深觀察｜高質量推進城市更新：人民城市的上海實踐

2026年7月15日，習近平總書記在上海考察時強調，高質量推進城市更新是城市現代化建設的重要抓手，要全面踐行人民城市理念，堅持問需于民、問計于民、問效于民，做深做細做實城市更新各項工作，不斷增強居民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

5月22日，國務院批復同意并發布《城市更新“十五五”規劃》，明確“十五五”時期將新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個，讓城市更新的國家戰略有了清晰的“施工圖”。

城市更新，承載著千千萬萬家庭的安居夢想。“十四五”時期，全國累計改造城鎮老舊小區24萬多個，惠及1.1億居民；加裝電梯12.9萬部，增設停車位340多萬個、養老托育等社區服務設施6.4萬個。

數字背后，是“老破小”蝶變為“幸福里”的鮮活故事，是人民城市理念在中國大地上的生動實踐。

城市更新，不僅是建筑的煥新、空間的重塑，更是生活的提質、人心的凝聚。

從大規模增量擴張轉向存量提質和增量優化并重，中國城市正站在發展方式深刻轉型的歷史關口。

“十五五”期間，中國將在5000個社區實施完整社區建設改造，改造提升城市公園綠地2萬公頃，建設改造城市綠道2萬公里。一幅“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市圖景正在鋪展開來。

從歷史性解決1.4萬余戶“拎馬桶”問題，到半淞園路街道市民新村居民區實現“原地煥新”，上海在城市更新領域先行先試、久久為功，以“繡花功夫”探索超大城市精細化治理的實踐路徑。

本文將從戰略方位、上海實踐、制度創新、國家圖景等維度，解碼高質量推進城市更新的戰略路徑，探尋人民城市理念如何在一座座城市的更新中落地生根。

近日拍攝的改造后的上海黃浦區半淞園路街道市民新村居民區。新華社記者 陳浩明 攝

一、戰略方位：人民城市理念引領城市更新

理解“十五五”時期高質量推進城市更新的戰略方位，首先要回答一個根本問題：城市更新在中國式現代化進程中究竟處于什么位置？

城市是現代化的重要載體。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，超過9億人口生活在城鎮，城市品質直接關系億萬人民的生活質量。

城市品質的提升，正是中國式現代化在城市維度上的必然要求。城市更新作為提升城市品質的核心手段，以存量空間的優化提升來回應人民群眾對美好生活的向往，因而成為中國式現代化在城市維度的具體展開。

城市發展方式的根本轉型。

2025年中央城市工作會議明確指出，我國城市發展已進入從大規模增量擴張轉向存量提質和增量優化并重的新階段。這不僅是政策表述的變化，更是城市發展邏輯的深刻轉型。

過去幾十年，中國城市建設經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。城市長高了、路變寬了、樓變密了，但也留下了大量老舊小區、城中村、危舊房等“存量欠賬”。

當城市開發邊界不再無限擴張，當土地資源從“增量紅利”變成“存量約束”，城市的發展邏輯必然從“攤大餅”轉向“精耕細作”。

城市更新，正是這一轉型的關鍵抓手——它不是大拆大建，而是以“繡花功夫”推動城市結構優化、功能完善、品質提升；它不是推倒重來，而是在保留城市記憶和煙火氣的基礎上，讓老舊空間煥發新生。

人民城市理念的價值引領。

2019年，習近平總書記在上海市楊浦濱江考察時首次提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念。

2025年中央城市工作會議進一步明確了“建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”的目標。

這一理念，回答了城市發展“為了誰、依靠誰”的根本問題，為城市更新錨定了價值坐標。

城市的本質是人的聚集，城市發展的出發點和落腳點始終都是為了人。城市更新也是如此。

不是為更新而更新，而是為人民群眾創造更高品質的生活空間。

不是追求“高大上”的形象工程，而是解決老百姓最關心、最直接、最現實的居住難題——老舊小區改造、加裝電梯、補齊社區公共服務短板、解決“拎馬桶”問題，等等。

當城市更新回歸到每一個具體的人、每一戶具體的家庭，人民城市理念就有了最堅實的落地根基。

城市更新上升為國家戰略。

從地方探索到國家戰略，從試點先行到全面推進，城市更新正在成為中國城市現代化建設的重要引擎。

2020年，“實施城市更新行動”首次寫入中央建議。

2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，住建部在北京等21個城市開展第一批城市更新試點工作。

2025年5月，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》；2025年7月，中央城市工作會議提出以推進城市更新為重要抓手，走出一條中國特色城市現代化新路子。

2026年5月，國務院批復并發布《城市更新“十五五”規劃》，這是我國首個對外公開的國家級城市更新專項規劃。

這些部署，標注著人民城市理念從愿景走向行動的清晰路徑——城市更新，本質上是人民城市理念的制度化實踐。當“人民城市”從理念轉化為規劃、從規劃轉化為行動、從行動轉化為千家萬戶可感可及的生活改善，城市就不再只是鋼筋水泥的堆砌，而是承載人民幸福的家園。

這正是“戰略方位”的深刻意涵——以人民城市理念引領城市更新，以城市更新譜寫中國式現代化的城市篇章。

拼版照片：上圖為無人機拍攝的完成改造的彭一小區（2025年6月27日攝，新華社記者方喆攝）；下圖為彭一小區改造前俯瞰圖（資料照片，靜安區新聞辦供圖）。

二、上海實踐：人民城市理念的落地生根

如果說第一部分回答的是“城市更新為什么重要”，那么這一部分要回答的是：人民城市理念如何在上海這座城市落地生根？

2019年11月，習近平總書記在楊浦濱江考察時首次提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念。

2026年7月15日，習近平總書記來到位于黃浦區的半淞園路街道市民新村居民區考察調研，強調要全面踐行人民城市理念，堅持問需于民、問計于民、問效于民。

從“工業銹帶”到“生活秀帶”，從“拎馬桶”到“獨用廚衛”，上海的城市更新實踐，正是人民城市理念轉化為具象化行動的生動注腳。

三十多年接力，上海全面告別“拎馬桶”。

抽水馬桶、衛生設施，是城市現代化的一個重要指標。

20世紀90年代初，上海城鎮人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到三分之一，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛設施，不少居民如廁都靠“拎馬桶”。

2007年在上海工作期間，習近平同志就對舊區改造和“拎馬桶”問題牽掛在心，多次強調“不能讓老百姓再在這么破舊的房子里生活下去了”。

經過三十年接續努力，2022年7月上海歷史性完成成片舊改任務，解決了集中成片的“拎馬桶”問題。緊接著，上海打響“兩舊一村”攻堅戰——零星舊改、舊住房成套改造和城中村改造，持續攻克“拎馬桶”難題。

2025年9月，隨著最后6493戶改造完成，上海全市“拎馬桶”改造任務總體完成，困擾幾代人的“里子”難題由此解決。

市民新村：習近平總書記考察的“原地煥新”樣本。

2026年7月15日，習近平總書記考察的黃浦區半淞園路街道市民新村居民區，正是城市更新的典型樣本。

這個建成近七十年的小區，曾是遠近聞名的“老破小”——樓體破舊簡陋、廚衛合用，不少居民常年“拎馬桶”。

2023年，黃浦區啟動“抽戶+原拆原建”改造，300多戶居民僅用36天全部自主搬離，歷時兩年多實現原地回搬。

如今的市民新村，家家獨門獨戶，上樓有電梯、下樓有花園，地下車庫、全齡活動場地等公共配套一應俱全，創造了成套改造“五個第一”。

彭浦新村：攻克“最難啃的骨頭”。

彭浦新村彭一小區曾是上海拆除重建改造中體量最大、戶數最多、情況最復雜之一的小區。

2110戶居民，最大戶型110平方米，最小僅7.5平方米，不規則房型多達282種。

街道干部帶著設計師團隊，挨家入戶測量每間房、每處壁櫥，歷時一年，設計稿反復打磨數十稿，最終將282種原生戶型歸并為94種，讓每一戶都擁有了獨用衛生間。

有基層干部在舊改工作中積攢了厚厚的筆記本，密密麻麻記滿每個項目的改造癥結、每戶居民的急難愁盼。

楊浦228街坊：從“我的”到“我們的”。

城市更新的價值，不僅在于物理空間的改善，更在于社會關系的重塑。

楊浦區長白新村228街坊改造中，向周邊居民發放1300份調查問卷，將群眾呼聲最高的需求——社區食堂、小劇場、健身中心——接連落地運營，一躍成為“15分鐘社區生活圈”樣板街坊。

2024年，楊浦區頒布《關于推動全過程人民民主融入人民城市建設，深化拓展“人人議事廳”基層民主實踐的實施辦法》，將全過程人民民主融入城市更新全過程。

臨汾路380弄：“民情日志”里的治理溫度。

如果說物理空間的改善是城市更新的“硬基礎”，那么治理能力的躍升則是它的“軟實力”。

靜安區臨汾路380弄居民區是全國首批完整社區建設試點。面對老舊公房社區服務設施少、公共空間不足的普遍難題，臨汾路街道通過建設“民情日志”大數據系統，為整個街道近8萬人口、3.4萬棟房屋建立了扎實的“數字底座”。

依托這一系統，街道從居民年齡結構、收入狀況、志愿服務積極性等社情大數據中精準識別需求——“民情日志”既為社區食堂選址、加裝電梯推進提供數據支撐，也幫助社區精準挖掘潛在志愿者和自治骨干，將服務從“人找服務”變為“服務找人”。

臨汾路380弄社區正是這一系統的典型縮影。一個建于上世紀八九十年代的老舊公房社區，就這樣通過“數字底座”實現了從“單一居住”向“完整社區”的轉型。

它印證了一個道理：城市更新不僅要“改得好”，還要“治得好”——數字賦能的精細化治理，正是“人民城市”理念在社區層面的落地生根。

從市民新村的“原地煥新”到彭浦新村的“攻克硬骨頭”，從楊浦228街坊的“15分鐘生活圈”到臨汾路380弄的“數字底座”——上海用一座座老舊小區的蝶變，回答了“人民城市”如何落地生根的時代命題。

社區是城市的細胞，這些老舊小區的蝶變，是人民城市理念在微觀層面的落地。而支撐這些微觀改變的，是一整套從國家到城市的制度安排。這正是下一部分要回答的問題。

俯瞰保屯路211弄小區。

三、制度根基：城市更新的政策邏輯

如果說第二部分展示了“上海做了什么”，那么這一部分要回答的是：上海為什么能這樣做？它的深層邏輯和制度依據是什么？

回答這個問題，需要從上海實踐提供的一個視角出發。

上海這座超大城市，讓人們看到了一種可能性：將“人民城市”理念落地到一個具體城市，通過城市更新這個重要抓手，一切工作都圍繞著人而展開。城市是人的城市，人民城市人民建，人民城市為人民——城市的本質是為了人，是由人組成的。

但城市本身又是一個有機體。它有骨骼、有血脈、有神經、有呼吸、有記憶，如同生命體一樣需要持續的新陳代謝、有機更新，而非推倒重來式的“大拆大建”。

為了更好地落實人民城市理念、推動人民城市的整體有機化發展，國家根據城市全生命周期的規律和城市生命體自身的發展邏輯，對城市更新作出了一系列系統部署，先后形成了《關于持續推進城市更新行動的意見》和《城市更新“十五五”規劃》。

貫穿這一部署的主線，正是人民城市理念——城市更新的一切工作，最終都要服務于人的全面發展。兩份文件的深層邏輯，就是圍繞城市生命體的有機更新，在新的發展條件下，根據城市全生命周期的規律，推動城市的進一步拓展和發展。

基于這一邏輯，規劃從七個維度對城市生命體的有機更新作出了系統部署。

第一，培育壯大城市發展新動能——為城市生命體注入新的活力。城市生命體需要持續的新陳代謝。規劃提出推動老舊街區廠區、低效產業園區、低效樓宇等轉型升級，因地制宜發展新質生產力，同時要求全面摸清城市存量資產資源底數，盤活閑置低效資源，讓城市的存量空間煥發新的活力。

第二，營造高品質城市生活空間——讓城市生命體的“血脈”更加暢通。這是規劃回應人民群眾最直接需求的維度。“好房子”建設、城鎮老舊小區改造、完整社區建設——每一件事都在回應“人”的具體需求：住得安全、住得舒心、生活便利。彭浦新村的居民從合用廚衛到擁有獨用衛生間，楊浦228街坊的居民有了社區食堂和小劇場——這些微觀改變，正是城市更新最直接的成果。

第三，推動城市發展綠色低碳轉型——讓城市生命體擁有健康的“呼吸系統”。規劃要求修復城市生態系統，改造提升城市公園綠地，建設改造城市綠道，推廣綠色建筑——讓城市在發展中保持生態平衡，與自然和諧共生。

第四，增強城市安全韌性——為城市生命體鍛造強大的“免疫系統”。危舊房改造、城中村改造、地下管網更新——每一項都在消除安全隱患，讓城市在面對風險時更具韌性。規劃提出的“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，正是讓城市在安全底線之上實現自我修復。

第五，促進城市文化繁榮發展——守護城市生命體的“記憶與靈魂”。規劃要求保護歷史文化街區和歷史建筑，在嚴格保護的前提下引入新業態新功能——讓城市在更新中留住根脈，讓生活在城市中的人記得住鄉愁。

第六，提升城市治理能力水平——為城市生命體構建靈敏的“神經系統”。規劃要求探索社區黨組織領導下的協調運行新模式，推動城市治理智慧化精細化，建設城市信息模型（CIM）基礎平臺，實現城市運行“一網統管”——讓城市具備感知、響應、調節、自我完善的能力。

第七，建立城市更新政策體系——為城市生命體確立完善的“生長規則”。規劃從實施機制、投融資體系、土地政策、房屋全生命周期安全管理、法律法規標準等方面系統部署——讓城市更新有法可依、有章可循，從“改得動”走向“改得好、可持續”。

七個維度，相互支撐、層層遞進。動能注入讓城市“活”起來，空間營造讓城市“好”起來，綠色轉型讓城市“美”起來，安全韌性讓城市“穩”起來，文化繁榮讓城市“厚”起來，治理提升讓城市“靈”起來，制度保障則讓這一切“可持續”下去。

它們的共同指向，是讓城市這個有機生命體更加健康、更具活力、更可持續地發展，最終服務于人的全面發展。

靜安區臨汾路380弄。

四、城市更新的中國路徑：國家戰略與上海實踐

城市更新上升為國家戰略之后，一個值得追問的問題是：為什么上海走在了全國前列？為什么城市更新的“上海樣本”具有全國借鑒意義？

第三部分揭示了城市更新的制度邏輯——城市是一個有機生命體，需要從七個維度進行系統養護。而上海之所以能成為這一制度邏輯的先行探索者，答案不僅在于上海“做得好”，更在于上海“先遇到”——這座城市所面臨的更新困境，本質上是中國城市發展轉型的“提前預演”。

上海的特殊性在于歷史與現實、存量與增量問題的多重疊加。

作為計劃經濟時期全國最大的工業城市，上海承載了厚重的“存量家底”——大量老舊工業建筑、不成套住宅、里弄房屋，是那個時代留下的歷史印記。

改革開放后，上海又率先進入市場化、國際化軌道，城市建設高速推進，但快速迭代也留下了新的更新課題。

不僅如此，更關鍵的是，上海作為走在發展前沿的超大城市，更早遭遇了數智時代對城市品質的全新要求——當全國大部分城市還在解決“有沒有”的問題時，上海已經開始回答“好不好”的時代命題。

這種多維度的疊加，使上海的城市更新不是線性推進，而是系統求解。

更關鍵的是，上海作為超大城市，人口密度高、功能復合度高、利益主體多元，城市更新的“摩擦系數”遠高于一般城市。同樣的政策工具，在中小城市可能立竿見影，在上海卻需要更精細的制度設計、更復雜的利益協調。

這種“高難度”恰恰鍛煉出“真功夫”——上海探索出的路徑，對于全國其他城市而言，具有“提前預習”的價值。

因此，上海的城市更新樣本，不是“示范”意義上的展示，而是“探路”意義上的先行。

它的復雜性，為全國城市更新提供了經驗參照；它的前瞻性，為其他即將進入存量發展階段的城市提供了路徑參考；它的綜合性，為破解城市更新普遍性難題提供了方法啟迪。

城市更新的中國路徑，不是某一種模式的單向推廣，而是在國家戰略框架下各地因地制宜的多元探索。

從解決基本居住需求的“消滅拎馬桶”，到回應品質生活追求的“好房子”建設——兩個階段的跨越，正是從“有沒有”邁向“好不好”的生動注腳，也是這座城市不斷自我加壓、持續探路的真實寫照。

這種先行一步的探索，使得上海始終站在中國城市更新的前沿，為全國積累可復制、可推廣的寶貴經驗。

當理念轉化為規劃、規劃轉化為行動、行動轉化為生活改善，城市更新就不再只是建筑的煥新，而是中國式現代化最溫暖的民生底色。

拼版照片：上圖是改造前的上海漕溪三村小區居民共用廚房（資料照片）；下圖是拆除重建后的上海漕溪三村小區室內獨立廚房和衛生間（2025年10月23日新華社記者方喆攝）。

結語：在更新中書寫人民城市的時代答卷

2026年7月15日，習近平總書記在上海考察時強調，黨中央高度重視城市工作，明確提出要建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，改造城市老舊小區是重要一環。

習近平總書記同時強調，“社區是城市治理體系的基本單元”，要求“積極探索社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業協調運行新模式，建設完整社區和便民生活圈”。

城市更新絕不能止于“改得好”，還要走向“管得好、治得好”。硬件是城市的骨骼，治理是城市的神經——兩者同步生長，人民城市才真正有了“形”與“魂”的統一。

從久久為功總體完成“拎馬桶”改造任務，到以“繡花功夫”不斷提升小區物業管理和便民服務水平，人民城市理念在高質量推進城市更新的進程中落地生根。

從“憂居”到“優居”，從“增量擴張”到“存量提質”，從“物理煥新”到“治理躍升”——城市更新正站在新的歷史起點上，為中國式現代化書寫最溫暖的民生底色。

這份答卷，正寫在中國式現代化的新航程之上。

（作者為上海高校智庫·復旦大學政黨建設與國家發展研究中心主任，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）