蔣余浩：作為“國際公共品”——中國人工智能發展戰略理念的創新性

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導語：2026年7月17日，2026世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議于上海召開。習近平主席在開幕式主旨講話中重申，中國始終致力于做人工智能領域國際公共產品的提供者，倡導智能技術成為促進共同繁榮、維護共同安全的動力源，為全球智能發展指明普惠向善的前進方向。

從2023年《全球人工智能治理倡議》錨定人類共同課題，到本次大會號召協同推進產業升級、鼓勵開源共享、彌合全球智能鴻溝，中國一以貫之的AI發展治理理念，正與國際社會對現有技術路線的反思形成深度呼應。

IPP資深研究員蔣余浩指出，當下全球AI發展進程中，少數科技巨頭主導的擴張模式加劇算力壟斷、數字鴻溝與生態環境負擔，技術偏向監控、自動化的短板引發學界廣泛批判，美國依托關稅壁壘與私有化算力聯盟強化技術排他，進一步拉大南北發展差距。再次背景下，中國走出一條區別于巨頭壟斷的全新路徑。文章以“人工智能作為國際公共品”為線索，從破除技術決定論、豐富現代化發展范式、重構國家創新體系三重維度，闡釋中國AI戰略理念的內在創新性，剖析普惠、包容、多元協同的智能發展方案如何回應全人類共同訴求，為全球人工智能均衡可持續發展提供中國思路與實踐路徑。

蔣余浩教授

華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

廣東新質生產力政策研究中心主任

2023年，中國提出《全球人工智能治理倡議》，指出“人工智能治理攸關全人類命運，是世界各國面臨的共同課題”。2025世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議發布《人工智能全球治理行動計劃》，明確人工智能作為“造福人類的國際公共產品”的定位。

習近平主席在2026世界人工智能大會暨人工智能全球治理高級別會議開幕式上的主旨講話中，再次強調指出：“作為負責任大國，中國在人工智能領域始終致力于做國際公共產品的提供者。”中國政府為此推動各方共同努力，成立世界人工智能合作組織。

2026年7月16日，成立世界人工智能合作組織協定簽署儀式在上海舉行。中共中央政治局委員、外交部長王毅出席并代表中國政府簽署協定。圖源：新華社

在國內政策上，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“十五五規劃”）提出：

“把握數字化、網絡化、智能化發展大勢，充分發揮我國數據資源豐富、產業體系完備、應用場景廣闊優勢，激活數據要素潛能，加快數智技術創新，深化拓展‘人工智能+’，賦能經濟社會發展和治理能力提升，促進生產方式深層次變革和生產力革命性躍遷。”

中國的一系列發展戰略表明，中國推動人工智能普及應用，發展成為有助于均衡、包容性增長的工具，已經得到越來具體的落實。

如何理解中國人工智能發展戰略理念的創新性？

眾所周知，近年少數科技巨頭主導的人工智能發展呈現突飛猛進態勢，在向世界展現出新一輪科技革命迅猛爆發的震撼的同時，也使全球陷入未來高度不確定性的恐慌之中——人工智能是否會造成大規模失業，用于軍事目的，操控輿論和選舉，嚴重危害國家安全和個人隱私，加劇對少數群體的歧視，諸種疑慮反復出現在媒體報刊上。

在近期，科技界發出質疑美國少數科技巨頭主導的人工智能發展方向的聲音。如2024年諾貝爾經濟學得主Daron Acemoglu通過實證研究，反復指出“當前人工智能技術以監控和自動化為主要功能”，是一種“錯誤的”技術路線；認知科學家、Robust AI創始人Gary Marcus同樣在2024年的新書中針對大語言模型（LLMs）提出：目前的人工智能是無法給予廣泛信任的“錯誤類型的人工智能”，需要找到更好的發展路徑。[1]自2024年下半年開始，美國科技界還興起對于科技巨頭推崇的Scaling Law（“擴展規律”）的挑戰：多項實證研究表明，更高的投入并不能保證更高的模型性能[2]。在這股強勁的反思背景下，中國實施“人工智能+”行動，作為與美國以少數科技巨頭引領人工智能發展的不同路徑，而受到國際社會越來越多的重視。[3]

中國推動人工智能普及應用的戰略選擇，符合國際社會的先進科技發展要求。2025年4月聯合國貿易與發展委員會（UNCTAD）公布報告，針對“人工智能發展的集中化加上現有數字基礎設施的差距，可能加劇國家內部及國家之間的不平等”，倡議“包容性人工智能”（Inclusive Artificial Intelligence）的政策方案。[4]這份報告甚至提出了在人工智能全生命周期實施治理，實現“基于工人發展需求的人工智能創新發展”。很明顯，聯合國貿發會這一政策倡議同樣反映出人工智能的“國際公共品”特性，以及表達了對于當前少數科技巨頭主導下人工智能發展路線的不滿。

在國際社會興起關于人工智能發展狀況的反思的同時，美國聯邦政府的政策舉措卻在惡化世界貿易條件以及強化科技巨頭的壟斷現狀。

特朗普（Donald Trump）再度當選之后，實施大幅提高關稅的舉措，逼迫包括長期盟友在內的貿易伙伴讓步。2026年6月26日，前經濟顧問委員會主席Stephen Miran在《華爾街日報》（WSJ）發文，以“最優關稅理論”為特朗普政府關稅政策辯護：聯邦政府將關稅從接近于零提高至“最優水平”，將是一種效率改善，“假設行政部門兌現其承諾，恢復今年初實行的關稅稅率，關稅收入將主要覆蓋該法案對本國工人和企業的減稅措施。根據這些稅率，國會預算辦公室估計，十年內關稅收入將超過4萬億美元。從最優稅收角度來看，這種權衡是一大優勢。從長遠來看，關稅帶來的效率成本主要由外國人承擔，而降低國內稅率所帶來的效率收益則由美國人享有。”[5]

但是，Stephen Miran的分析完全沒有顧及世界貿易條件由此遭受的損害，如哈佛大學國際經濟學家Dani Rodrik批評的：

“聲稱出于國家安全考慮或為了重振國內制造業而提高關稅，這在一定程度上是可信的國內政策目標，即便人們可能對進口關稅實現這些目標的實際效用持不同意見。但當像Miran這樣明確宣稱，其目標是通過操縱貿易條件來從外國榨取壟斷租金時，情況就完全不同了。一旦這種目標被如此清晰地提出，別無他法，他人便會隨之作出反應。”

“基于最優關稅理論的貿易政策，本質上是一種赤裸裸地宣稱經濟實力、意圖損害他國利益的行為，包括歐洲和東亞的長期盟友。這種做法充其量只能帶來短期收益，卻以軟實力和全球領導力為代價。它還具有嚴重的經濟自毀性，最終必將適得其反。”[6] Dani Rodrik，“The US as the World’s Robber Baron”

同樣，特朗普在全球范圍內推動的人工智能戰略，也是一種強化科技巨頭壟斷地位的措施。2025年秋季卷的《美國事務》（American Affairs）發表一篇文章，批評特朗普政府聯合歐亞國家的人工智能戰略：特朗普延續了2023年9月拜登（Joe Biden）啟動的“印度-中東-歐洲經濟走廊”計劃，并且通過對科技領域的去監管措施，激勵科技巨頭參與計劃，打造出“技術-算力-能源-房地產”的龐大復合體。

這個改造升級版的經濟走廊計劃贏得美國科技巨頭和中東石油國家的熱烈響應。事實上，在2024年末，OpenAI已經斥資7萬億美元在全球范圍內打造人工智能實體與數字基座，其藍圖旨在全面接通數據中心、半導體工廠、發電站和高速光纖網絡的建設與新貿易走廊的打造。而阿聯酋、沙特、卡塔爾、科威特等中東國家也大幅加碼人工智能投資，在基金、數據中心和戰略基礎設施領域投入數百億美元。特朗普的全球戰略與硅谷科技巨頭以及中東主權財富基金的投資熱情形成了強烈的共振。

2025年2月14日，印度總理莫迪（Narendra Modi）高調訪問華盛頓，與特朗普舉行峰會，雙方聯合宣布美印將共同打造“史上最偉大的貿易路線之一”。特朗普與莫迪明確將貿易走廊與人工智能未來掛鉤，強調數字聯通、算力密集型技術浪潮的重要性，使印度龐大數量的數字領域勞動力與海灣地區人工智能基礎設施建立聯結。

至此，特朗普同人工智能科技巨頭、中東國家和印度結成聯盟，升級版本的“印度-中東-歐洲經濟走廊”計劃重心轉向連接海灣數據中心與印度有著豐富的高素質、低成本的數字勞動力的南段走廊，演變為由主權財富基金、野心勃勃的科技公司與交易型協議驅動的私有化權力動脈。[7]

科技巨頭主導下的人工智能發展路線，引起國際社會的強烈討論。2026年6月3日聯合國大學發布一份報告指出：2025年全球數據中心耗電量估計達到448太瓦，產生二氧化碳約2.08億噸，相當于阿根廷整個國家2025年的碳排放量；消耗約4.5萬億升的水；而到2030年，數據中心電力需求將增至945太瓦，用水量將達到9.3萬億升，相當于撒哈拉以南非洲地區13億人一年的基本生活用水需求。該報告還指出，到2030年，人工智能基礎設施每年可能產生多達250萬噸電子廢棄物，而關鍵礦物開采和電子廢棄物處理往往集中于環境監管較弱的發展中國家。[8]

美國休斯敦市拍攝的一處電力設施。圖源：新華社

中國提出基于“國際公共品”的創新性人工智能戰略，作為不同于美國戰略的新路徑，并非一種意識形態的宣示，而是具有堅實的理論基礎，并通過具體的政策方針在扎實推進。

首先，我們知道，引發當下全球性財富增長與不平等惡化同步出現的原因很多，技術變革是其中不可被忽視的因素之一——技術發展的負面效應在人類歷史上引起過無數顛覆、爭端和分裂——但是，技術史研究揭示，認為技術發展的負面效應“必然”不可避免或緩解，是一種技術決定論的表現。麻省理工學院（MIT）技術史家戴維˙諾布爾（David F. Noble）教授曾指出：“技術發展過程本質上是一種社會過程，而這種社會過程很大程度上隱含著不確定性和自由。”[9]可以通過公共政策來引導技術發展方向，例如定向配置科研力量和資源、有針對性建設專業領域數據集、培養專業領域中兼通人工智能技術的人才等等，促進人工智能圍繞豐富多樣的需求來發展，維護經濟社會的均衡、包容性增長。

就技術的實際發展而言，已存在圍繞多樣需求發展人工智能的探索。如實踐中，“人機協同”（Human-AI Interaction，HAII）研究近期取得快速拓展，最新的進展是探討如何讓人類深度參與人工智能系統的開發、運營與采用過程，突破“可爭議性”的局限賦予用戶自主權，使其能夠調整乃至共同設計AI的內部機制。UNCTAD報告還記錄了中國的北京師范大學、華南農業大學等科研機構借助開源數據集、深度神經網絡技術開發農業領域智能產品的案例。人工智能發展不必然導致科研資源、資本和人才的高度集中，而是可以借助開源開放、跨領域和跨場景融合及人才流動、協作攻關等機制來突破技術決定論，探索賦能千行百業共同發展的多樣智能產品。2026年7月17日，上海市政府發布《上海市進一步推動“AI+制造”發展的若干措施》，加強提升工業AI供給能力及制造業融合應用內驅力，推進了中國人工智能發展戰略。

2025年9月12日，2025深圳國際智慧養老產業博覽會在深圳會展中心（福田）開幕，觀眾在展會現場體驗一款可以上下樓梯的智能出行機器人。圖源：新華社

其次，長期以來，現代化等同于“西方化”是許多發展中國家難以擺脫的思想桎梏，美國和西歐的某些局部經驗被上升為普適性現代化的指南。在人工智能急速發展的背景下，追趕、模仿少數科技巨頭的技術路線也成為許多后發國家難以超越的“唯一選擇”。

但中國推動創新驅動戰略，清晰認識到了這個“唯一選擇”存在的問題。中國在提出“加快形成新質生產力”政策理念時，反復強調“因地制宜”原則的重要性：

“發展新質生產力不是要忽視、放棄傳統產業，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一種模式。各地要堅持從實際出發，先立后破、因地制宜、分類指導。要根據本地的資源稟賦、產業基礎、科研條件等，有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展，用新技術改造提升傳統產業，積極促進產業高端化、智能化、綠色化。”[11] 習近平：《因地制宜發展新質生產力》，載《求是》2025年第22期。

黨的二十屆四中全會將這個原則寫入《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，國務院副總理何立峰發表在《人民日報》的署名文章對此進行解讀，指出：

“新質生產力強調的是創新起主導作用、引入全新要素組合、改變已有生產力質態，而不是簡單以業態來劃分，必須對其內涵外延有正確把握。戰略性新興產業、未來產業是新質生產力的重要載體，傳統產業也是發展新質生產力的沃土，農業、工業、服務業都可以通過科技賦能，催生發展新質生產力。”[12] 何立峰：《因地制宜發展新質生產力（學習貫徹黨的二十屆四中全會精神）》，載《人民日報》2025年11月11日第06版。

2025年8月發布的《國務院關于深入實施“人工智能+”行動的意見》在重點部署人工智能+產業發展時，同時強調了新模式新業態的培育、工業全要素智能化發展和農業數智化轉型升級。2026年世界人工智能大會同樣倡議：“全面促進人工智能科技創新、產業發展、場景應用，協同推進傳統產業改造升級、新興產業培育壯大、未來產業前瞻布局”。

要因地制宜發展新質生產力，尤其為傳統產業提供創新升級幫助，并不是一件容易的工作。目前世界各國都在探索將創新能力擴展到廣泛的傳統行業的路徑。如美國創新政策專家也早有認識：“美國現在最需要創新的是傳統的經濟部門，這些部門抵制可能改變它們既定的技術路線和商業模式的創新。”[13]

造成這個難題的一個重要原因是，在普適性現代化的理論話語影響下，“創新”被狹隘地理解為先進科技的輸入和應用，由此造成數量龐大的各類企業被排除在所謂創新系統之外，在政策上沒有給予生產體系內生的各種創新實踐足夠的支持[14]——這即是眼下許多非ICT行業人士所說“AI不懂行業，行業不懂AI”的難題的來源。

中國對此采取的應對措施是制定了“應用場景引領”的政策。國務院早在2017年7月印發的《新一代人工智能發展規劃》中，就提出“根據基礎研究、技術研發、產業發展和行業應用的不同特點，制定有針對性的系統發展策略”等基本原則。《國務院關于深入實施“人工智能+”行動的意見》提出“健全人工智能應用場景建設指引、開放度評價與激勵政策，完善應用試錯容錯管理制度。”2025年11月出臺的《國務院辦公廳關于加快場景培育和開放推動新場景大規模應用的實施意見》制定關于場景應用的系統政策：“場景是用于系統性驗證新技術、新產品、新業態產業化應用以及配套基礎設施、商業模式、制度政策的具體情境，是連接技術和產業、打通研發和市場的橋梁，是推動科技創新和產業創新融合發展的重要載體，對促進新技術新產品規模化商業化應用具有重要牽引作用。”相應形成了“技術突破—場景驗證—產業應用—體系升級”的全鏈條路徑及一系列有關資源配置和要素改革的配套保障。“應用場景引領”政策以促進供給與需求、研發與應用、試驗與推廣之間反復互動為特征，因地制宜發展人工智能等新質生產力技術工具，為應用端提供了參與新技術創造和改進過程的機遇。從更廣闊的視角來看，這個政策的切實實施，能夠為“現代化”理論話語注入更豐富多樣的具體內容。

2025年9月5日，一名觀眾在德國柏林國際消費電子展上與人形機器人握手。圖源：新華社

最后，后發國家需要擺脫現代化趕超階段形成的制度和政策桎梏，構建創新型的發展環境。毋庸諱言，作為長期處于趕超戰略下的發展中國家，中國的科技與產業政策受線性創新思維的影響也非常大，中國工程院李國杰院士在最近的文章中描述了這個現象：

“新中國成立的時候，幾乎沒有能從事應用研究和技術開發的企業，本應由企業完成的產業創新就都交給了大學和科研單位。因此，在經濟系統之外形成了一個獨立的科技系統，體制內的事業單位幾乎成為科研的唯一載體。由于企業技術開發能力薄弱，我國在‘科研線性模型’的末端又加了一個‘成果轉化’階段，形成‘基礎研究—應用基礎研究—技術開發—成果轉化’的中國科研模式，這種模式一直持續到現在，這就是人們常說的‘科技與經濟兩張皮’。”[15] 李國杰：《大力推進以產業發展為導向的科技創新》，載《中國科學院院刊》2025年第5期。

在線性創新的政策下，難以擺脫被鎖定在發達國家的既定技術路線內的命運，我國很多重要行業中出現“引進-落后-再引進”的“追趕者陷阱”，正是這個政策導致的企業獲取科技創新資源嚴重不足的后果。[16]

“十五五規劃”系統部署了“強化企業科技創新主體地位”的政策：“落實企業在技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化應用中的主體地位，促進創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合。”需要指出，強調企業在人工智能創新發展中的主體地位，并不是否定基礎研究、應用研究和商業化推廣等等分工的相對獨特性，以及大學等科研機構的作用，而是指出：在新一輪科技革命背景下，中國需要突破趕超戰略導致的線性創新思維，在科技、產業、教育、金融等等不同部門之間建立協同機制，共同探索先進技術。

十五五規劃將“推動科技創新和產業創新深度融合”作為重要內容進行部署，作為“強化企業科技創新主體地位，推動創新資源向企業集聚”的重要政策保障，同時還提出制定“一體推進教育科技人才發展”的系統性措施，圍繞科技創新、產業發展和國家戰略需求協同育人。這一整套改革舉措具有完善、優化乃至重構國家創新體系的重大意義。《上海市進一步推動“AI+制造”發展的若干措施》提出“突破知識圖譜融合”等關鍵核心技術攻關、“加強復合型人才培育”等舉措，進一步具體化了克服不同系統阻隔的創新策略。

中國的人工智能發展還有許多創新措施。當然，充分實現這些創新性政策的效能，需要一系列更深刻的改革和變革工作。例如，如何調整各類公共資源的配給，有效擴大內部需求，為各類企業的發展以及勇于探索創新創造激勵條件？如何聯合廣大發展中國家，根據各自的發展需求和產業條件，協作探索多樣化的創新驅動發展策略？

但無論如何，中國推動人工智能先進技術的創新性發展戰略，已經形成了打破許多常規思維理念和習慣做法的推動，如突破技術決定論理念、拓展多樣性現代化探索與超越趕超戰略的更深刻的創新性，這有助于使先進技術的供給與經濟社會的多樣發展需求聯動起來，是中國倡議世界各國攜手，“讓人工智能成為促進共同繁榮、維護共同安全的一個重要動力源”的基礎。

*參考文獻：

[1] Gary Marcus. Taming Silicon Valley: How We Can Ensure That AI Works for Us[M]. Cambridge, Massachusetts : The MIT Press, 2024.

[2] 蔣余浩、賈開等. DeepSeek“出圈”下一步：我國如何構建AI新變革與創新環境？ https://mp.weixin.qq.com/s/ODM9INp3NaNaHXfFjOKLOA.

[3] See Jacob Dreyer，“The AI race: how the Chinese and US approaches radically differ”，Nature，Vol. 638，Issue 8051, 20 Feb. 2025. 以及發表于《經濟學人》網站的文章，“China and America are racing to develop the best AI. But who is ahead in using it？”，https://www.economist.com/business/2025/04/03/china-and-america-are-racing-to-develop-the-best-ai-but-who-is-ahead-in-using-it.

[4] “2025 Technology and innovation report：Inclusive Artificial Intelligence for Development”，https://unctad.org/system/files/official-document/tir2025_en.pdf.

[5] Stephen Miran，“The Low-Tax Case for Tariffs”，https://www.wsj.com/opinion/the-low-tax-case-for-tariffs-61791ef4.

[6] Dani Rodrik，“The US as the World’s Robber Baron”，https://www.project-syndicate.org/commentary/trump-tariffs-beggar-they-neighbor-doomed-to-fail-by-dani-rodrik-2026-07.

[7] 引自Guy Laron，“Trump’s Road to Riyadh: The Geopolitics of AI and Energy Infrastructure”，American Affairs，Fall 2025 / Volume IX, Number 3.

[8] “Environmental Cost of Artificial Intelligence: Carbon, Water, and Land Footprints”，https://collections.unu.edu/eserv/UNU:10647/UNU-INWEH-Report-The_Env_Cost_of_人工智能-2026.pdf.

[9] 戴維˙F. 諾布爾：《生產力：工業自動化的社會史》，李風華譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，“序言”第4頁。

[10]Muhammad Raees，Inge Meijerink，Ioanna Lykourentzou，Vassilis-Javed Khan and Konstantinos Papangelis，“From Explainable to Interactive AI: A Literature Review on Current Trends in Human-AI Interaction”，https://arxiv.org/pdf/2405.15051.

[11] 習近平：《因地制宜發展新質生產力》，載《求是》2025年第22期。

[12] 何立峰：《因地制宜發展新質生產力（學習貫徹黨的二十屆四中全會精神）》，載《人民日報》2025年11月11日第06版。

[13]

[15] 李國杰：《大力推進以產業發展為導向的科技創新》，載《中國科學院院刊》2025年第5期。

[16] 陳玲、孫君、付宇航：《政策協調、不確定性與大型技術系統創新——中國核電技術趕超的案例研究》，載《公共政策評論》第2024年第3期。

蔣余浩

華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

廣東新質生產力政策研究中心主任

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

審校 | 劉 深

終審 | 劉金程

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