終于離開北平前往南京。1月9日，王正廷與藍普森開始舉行會談。

中美之間的談判在中國駐美公使伍朝樞和美國國務院遠東司長亨培克，以及王正廷和新任美國駐華公使詹森之間同時進行。

與英國的方案比較，美方所提出的“法律諮議”為中國官員，負責監督對外國人的審判，它與英國所要求設立的外籍法官有很大區別。此外，美國的草案也未提出對刑事案審判權的保留。藍普森對此甚為不滿，曾當面對剛剛接替馬克謨出任美國駐華公使的詹森說，這是“挖英國談判的墻角"。英國駐美使館也向美國國務院就此事提出抱怨。

在此之后，英美之間的協調顯然得到加強。2月26日，亨培克向伍朝樞又提出了一份草案。在這一草案中，美方改變了設立法律諮議的提議，而要求在特別法庭內任命一名中國法官和一名由海牙法庭提名的外籍法官，兩法官權力相等。該草案還提出根據案件性質分類放棄的主張，即在放棄民事審判權三年并得以順利執行后，再考慮放棄刑事審判權。

英美兩國各自的方案，由于著眼點不一，也稍有差別。英國準備在談判過程中視情形放棄刑案管轄權，但堅持外籍法官的審案權和外交官的廢案權，并要求在上海、天津、漢口、廣州四城市保留治外法權。美國則同意只保留上海一地的治外法權，但要求這是一個50里半徑的“大上海”，美國也不準備在談判初期放棄刑案管轄權。

正當中外間有關法權的交涉處于困難之時，中國內戰的爆發更使這一交涉雪上加霜。1930年春，閻錫山、馮玉祥、李宗仁等與汪精衛等原國民政府的軍政大員聯合起來對抗蔣介石，引發了一場大規模的“中原大戰”。反蔣派后來還在北平召開了“中國國民黨中央黨部擴大會議”，成立了新的“國民政府”。國內政局的激變，使南京政府全力專注于軍事戰場上的勝負，而無暇顧及有關法權的交涉。

中國內戰的爆發和南北兩個政權的出現，也給了列強一個推遲交涉的理由。美國國務院就曾向英國外交部建議，推遲與南京政府之間的正式談判。因為內戰的再度爆發，已使南京政府在許多地區的權威和控制力極大地削弱。在那些地方，土匪、非法武裝將橫行無忌，外國公民的生命財產將無法獲得中國方面的有效的保護。因此，在目前情況下與南京政府談判是不適當的。這樣，從4月到8月，中外交涉處于停頓狀態。

3、英美的勾連

1930年8月，南京政府的軍事形勢已大為好轉。藍普森認為，南京政府必將取得勝利，他決定采取行動。9月9日，藍普森抵達南京。9月11日，藍普森向中國外交部遞交了英方提出的草案，即英美商定的17條。王正廷對會談恢復后英方提出這樣的草案感到非常失望，認為英國人所要求的東西太多，中國輿論將反對進行這樣的會談。雙方又陷入僵局。

9月18日，張學良通電擁蔣，東北軍揮師入關，占領了平津地區。在反蔣陣營敗局已定之后，美國決定恢復與南京政府的談判。10月28日，美方也向中方提交了方案。

稍后，伍朝樞于12月5日也向亨培克提出了中方的草案，其內容與向英國提出的大致相同，只是在一些措詞上有所不同。

為了在治外法權問題上盡快取得突破，12月17日，王正廷向藍普森提出了一份措辭比較強硬的備忘錄，敦促英方盡快采取行動，并要求在1931年2月之前解決治外法權問題。備忘錄在最后表示，中國政府相信在這一問題上“不需要另采其他的行動方式以達其目的”。其實是暗示，倘英國堅決不作退讓，中國政府在談判無望時將會采取其他的方式。

王正廷還唯恐英國人沒有明白這一含義，12月21日，他又提醒臨時擔任英國代辦的使館參贊英格拉姆，請他轉告藍普森務必注意12月17日備忘錄中的最后一段話。中國向除了日本以外的有關各國都送交了類似的備忘錄。

王正廷并表示：“中國預備承擔一切的后果，否則，它將為世界所遺棄。”

王正廷甚至在國際俱樂部的一次演說中表示：“如果全世界要為此而向中國宣戰，中國人也可應付而達到目的。”

對此，英美政府作出了類似的反應。他們分別在給中方的答復中稱，他們確信，只有談判才是達成雙方政府都能滿意的方案的唯一方法。由于中方所提出的各種問題都需要作認真的考慮，因此，不應該催促馬上作出答復。英國政府并在其答復中稱，英國政府懷疑中方備忘錄的最后一句“隱含著中國政府采取有損正常談判進程的突然行動的意圖"。

英國外交大臣亨德森于1931年2月18日致電駐華使館。他指示說，中國的形勢最近恢復了穩定，應抓緊時機在最近數月內與中國達成協議。

為了協調一致地對付中國，不給英國對華談判造成困難，美國國務院接受了英方的意見。2月7日，亨培克交給伍朝樞一份聲明，表示美國愿意作出讓步，美國在華法院將適用中國法律，美方將不再提出移審權的問題。但亨培克又在另一份聲明中強調指出，美國認為，問題必須由談判和條約來解決。美國2月7日的聲明意味著，美國不打算在與中國的談判中采取主動，而是準備由英國充當主角，最后美國將視中英交涉的結果作出自己的決定。

4、撤廢治外法權的功敗垂成

雖然獲得了外交大臣的逐步放棄有關要求的授權，藍普森在談判中仍然是步步為營，不肯作輕易的放棄。3月8日，藍普森與王正廷恢復談判。藍普森在原則上未作任何讓步，談判未有結果。到3月20日，藍普森才對王正廷表示，如果中方答應保留四處地方的領事裁判權，英國愿意放棄刑案管轄權。

但王正廷表示不能作這一交換，因為中央政治會議給他的訓令很明確：不準設外籍法官、不允許保留刑案、不允許有保留地區。王正廷并表示，重要的是這里有一個對日本的考慮問題。如果他答應英國保留四地，那么在與日本談判東北問題時，中國的立場便要被破壞了。所以，中國并不是對英國有什么懷疑，而是必須小心地對付日本。最后，王正廷同意保留上海一地，但不同意50里半徑的大保留區，也不同意保留十年時間。

亨德森對治外法權的態度似乎比藍普森稍許通融一些。4月1日，施肇基拜訪亨德森，說有關領事裁判權的談判現在已經陷入僵局，中國政府希望英方作出讓步，尤其是在移審權、刑案管轄權和保留區域這三個問題上。亨德森表示，英國可以在移審權和刑案管轄權方面作出讓步，“但是，考慮到將會在國內激起的反對，英國政府不能同意放棄其有關保留區域的要求”。

亨德森在同日致藍普森電中則表示，英國將不得不在廢案權、刑案管轄權和法律顧問的審案權三方面都作出妥協，但保留四地問題關系重大，不能輕易讓步。

在中國方面，醞釀已久的國民會議即將于5月召開。如果中外交涉不能在此會召開之前取得重大進展，勢必要受到與會各方的指責。王正廷決定加大對列強的壓力，以求在近期內有所突破。4月10日，王正廷就中外間的法權交涉問題對新聞記者發表談話，指出各國未能徹底滿足中國政府及人民的合法希望。在一兩個最重要的問題上，彼此的意見不能接近，這使談判很難進行下去。如果中國的目的在近期內不能達到，他將商諸政府同意，宣告目前交涉停頓。

到4月27日，中英終于在英國放棄移審權和刑案管轄權這兩個方面取得一致意見。藍普森曾在談判中企圖以此來交換保留四地十年，但未能如愿。此后，雙方便集中討論保留地問題。藍普森堅持四地十年的主張，并要求10英里半徑的大上海保留區。而王正廷則堅持上海只能保留三年，且只限于公共租界。實際上亨德森早已授權藍普森放棄漢口和廣州的治外法權，甚至可以考慮放棄廣州的英租界，而藍普森在其“底案”中也準備作出讓步，但他在談判中就是不作表示。直到王正廷以英在“越界筑路”問題上讓步為條件，同意上海保留區包括整個上海和吳淞，藍普森才答應放棄漢口和廣州保留區的要求。

這一時期的中美談判雖然也在進行，但美國人采取了追隨英國人的政策，觀望中英談判的進展，而不愿走在英國人的前面。4月27日，美國國務院向中國駐美使館也提出了新的方案。美方同意放棄移審權、法律顧問的審案權，保留地區也減少到天津、上海、漢口、廣州四地，保留期限為10年。由于在國民會議開幕之前，中國與列強仍未就治外法權問題達成協議，在國民會議開始的前一天，即5月4日，國民政府公布了《管轄在華外國人實施條例》,并規定自1932年1月1日起實行。

《條例》的主要內容為：

所有享有領事裁判權的外國人，均應受中國法院的管轄；在哈爾濱、沈陽、天津、青島、上海、漢口、重慶、福州、廣州及昆明等地法院及其所屬的高等法院內，設立專庭，受理外國人為被告的民、刑案件，外國人的逮捕及其房屋或辦公室的搜查均應依中國刑法典規定執行之，凡犯刑案的外國人被搜捕后須于24小時送交到相當法院；犯民、刑案件之外國人可請中國或外國律師為其代理人或辯護人；觸犯警章之外國人應由當地警察廳審判，限處15元以下之罰金；專庭設法律諮議若干人，其選任不限于中國人，他們可以書面陳述意見，但不得干預審判。

《條例》取消了領事裁判權，使外國人完全受中國法律的管轄，但也給予了外國人遠較中國人寬松的照顧。

在公布管理外國人條例的同時，王正廷發表談話，對英美等國家不能完全接受中國政府和人民的急切要求表示遺憾。王正廷指出，孫中山總理在遺囑中昭示國人，要于最短時間內召開國民會議和廢除不平等條約。現國民會議即將召開，這更加促醒國民政府對于廢除不平等條約尤其是領事裁判權的責任，“在此情況下，國民政府除對其余尚未解決各國之法權談判，宣告不幸之停頓，并發表本日命令及《管轄在華外國人實施條例》外，更無其他辦法"。

這是中國政府采取的又一個單方面的行動。

隨后召開的國民會議則采取了更為激烈的立場。該會議撇開原來的議程來討論發表廢除不平等條約的宣言的問題，并組成了一個委員會起草宣言。5月13日，國民會議第五次大會通過了廢除不平等條約宣言。

宣言宣布，國民會議代表全國人民作出如下決定，并鄭重向世界宣告：

“一、中國國民對于各國以前所加于中國之不平等條約，概不予以承認。二、國民政府應遵照總理遺教，于最短期內，實現中華民國在國際上之完全平等與自由。”

國民會議結束之后，中英間的談判速度加快。在保留區域和特別法庭設置期限問題上，雙方都作出讓步。5月25日，雙方形成妥協：上海保留十年，天津保留五年；上海保留區包括上海市區和吳淞，天津保留區只包括現租界和前租界地區；特別法庭的設置期不少于五年。

藍普森將這一結果上報英國外交部。亨德森雖對保留區的期限太短不滿，擔心期限將滿時會引起當地英人的恐慌，但還是同意藍普森草簽這一協議。1931年6月5日，王正廷與藍普森在協議上簽字。次日，雙方互換簽字后，便分別送交本國政府審議批準。

不幸的是，此后中英雙方的國內形勢都發生了重大變化。亨德森尚未將中英新約的草案提交議會，其所在的工黨政府便因財政危機而于8月下臺，亨德森也隨之離開了外交部。

新上臺的保守黨政府對于取消在華治外法權的態度本與工黨不同，英國政策隨之大變。中英新約的草案遲遲未提交議會審議。而中國國內則又一次發生內爭。由于蔣介石拘禁了立法院長胡漢民，廣東方面宣布反蔣獨立，后來并另行成立了一個國民政府。一些國民黨粵籍要人紛紛投向廣州方面。就直接參與中外法權交涉的中方要員而言，在幕后參與主持全局的司法院長王寵惠，秘密出走到上海。而作為中方對美談判代表的伍朝樞，也因支持反蔣而辭職。中國的內亂為英國暫停已經啟動的廢除治外法權的進程提供了機會。

中美之間的談判在伍朝樞辭職之后，完全轉移到南京，由王正廷和詹森繼續進行。美國有關談判的底案，與英國是一樣的。但王正廷在與英國達成草案后，對美態度趨向強硬。王正廷要求美國放棄對天津治外法權的保留。7月13日，雙方首先就上海保留區問題達成協議，與中英草案略有不同的是，中方同意原則上保留十年，但在第九年時，可就保留區的地位再作談判。這大抵也可視為中方為要求美方在天津問題上作出讓步所付出的補償。此后，雙方就天津問題繼續談判。史汀生和詹森都認為不必保留天津，并計劃在年底之前，與中方達成協議。

然而，九一八事變的爆發又一次改變了廢除治外法權的進程。已經草簽的中英新約和即將達成的中美協議都就此停頓，未能再進行下去。因為擺在中國面前的更緊迫的任務是對付日本的侵略，相對而言，廢除外國人的治外法權已不是當務之急了。中國必須把全部的精力集中于對日外交上，無法再像過去那樣對英美施加一定的壓力。另一方面，就英美而言，與中國訂立這樣的新約，放棄其在華特權，實非出之本愿。九一八事變的爆發，使來自中國的壓力大為減輕，于是，英美便樂得利用這一機會，使其特權繼續保存下去。

（正文完）

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