學者評論丨章劍生：“虹吸式執(zhí)法”亂象下的公權(quán)力規(guī)制思考

【作者】章劍生，浙江大學光華法學院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學會行政法學研究會副會長。

河南泌陽“21車凍貨集體跨省偏航被查扣”一事，案情曲折，手法縝密，引人深思。在衛(wèi)星定位全面覆蓋的今天，21輛貨車竟能“集體迷路”、偏航千里，絕非偶然失誤，背后暗藏一條環(huán)環(huán)相扣的利益鏈條：“精準偏航——精準查扣——拖延檢測——無主拍賣”。網(wǎng)友稱其為“虹吸式執(zhí)法”。相較于“釣魚執(zhí)法”和“趨利性執(zhí)法”，這一表述更為犀利，也形象地揭示了當下一些地方基層執(zhí)法異化的新形態(tài)——行政執(zhí)法權(quán)不再以維護秩序和保護權(quán)利為宗旨，而是嬗變?yōu)榭缭降赜颉⑺蔽鲃迂斘锏墓ぞ摺?/p>

在法治日益彰顯的當下，泌陽當?shù)匦姓?zhí)法部門何以如此肆無忌憚？此事遠非個別執(zhí)法者目無法紀、知法犯法所能簡單歸因，其病根深植于行政執(zhí)法制度設(shè)計的缺陷與權(quán)力監(jiān)督機制的失靈。這條利益鏈的狡黠之處，在于各環(huán)節(jié)都設(shè)置了“風險隔離墻”：貨車司機低價接單后失聯(lián)，切斷貨主追查的線索；執(zhí)法部門以“涉嫌未經(jīng)檢驗檢疫”為由查扣，援引《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，實體與程序形式完備；在貨物處理階段，通過刻意拖延制造“貨主放棄”的既成事實，繼而“依法”完成“無主拍賣”，形成合法化閉環(huán)。單獨檢視每一步驟，似乎皆有法可依，但串聯(lián)起來，卻形成一條將公民合法財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為地方財源的流水線。相較于“釣魚執(zhí)法”需主動設(shè)餌誘使違法，“趨利性執(zhí)法”囿于轄區(qū)之內(nèi)，“虹吸式執(zhí)法”可謂升級版——通過里應(yīng)外合，令貨物“自動上門”，將執(zhí)法權(quán)從轄區(qū)邊界無限延展至全國各地。在此過程中，行政執(zhí)法機關(guān)竟從法治守門人蛻變?yōu)楣褙敭a(chǎn)的截留者。

究其成因，至少有二：其一，罰沒收入與行政經(jīng)費之間存在隱性勾連。《行政處罰法》明文規(guī)定，罰沒收入須全部上繳國庫，任何機關(guān)不得截留、分成。然而，在一些財政拮據(jù)的地方，“辦案經(jīng)費返還”“執(zhí)法補助”“非稅收入考核指標”等暗箱操作，使罰沒收入成為執(zhí)法機關(guān)獲取行政經(jīng)費的“變量”，二者形成事實上的利益關(guān)聯(lián)。當罰沒款能彌補經(jīng)費缺口、改善人員待遇時，執(zhí)法目的便不可避免地從維護秩序、保護權(quán)利滑向增收罰沒款。“虹吸式執(zhí)法”的本質(zhì)正是對隱性利益回流的精算——既然執(zhí)法“收益”與罰沒掛鉤，自然優(yōu)先選擇貨值高、維權(quán)成本高、本地關(guān)系網(wǎng)缺失的對象。其二，內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性失靈。行政執(zhí)法中，立案、調(diào)查、審核至決定，全由同一機關(guān)完成。法制審核制度雖意在形成內(nèi)部權(quán)力制約，但審核人員與執(zhí)法人員隸屬同一機關(guān)、接受統(tǒng)一考核，獨立性無從談起。21輛貨車跨省“偏航”的異常軌跡，本應(yīng)觸發(fā)上級警覺，但直至輿論曝光、省政府成立專班，系統(tǒng)內(nèi)部始終未發(fā)預(yù)警、及時糾偏，可見當?shù)貎?nèi)部監(jiān)督早已形同虛設(shè)。

為防范類似事件重演，亟須從制度層面予以修正。首先，徹底切斷罰沒款的利益鏈條。斬斷罰沒收入與執(zhí)法機關(guān)經(jīng)費之間的所有制度性關(guān)聯(lián)，確保執(zhí)法者與案件結(jié)果無經(jīng)濟利益牽絆，方有可能實現(xiàn)公正執(zhí)法。同時，應(yīng)通過立法修訂，明確禁止以任何變通形式將罰沒收入納入執(zhí)法機關(guān)績效考核，使之成為不可觸碰的制度底線。其次，強化行政外部監(jiān)督機制。對跨省、跨區(qū)域或可能產(chǎn)生重大影響的行政執(zhí)法案件，應(yīng)建立強制性的事前“提級審核”與事后“異地管轄”制度，賦予當事人申請上級機關(guān)指定其他地區(qū)機關(guān)管轄的權(quán)利，以打破本地保護主義。再次，落實問責“雙罰制”。對“虹吸式執(zhí)法”等系統(tǒng)性違法行為的追責，應(yīng)同時追究直接責任人員的法律責任與批準者的領(lǐng)導(dǎo)責任。本案中，泌陽縣市場監(jiān)管局原黨組書記、局長王磊及綜合行政執(zhí)法大隊三中隊中隊長張興同時被采取留置措施，印證了領(lǐng)導(dǎo)責任不可推卸的法治邏輯，應(yīng)將其制度化，并將執(zhí)法合法性作為年度考核的“一票否決”事項，提高違法執(zhí)法的政治與職業(yè)成本。最后，以技術(shù)賦能監(jiān)督。利用數(shù)字技術(shù)對執(zhí)法全流程關(guān)鍵節(jié)點強制留痕、不可篡改，上級監(jiān)督機關(guān)依托統(tǒng)一平臺實施“雙隨機”抽查，打破內(nèi)部監(jiān)督的“熟人困境”。技術(shù)并非目的，但可永久固定選擇性執(zhí)法的痕跡，為事后追責提供不可損毀的證據(jù)基礎(chǔ)。

泌陽“虹吸式執(zhí)法”事件，映射出執(zhí)法者從公共利益守護者淪為過路財物收割者的異化圖景，執(zhí)法權(quán)從維護秩序的公共產(chǎn)品降格為地方或部門謀私的尋租工具。這面鏡子照見的，不僅是基層執(zhí)法人員的個體貪婪，更是制度設(shè)計在財政壓力與法治理想之間的深層撕裂。一旦執(zhí)法行為與執(zhí)法者利益發(fā)生勾連，權(quán)力異化的沖動便難以遏制。根治之道，在于讓執(zhí)法徹底回歸公權(quán)力的純粹性——其唯一目的是維護公平正義，絕不可淪為逐利的工具。這是依法行政的底線要求，更是法治國家建設(shè)繞不開的必答題。

（原文刊載于《上海法治報》2026年7月15日B2版“學者評論”）

執(zhí)行編輯｜朱非

責任編輯｜徐慧

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