馬慶林：踐行人民城市理念 統籌推進“四好”建設

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志
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7月15日，習近平總書記在上海考察時強調，全面踐行人民城市理念，高質量推進城市更新。城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。以好房子、好小區、好社區、好城區為重點的“四好”建設，既追求城市發展的“高度”，又守護民生福祉的“溫度”，是人民城市理念在不同城市空間層次內的系統性展開。如何用好城市更新這個重要抓手，統籌推進“四好”建設？推薦閱讀住房和城鄉建設部政策研究中心主任馬慶林在《國家治理》雜志的最新刊文。

城市更新重在解決“好不好”問題

在2025年中央城市工作會議上，習近平總書記深刻把握城市發展大勢，作出“兩個轉向”的重大判斷，即“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，科學標定我國城市發展所處的歷史方位。在這“兩個轉向”的大背景下，以推進城市更新為重要抓手，建設現代化人民城市，是順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待的重要舉措。

城市更新是踐行人民城市理念的必然要求。從2015年習近平總書記在中央城市工作會議上提出“堅持人民城市為人民”，到2019年習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，再到2025年習近平總書記在中央城市工作會議上強調“認真踐行人民城市理念”，人民城市理念已成為我國城市發展的基本價值立場。隨著我國社會主要矛盾變化，人民群眾對美好生活的需要從“有沒有”轉向“好不好”，對更加安全舒適的居住條件、更加優質均衡的公共服務、更加便捷高效的基礎設施、更加優美宜人的城市環境充滿期待。在城市更新工作中，通過“好房子”建設持續提升房屋的安全、舒適、綠色、智慧水平，通過老舊小區改造不斷改善居民的居住條件和環境，通過完整社區建設完善養老、托育等公共服務設施和提升基層治理效能，通過公園綠地建設、歷史文化保護等工作全面提升城市品質，這些都最終指向“人”的需求，體現“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。

城市更新是助力經濟高質量發展的重要引擎。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。當前，我國城市正處于新舊動能轉換的關鍵時期。城市更新蘊含巨大的投資和消費潛力，是投資于物和投資于人的重要結合點，對穩增長、擴內需、促轉型具有重要的牽引作用。從投資上看，城市更新中的既有建筑改造利用、城鎮老舊小區改造、完整社區建設、城市基礎設施建設改造等項目實施，形成巨大的有效投資需求，也直接帶動建筑業、建材、家居家電等上下游產業發展。從消費上看，城市更新通過改善居住環境和城市品質，營造多樣消費場景，有效激發居民改善性住房需求，和文化、旅游、餐飲、休閑娛樂等相關消費。從轉型上看，城市更新強調采用精耕細作的“繡花”功夫，摒棄“大拆大建”的粗放模式，能夠有力促進城市內涵式發展。

城市更新是應對城市發展新挑戰的關鍵路徑。城市人口、資源、經濟社會活動高度密集，安全風險也相對集中。當前，我國城市發展面臨安全韌性不足、治理效能有待提升等多重挑戰。推進城市更新，正是破解這些問題的系統性解決方案。在安全韌性方面，城市更新強調將城市視作有機生命體系統謀劃、統籌推進，系統提升住房、小區、社區及城區各類設施的設防水平與耐久性能，守牢城市安全運行底線。在城市治理方面，城市更新致力于打破“重建設、輕治理”的傳統思維和習慣做法，推動城市治理重心和資源向基層下沉，加強跨部門跨層級跨區域協調聯動，凝聚政府、社會、市民多方主體的共識和力量，推動城市高水平運營、高效能治理。

城鎮化和城市發展進入“兩個轉向”的關鍵時期。可以說，在住房和城市發展方面，“有沒有”的問題已基本解決，需在解決“好不好”上下更大的功夫。城市更新即是適應這一轉變，通過創新完善制度機制，盤活用好我國城市積累的大量住房、基礎設施、公共服務設施等資源，更高效率、更高質量地解決“好不好”問題。城市更新涉及面廣，需進一步明確工作載體。

從城市的不同空間尺度看，住房是城市構成的基本單元，小區是城市開發建設的基本單元，社區是城市社會治理的基本單元，城區則涵蓋經濟發展、設施配套、環境優化、文化傳承、安全韌性等要求，是城市整體功能、風貌、治理的集中體現。以好房子、好小區、好社區、好城區為重點的“四好”建設，“好”體現的是人民群眾對美好生活的向往，“房子、小區、社區、城區”清晰指明各項工作由點到面的空間實施體系，四個層次的空間層層遞進、有機統一，是高質量推進城市更新的關鍵載體。

下功夫建設“好房子”

住房是民生之要。當前，人民群眾對住房的需求正從“有沒有”轉向“好不好”，“好房子”是人民群眾獲得感、幸福感、安全感較為直接的物質依托。習近平總書記指出：“要加快構建房地產發展新模式，多為廣大市民建設安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’，更好滿足群眾剛性和多樣化改善性住房需求，穩步推進城中村和危舊房改造。”其中，安全是居住的基本前提，涵蓋結構、消防、使用等全維度，需確保房屋本體、設備設施及人的使用安全，讓人民群眾住得安心放心。舒適是建設“好房子”的重要追求，聚焦提升居住體驗，解決質量多發問題、改善設施設備性能，讓人民群眾住得健康舒心。綠色是可持續發展的必然要求，在住房建設和使用全生命周期內實現綠色環保、節能降碳，讓人民群眾住得節能環保。智慧體現的是“好房子”的時代特征，適應數字化、信息化發展趨勢，將智慧化場景延伸至居民的日常居住生活，提供更加個性化、精準化服務，讓人民群眾住得方便便利。

“好房子”建設是個系統工程，需從標準、設計、材料、建造、運維等全鏈條保障、全要素支撐。好標準是前提，標準水平決定房屋品質。2025年5月1日起施行的國家標準《住宅項目規范》，從建筑層高、樓板隔聲、電梯設置、日照、外保溫系統工作年限、無障礙和適老化等方面提高標準要求，為“好房子”建設劃定底線。近年來，各地積極探索建立適應本地特色和需求的標準體系，不斷夯實“好房子”建設的基礎支撐。好設計是內核，關鍵是與使用者的具體需求適配。設計是房屋建設改造的龍頭，需針對不同地域特點、不同群體多樣化居住需求，精心設計不同戶型、不同面積的“好房子”，讓每一平方米都物盡其用、物有所值，滿足不同年齡段和家庭結構的個性化需求。近年來，住房和城鄉建設部組織舉辦全國“好房子”設計大賽，推動設計理念創新，注重設計與居住者具體需求相適應，取得很好的示范引領效果。好材料是基礎，為設計理念和標準要求得以實現提供物質支撐。材料品質直接關系房屋的安全性能、居住舒適度和使用壽命，需加快推廣應用綠色建材，拓展優質隔熱保溫材料、隔聲材料、防水密封材料等建材產品應用，不斷提升建筑材料的保溫、隔熱、防水、環保等性能。近年來，住房和城鄉建設部推動50多類新型建材研發應用，為“好房子”建設提供支撐。好建造是關鍵，是把藍圖變為現實的重要環節。建造質量直接決定房屋的安全性和耐久性，需大力推廣應用新技術、新工藝、新產品，發展智能建造、綠色建造等新型建造方式，推動建筑企業轉型升級，培育現代化建筑產業鏈，持續提高工程質量。一些企業積極創新，探索構建“6633”“365”建造體系。其中，“6633”建造體系，即“六不”（不霉、不堵、不漏、不吵、不裂、不臭）、“六防”（防電、防火、防災、防盜、防撞、防摔）、“三省”（省心、省地、省錢）和“三要”（要健康、要實用、要關懷）；“365”建造體系，包括“3用”核心價值，即安全耐用、舒適好用、經濟適用，“6優”建設目標，即布局優、裝修優、質量優、環境優、成本優、服務優，“5支撐”科技體系，即標準規范體系、安全韌性體系、健康舒適體系、綠色智慧體系、維護更新體系。好運維是保障，為房屋全生命周期安全有序運行提供基礎。存續和使用周期長，是建筑產品區別于其他產品的關鍵特征之一，需加強全生命周期安全管理。建立房屋安全體檢制度，及時發現房屋安全風險隱患；建立房屋安全管理資金制度，解決房屋修繕資金問題；建立房屋質量安全保險制度，以市場化方式提高安全保障能力。這五個環節前后銜接、相互支撐，構成從標準制定到品質運維的完整閉環，是推動“好房子”建設的重要路徑。

“好房子”是一個動態演進的概念，沒有最好的房子，只有更好的房子。“好房子”建設面向的是廣大人民群眾，不同地區、不同面積、不同價位都有“好房子”，新房要建成“好房子”，老舊住房也要改造成“好房子”。需分類引導產品開發。小戶型住房需側重空間集約、基礎配套齊全，更好滿足新市民、青年人等居住需求；改善性戶型需進一步優化空間布局，加強綠色、智慧設施設備的配置升級。需把老房子改造成為“好房子”。根據第一次全國自然災害綜合風險普查數據，我國城鎮房屋（含住宅和學校、醫院、商場、寫字樓、廠房等建筑）662 億平方米，一些房屋及設施設備逐步老化，既有住房更新改造也是工作重點之一。需推動老房子提質升級，針對管線老化、防水失效、無電梯等短板，統籌實施外墻翻新、管線更換、加裝電梯等更新改造，鼓勵居民開展住房裝修和局部升級改造，推廣裝配式裝修和適老化、無障礙改造，適應家庭不同階段的需求變化。

7月14日拍攝的江蘇省南通市崇川區新城橋街道易家橋社區老舊小區改造后的新貌（無人機照片）。新華社發（許叢軍攝）

下功夫打造“好小區”

小區是由若干住宅單元和相關配套設施所組成的居住區域。“好小區”是好房子的延伸與集合，是連接“好房子”與“好社區”的關鍵紐帶。設施完善是“好小區”的基本保障。聚焦解決居民急難愁盼問題，完善小區道路、照明、排水、停車、充電等基礎設施，建設健身器材、兒童游樂設施、老年活動場地、垃圾分類投放點、快遞驛站等服務設施，補齊基礎配套與便民設施短板，打造“家門口”的便利生活圈。環境優美是“好小區”的直觀體現。聚焦優化提升居住生活空間環境，清理衛生死角、整治私搭亂建、規范雜物堆放，加強噪聲、揚塵等管控，實現小區干凈整潔、秩序井然，為人民群眾營造安靜、清新的居住環境。管理規范是“好小區”的運行支撐。重點是提升物業服務質量，推動物業服務專業化、規范化、標準化，提高保潔、安保、維修、綠化養護等服務水平，暢通業主與物業溝通渠道，推動實現共建共治共享的小區治理格局。

打造“好小區”需在嚴格新建和改造存量兩個方面下功夫。一方面，高標準建設新小區。重點是解決公共配套不足的問題，在土地出讓環節前置明確“好小區”配套標準，提出地塊公共服務、市政設施、公共空間、慢行和停車設施配建等要求，從源頭解決群眾身邊的生活設施和服務設施不足問題。對于地塊過小的小區，需統籌考慮周邊小區和生活服務設施布局，方便人民群眾生活。另一方面，持續推動老舊小區改造。習近平總書記指出：老舊小區改造是城市更新的一個重點，也是一項民生工程，既要保留歷史記憶和特色風貌，又要解決居民關切的實際問題。這項工作涉及面廣、情況復雜，面臨著利益平衡難、資金籌集難、存量挖潛難、長效管理難、制度約束大等諸多難題，需系統性地補短板、優資源、強治理。堅持問需于民、問計于民、問效于民，充分尊重群眾意見，按建成年限、隱患等級、居民訴求分類分批實施改造；研究出臺激勵政策，充分發揮居民、企業、金融機構等各方主體的積極性，引導社會資本參與；統籌改造小區和周邊空間資源，盤活利用閑置房屋和地塊，增設服務設施和活動空間；建立老舊小區長效管理機制，著力破解多難問題，不斷改善群眾居住條件、提升人居環境品質。老舊小區改造需以微更新、漸進式整治為主，注重歷史風貌保護，有效兼顧平衡居民日常生活與環境提升。

好的物業服務，是打造“好小區”的重要支撐，貫穿小區的交付、運維、更新全周期。傳統的物業僅聚焦安保、保潔等基礎服務，難以滿足居民多樣化的服務需求。“好小區”對物業服務的要求更高，既包括基礎的標準化巡查、設施定期維保、安全隱患快速處置等內容，又包括提供養老助餐、托育托管、家政維修、社區文化活動服務。《城市更新“十五五”規劃》設置“物業服務質量提升行動”專欄，提出圍繞設施設備維護、環境衛生、秩序維護、綠化養護、客服響應等，提升物業服務質量；整治物業服務領域突出問題等舉措，需全面抓好落實。同時，研究建立完善物業服務評價制度，對設施維保、環境維護、便民服務等方面的管理服務質量開展量化評價，評價結果與項目續約、政府扶持掛鉤，建立優勝劣汰機制，推動解決物業履職不到位、收費與服務不匹配等行業痛點；分類匹配物業服務供給，新建商品房引入專業化物業企業，老舊小區通過國有物業、居民自治物業、社區托管等模式兜底，解決無物業小區管理問題；拓展物業增值服務，推動物業承接適老化上門、社區食堂運營、文體活動組織等，以經營性收益彌補基礎運維資金缺口。

下功夫營造“好社區”

社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。習近平總書記指出：“社區是黨和政府聯系、服務居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區管理和服務體制，整合各種資源，增強社區公共服務能力。”在“四好”體系中，“好社區”處于承上啟下的樞紐位置，將個體的居住品質和小區的配套設施納入更廣域的公共服務網絡之中，實現從“居住空間”到“社會生活共同空間”的功能躍升，在中觀層面上為塑造“好城區”打下基礎。“好社區”需具有便捷宜居、智慧高效、和諧和美三大特征。首先，便捷宜居，服務齊全。配備完整的公共服務設施、健全的便民商業設施、完備的市政配套設施，重點圍繞“一老一小”優化場景布局，強化為民、便民、安民功能，做到居民有需求、社區有服務，全面提升社區宜居品質。其次，智慧賦能，治理有效。把更多資源下沉到社區，推動智慧物業平臺與智能家庭終端等互聯互通和融合應用，滿足社區居民多層次、多樣化服務需求，提高服務質量與效率；完善社區治安防控體系，提升社區應對突發事件的能力，夯實城市治理基層基礎。再次，和諧和美，活力充盈。關鍵在于基層治理體系的健全高效，既發揮基層黨組織的領導作用，又發揮居民自治功能，建立社區黨組織領導，居民、企業、社會組織等多方主體參與的社區治理機制，打造共建共治共享的治理格局。同時，培育社區與社群文化，增強居民歸屬感和認同感。

以完整社區建設為抓手，織密公共服務網絡。習近平總書記指出：城市更新要因地制宜，同社區建設結合起來，一切著眼于便民、利民、安民，特別要更好地關心呵護“一老一小”。重點是開展完整社區建設擴面提質增效工作，聚焦“一老一小”這個群眾關切的民生問題，建設老年食堂、照料中心、托育中心等養老托育設施，加快補齊公共服務設施短板。推進老舊街區廠區改造提升，推動功能轉換、業態升級、活力提升，補齊基礎設施、公共服務等方面短板，提升公共空間品質，為居民創造良好的生活環境。

以黨建促進為重點，推動城市治理重心下沉。習近平總書記指出：“要加強社區基層黨組織建設，加強和改進社區工作，推動更多資源向社區傾斜，讓老百姓體會到我們黨是全心全意為人民服務的，黨始終在人民群眾身邊。”關鍵是完善社區服務機制，探索社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業協調運行新模式，用好市民服務熱線、“街鄉吹哨、部門報到”、“接訴即辦”等工作機制，加強跨部門工作統籌和協同聯動，快速響應、高效解決群眾急難愁盼問題。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深入開展城市管理進社區工作，推動宣傳、服務、管理、執法進社區，將矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態，把和諧穩定創建在基層。

以文化活力培育為紐帶，構建人人參與的社區治理格局。習近平總書記指出：“加強社區治理，既要發揮基層黨組織的領導作用，也要發揮居民自治功能，把社區居民積極性、主動性調動起來，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享。”“好社區”建設不僅需完善硬件、優化服務，而且要培育社區文化、增強社區認同。需讓中華優秀傳統文化在城市社區治理的當代實踐中實現傳承創新，贏得廣泛且堅固的群眾基礎。建立完善群眾參與機制，充分調動廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性，讓多方主體同向發力，把社區打造成為居民舒心生活、守望相助的大家庭。

6月2日，人們在上海蝴蝶灣濱河黨群服務陣地“鄰里樓”內練習書法。新華社記者 單宇琦 攝

下功夫塑造“好城區”

城區是城市實際開發建設、市政公用設施和公共服務設施功能覆蓋的空間地域。習近平總書記指出：無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。在“四好”體系中，“好城區”處于宏觀統領、系統集成的關鍵位置，從全局層面統籌空間布局、資源配置、設施建設和制度安排。需深入貫徹落實中央城市工作會議精神，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，著力推進“好城區”建設，重點錨定以下目標。其一，建設要素集聚、富有活力的創新之城。主要體現為創新空間充足、創新生態活躍、創新人才友好，存量資源潛力持續激活。其二，建設全齡友好、舒適便利的宜居之城。主要體現為空間格局持續優化、基礎設施運行高效、交通體系便捷通暢、公共服務精準可及。其三，建設環境優美、綠色低碳的美麗之城。主要體現為環境改善、生態優良，公園綠地、河湖水系等藍綠空間充足均衡、可達性強，讓推窗見綠成為日常。其四，建設彈性適應、安全可靠的韌性之城。主要體現為工程韌性突出、空間韌性充足、管理韌性強勁，極端天氣抵御能力增強。其五，建設文脈賡續、崇德向善的文明之城。主要體現為文脈延續、風貌特色鮮明、市民素養提升，中國氣質、中國風范充分彰顯。其六，建設數智融合、便捷高效的智慧之城。主要體現為數字賦能、聯動共治，城市運行感知設施和數字底座持續完善，能夠精準掌握需求、高效提供服務。

推進“好城區”建設，需堅持城市內涵式發展，統籌實施好一系列民生工程、發展工程、安全工程，為人民群眾打造高品質生活空間。優化功能布局。科學規劃城區空間布局，逐步破除傳統的產業、居住、商業等功能分隔模式，推動職住平衡、產城融合。充分利用存量資源，補齊公共服務設施短板。根據人口結構和社會需求的變化，加大養老、托育、文化、體育等設施的建設改造力度。提升生態宜居品質。深入實施城市生態修復工程，增加城區公園綠地、“口袋公園”、綠道、濱水空間，構建連續完整的城市生態基礎設施體系。踐行綠色低碳生產生活方式，健全生活垃圾資源回收利用體系，構建綠色慢行交通系統。完善歷史文化保護傳承體系，塑造具有中華美學和時代風尚的特色風貌。強化韌性體系建設。推動新型城市基礎設施建設，強化對燃氣、供水、排水、熱力、管廊等城市基礎設施運行風險的實時監測、動態預警，構建現代化城市基礎設施體系。推動“平急兩用”公共基礎設施及多種應急資源共建共用，提升風險防控和應急保障能力。推進治理智慧化轉型。健全城市治理工作體系，發揮好“一委一辦一平臺”作用。推動城市治理智慧化精細化，健全國家、省、市三級城市運行管理服務平臺體系，形成全要素感知網絡，實現精準調度力量、智能分派任務、就近配置資源，使城市治理更高效、更便捷、更精準。健全制度保障。完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。構建可持續的城市建設運營投融資體系，完善財政支持政策，優化金融支持措施，積極吸引社會資本參與。健全城市規劃、建設、治理等領域法律法規，建立與推動城市高質量發展相適應的政策和制度體系。

2023年12月，習近平總書記在上海考察時指出：城市不僅要有高度，更要有溫度。“四好”建設，從房子到小區、社區，再到整座城市，既追求城市發展的“高度”，又守護民生福祉的“溫度”，是人民城市理念在不同城市空間層次內的系統性展開。深入貫徹落實中央城市工作會議精神，需用好城市更新這個重要抓手，統籌推進“四好”建設，讓城市成為人民群眾高品質生活的美好家園。

上文略有刪減

選自 |《國家治理》雜志2026年第13期

原標題 | 統籌推進“四好”建設

作者 | 住房和城鄉建設部政策研究中心主任 馬慶林

新媒體編輯 | 王思楠 常宇峰

原文責編 | 謝帥

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