1928年國民政府，從美國著手廢除不平等條約，美國為何痛快答應?

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國民政府統一全國后，便把與各國修訂不平等條約之事排進了主要的議事日程之中。

1928年6月7日，國民政府發表對外宣言。國民政府宣布國民革命的軍事時期將告終結，今后將要從事整頓與建設工作。但是，在不平等條約所加于中國的諸種束縛未解除之前，建設工作極難收效，因此，“另訂新約，以適應現今時勢要求，實屬無可再緩”。

國民政府并聲明，“今后另訂中外新約，務以完全平等與相互尊重主權為宗旨，僅僅拋棄舊有特權之一部分，決不能使中外關系人于安定狀態，以賡中外人民之期望”。宣言同時表示，中國既不能忍受國際的壓迫，也不能生存發展于一種國際的孤立狀態中，中國的建設將有待于各友邦的贊援，因此，中國毅然決然地歡迎友邦給以一切物資的援助。

1、要不要修約？

6月15日，國民政府進一步就條約問題發表宣言。宣言指出，不平等條約的束縛，既與國際相互尊重主權之原則相違背，亦為獨立國家所不許。各友邦既已對另訂新約作出同情的表示，“今當中國統一告成之會，應進一步而遵正當之手續，實行重訂新約，以副完全平等及相互尊重主權之宗旨”。而新約重訂之后，“中外邦交之親睦，人民友感之增加，國際貿易交通之發展，外僑生命財產之保障，必更有進而無已”。宣言同時強調，“國民政府對友邦以平等原則依合法手續所負之義務，始終未嘗蔑視”，表明了信守平等的條約義務的立場。

7月6日，國民黨中央常委會臨時會議通過《關于重訂條約之宣言》。次日，外交部奉命發表這一宣言。宣言指出:“國民政府為適應現代情勢，增進國際友誼及幸福起見，對于一切不平等條約之廢除，及雙方平等互尊主權新約之重訂，久已視為當務之急……現在統一完成，國民政府對于上述意旨應即力求貫徹。”

因此，對于不平等條約特作下列宣言：

“一、中華民國與各國條約之已屆期滿者當然廢除，另訂新約。
二、其尚未期滿者，國民政府應即以相當之手續解除而重訂之。
三、其舊約業已期滿而新約尚未訂定者，應由國民政府另訂適當臨時辦法，處理一切。”

考慮到重訂新約需要相當時間，對于那些舊約已經期滿而新約尚未訂立的國家的在華人員的管理便是一個十分重要的問題。

9日，國民政府頒布了《中華民國與各外國舊約已廢新約未訂前適用之臨時辦法》，其內容為：

第一條 本辦法各條所稱外國及外國人專指舊約業已廢止而新約尚未訂立之各外國及其所屬人民。
第二條 對于駐華外國外交官領事官應予國際公法賦予之待遇。
第三條 在華外國人之身體及財產應受中國法律之保護。
第四條 在華外國人應受中國法律之支配及中國法院之管轄。
第五條 由外國或外國人民輸入中國及由中國向外國輸出之貨物所應征之關稅，在國定稅則未實行以前，照現行章程辦理。
第六條 凡華人應納之稅捐在華外國人應一律照章交納。
第七條 凡未經上列各條規定之事項，應依照國際公法及中國法律處理之。

2、王正廷的“革命外交”

采取何種方式來廢除不平等條約，在國民政府的內外都存在著不同的意見。有人主張采取堅決果斷的方式，單方面宣布廢除不平等條約，有人主張采用和緩一些的方式，與外國人商定修改不平等條約。

何應欽等人主張厲行“革命外交”。他們在1928年7月21日呈文國民黨中央執委會，指出：“欲求不平等條約之廢除，我中央誠不可不痛革北洋賣國偽政府傳統之外交方式，而厲行本黨之革命外交。”

他們認為，弱國于革命垂成之際，應以快刀斬亂麻與毫不妥協的手段，自動宣布不平等條約無效。欲廢除不平等條約，不運用革命外交，便無從實現，“如以軟弱求憐之方式，期得帝國主義者之諒解，自動廢止對華侵略之依據，實為癡人夢想”。

推行革命外交，應具有大無畏的精神，不懼怕帝國主義的威嚇勢迫，甚至派兵來華，在民族解放過程中是不可避免地要付出一些犧牲的。同時，也要注意國際情勢，善于運用外交手腕，各個擊破，以獲取國際上的平等地位。

呈文認為，“革命的外交之后盾，非必賴于堅甲利兵，實恃同調同仇之民氣民力，為之聲援”。次殖民地國家的民族運動，是其外交上的無上至寶，革命政府以廢約倡于上，革命民眾以廢約促于下，民族自覺性將日見擴大，帝國主義者在華的特殊地位，自然將無條件地動搖而歸于消滅。

呈文指出，“廢約與修約大有霄壤之別。本黨之革命的外交，應為徹底地廢約，而非茍且地修約”，這在總理遺教及第一次全國代表大會宣言中都有堅決明確的表示。革命民眾所渴望廢除的不僅是已屆期滿的不平等條約，“其它尚未期滿之一切不平等條約與不正當之外債，不必有待于正當手續，應以革命精神，一律宣告無效”。

尤其是那些使中國創痛害深的，如協定關稅、領事裁判權及內河航行權等，更應乘取得全國政權之初，立時以革命精神與手段，收回國家主權，而不必等其期滿之后再訂立新約。

社會各界也有不少人主張以革命手段廢約，以寧為玉碎的精神堅持到底，他們贊賞以武漢政府時期的陳友仁為代表的革命外交。但也有另一種意見認為，國家外交關系重大，稍有不慎，便影響國家的興衰和存亡。武漢時期使用強力收回租界的舉動，可一而不可再，可局部而不可全盤。無論是主張廢約者，還是主張修約者，都在孫中山那里找到了根據。

孫中山在《總理遺囑》中囑咐要“廢除不平等條約”，求中國的自由和平等。在《建國大綱》的第四條中也曾說要“修改各國條約，以恢復我國際平等，國家獨立”。因此，也有人持第三種意見，認為“廢約與修約這兩種主張，各都有各的見解和理由。但以我們看來，實在是‘殊途而同歸’的無謂之爭”。他們認為廢約也好，修約也好，處在現在的世界，中國總不能永遠與他國無約，總是不能不有新約。廢約和修約的目的也都在求中國的自由平等。而“我們的元氣太衰了，竊怕冒不起意外的非常危險”。

持這種主張的人，實際上是比較傾向于修約主張的。

作為國民政府外交部長的王正廷對此持何種看法呢？王正廷對他的“革命外交”曾有一個形象的比喻，叫作“于鐵拳之外，罩上一層橡皮”。這可以理解為，內心的意志是堅定不移的，確定的目標是一定達到的，但外觀的手段上不妨緩和些。

王正廷總結過去廢除不平等條約的方法，主要有兩種：

一是單方面宣布，如北京政府發表的宣言，以及伍朝樞任外長時1927年9月1日的宣言，但均未產生效果；第二種是會議協商，如巴黎和會、華盛頓會議、北京關稅會議等，中國雖然竭力有所要求，但列強互相推諉，也沒有什么結果。

于是，他認為如今應采取這樣的辦法：凡條約期滿者，便行廢棄，另訂新約。新約未訂之前，適用臨時辦法。

王正廷這樣闡述他的廢約方針：

“本人以為實行廢除不平等條約之下手方法，在條約期滿時，毅然決然通知約滿各國廢除舊約。不得再續......然后本互惠相尊之平等精神，根據國際公法，適應時勢之變遷，訂立新約。”

縱觀王正廷所主持的“革命外交”，與列強協商修約是其基本的主要的手段，而單方面采取行動則是偶爾為之。因此，南京政府的“革命外交”仍可說是修約外交。

3、為何從美國著手？

廢除不平等條約從何著手?

外交部認為，中外間所訂條約，內容繁復，綜其不平等之要點，主要為協定關稅、領事裁判權、租界租借地、內河航行權、陸海軍駐屯權五種，其中最關重要的、足制中國命脈、損害中國主權者，為協定關稅和領事裁判權。

因此，國民政府修約的重點放到了實現關稅自主和取消領事裁判權這兩方面。而在關稅與治外法權這兩大問題上，國民政府又認為實現關稅自主更為急迫。因為協定關稅危害更廣，對整個中國的經濟發展有著直接的制約。

王正廷曾指出，在不平等特權中，“關稅一項，實最重要。因其性質是普遍的，故弊之所及，實以全國為范圍。我國之國內外商業都不發達，可謂皆由關稅不能自主而來。若欲望實業與商業之發達，非關稅先得自主不可”。

王正廷并打一比方，商戰猶如兩人在決斗，在關稅不能自主之前，我國為徒手，而他國卻拿著手槍，“以徒手與手槍相較，孰勝孰負，可以立判”。王正廷未提及的另一重要原因是，實現關稅自主后，由于關稅的增加，國民政府的財政也會得到很大的改善。按照預定的計劃，有約各國被劃為條約期滿國和尚未期滿國，根據情況不同對待。條約期滿國成為中國第一批交涉的對象。

其時，中國與比利時、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥、日本等國的商約及中法關于越南邊界的商約先后期滿。中國外交部乃于1928年7月1日向條約已于6月30日期滿的意大利和丹麥兩國的駐華公使發出同文照會，指出舊約訂立至今已有60多年的歷史，“兩國間政治、經濟、商務情形或已根本發生變遷，或已完全不復存在。考該約所載之各項規定，其性質原與訂約時情形有密切關系。今此種情形既已更易，則為中意(丹)兩國間共同利益計，該約自不應繼續存在......國民政府認為，該約于本年6月30日期滿后，應即廢止”。

國民政府提議兩國盡快派遣全權代表，在平等及互相尊重領土主權的基礎上另行訂立新約。此后，國民政府外交部陸續照會法、日、比、西、葡駐華使節，其內容基本相同，即通知其舊約已告期滿，中國現聲明廢止，并提議其即派代表商定平等新約。

但是，列強駐華外交使團對此事持反對態度。7月18日，使團會議討論了這一問題，大致主張新約成立后，舊約才能失效。認為南京政府宣布廢止舊約重訂新約的“手續欠完備”。其中，尤以日本的反對態度最為強硬。除日本外，列強盡管認為舊約不可由中國單方面廢止，但也同意派員與中方商討新約。當有關國家正在猶豫之時，一個條約尚未期滿國家走到了前面，它就是美國。

1928年6月，即南京政府統一全國的當月，南京政府就向美國提出了談判新條約的要求。6月23日，美國國務卿凱洛格訓令駐華公使馬克謨，授權他盡快與國民政府就關稅問題進行談判。美國政府準備同意以前訂立的有關關稅問題的條款到1929年1月1日或新訂條約生效四個月后失效，同意中國實現完全的關稅自主。其條件是，締約任何一方在關稅方面不得給予對方公民以低于第三國公民的待遇，在國內稅方面不得給予對方公民以低于本國公民或第三國公民的待遇。

3、美國何以答應？

此時，各國尚未在外交上宣布承認國民政府。美國同意盡快與南京政府談判關稅協定含有政治意義，即通過簽訂關稅條約，而在事實上承認南京政府。但凱洛格指示馬克謨不要直接與南京政府討論承認問題。7月10日，美國駐華公使馬克謨照會國民政府，表示愿與中國訂立關稅新約。7月11日，中國赴美專使伍朝樞照會美國國務院，請其任命正式代表與中國商談中美新約。

馬克謨對凱洛格急切地要與中方進行談判持不贊成態度，他認為應與英國和日本先就此事作非正式的磋商，再向其他華盛頓會議的與會國通報此事。但凱洛格堅持應盡快與中方進行談判。他并于7月20日親自草擬了一份照會，闡述了美國政府對于關稅問題的立場，要求馬克謨務必在7月25日之前將照會提交給中國外交部長，與此同時，向九國公約締約國的駐華大使提交這一照會的副本。

美國政府之所以愿意盡快與中國訂立新的關稅條約，是由于它已經意識到，中國要求實現關稅自主已成為全體國民的要求，是不可阻擋的。

時任助理國務卿、后來擔任美國駐華大使的詹森指出，美國如果不能現實地看待中國形勢的發展，關注中國收回主權的要求，美國的在華利益日后將要遭受巨大的損失。

國務卿凱洛格對此也有比較清醒的認識。鑒于放棄關稅特權是不可避免的趨勢，凱洛格向總統柯立芝建議，既然“我們或遲或早都要放棄這些權利”，那么，就應該在現在“幫助中國實現其愿望”。美國在關稅方面采取主動行動，將會使美國贏得中國的好感，避免在其他方面更大的損失。

而且，從經濟利益的角度考慮，中國實現關稅自主后提高的關稅對美國影響并不大。

美國商業部曾估計，中國調整關稅后，有若干商品并不會受到什么影響，而美國的產品大都屬于這類產品。

這類產品包括：

1.中國所缺少的原料和糧食，如中國進口原油的12%來自美國，進口面粉和小麥的12%也大部分來自美國；
2.進一步發展紡織業和卷煙業所需的關鍵物資，中國進口染料的4%和進口機器的2%主要來自美國和德國；
3.中國尚無法廉價生產的產品，如中國進口鋼鐵制品的5%和進口紙的2%。

從另一種角度上說，中國提高關稅對美國發展對華貿易甚至是有益的。因為，中國關稅調整幅度最大的紡織品和卷煙等，主要來自英國和日本，所以，提高關稅打擊的是美國在中國市場上的最主要的對手英國和日本，而對美國并無損傷。這對美國與英日在中國的競爭來說更為有利。美國還認為，由于關稅的增加和由此受到保護的紡織業的發展，中國的國家收入將會大大增加，這筆錢會用來發展其他工業和運輸業。

因此，“從純粹經濟觀點出發，美國應歡迎這樣的發展，我們可以信心十足地期待著，如果這一切實現，中國將大量需要機器、鋼鐵產品、汽車和鐵路器材"。

恰于此時，國民政府財政部部長宋子文陪同蔣介石等人去北平巡視。7月20日，宋子文會見了馬克謨。當馬克謨表示美國政府準備與中國談判修改關稅協定時，宋子文頗令馬克謨吃驚地詢問，他是否準備與宋本人締結一個這樣的條約。宋子文還表示，他將于7月26日返回南京，希望能在此之前達成協議。倉促之間，馬克謨向宋子文出示了他1927年秋天在國務院時與凱洛格所商定的談判方案，以作為談判基礎。

宋子文只對草案中要求中國不得以增加關稅來酬報任何特權與利益一點提出異議，對其他各點均表示贊同。宋子文表示，國民政府完全有把握在一年內廢除厘金。他甚至表示，如果在擬訂的條約中包含著實施關稅自主前應廢除厘金這一附加條件，將會有助于作為財政部長的他完成這一任務。

宋子文還稱，他簽約前需要獲得中央政治會議的批準，但中政會的一些要員現在正在北平(他特別提到蔣介石)，有了他們的支持，獲得中政會的同意不成問題。凱洛格得知這一消息后，立即復電表示，1927年的草案中包含著一些“非必要條款”，如果中方反對，可以放棄那些條款，新約只需簡明扼要地包括“必要條款”即可。

正如凱洛格向總統的報告中所說，中美在北平關于關稅的談判以“出乎意料的速度”進行。由于蔣介石等中央要員就在北平，且對于盡快達成中美協定也頗熱心，宋子文便免去了往返請示的麻煩，可以很快作出決策。而凱洛格已同意去除宋子文所反對的條款，雙方在談判中并無太大的分歧。會談很快便進入達成協議的階段。

駐華公使為代表，與國民政府依法委派之代表，對于中美間條約關于關稅之規定，即日商議，以期締成新約”。同日，宋子文通知馬克謨，他已獲得王正廷的授權，可以與馬克謨締結中美關稅條約。

7月25日，《整理中美兩國關稅關系之條約》即告成立。該約第一條規定：“歷來中美兩國所訂立之條約內所載關于在中國進出口貨物之稅率、存票、子口稅并船鈔等項之各條款，應即撤消作廢，而應適用國家關稅完全自主之原則。”

中國的關稅自主權由此而得到明確的承認。

但中國所得到的關稅自主權又是不完全的。條約接下來又規定：

“惟締約各國對于上述及有關系之事項，在彼此領土內享受之待遇，應與其他國享受之待遇毫無區別。”

該約同時規定，締約國在本國領土上向彼國人民所運輸的進出口貨物所征收的關稅、內地稅或其他捐款，不得超過本國人和其他國家人民所完納的數額，或有所區別。這是一互惠待遇條款，與從前的片面最惠國待遇比起來，就形式而言，應該說它是平等的。但是，由于其他一些國家尚未放棄協定關稅，根據最惠國待遇的條款，美國實際上仍可獲享低關稅的好處。

中美關稅新約是國民政府統一全國后所發起的修約運動的第一個成果，也是鴉片戰爭以來在正常情況下(非如德、俄由于戰爭、革命等原因)列強同意廢除協定關稅權的第一個國家間的條約，其進步意義無疑應予肯定。

中國國內輿論對此也給予了積極的評價。但新約的不足之處也是顯而易見的。條約雖然沒有使用最惠國待遇一詞，但所謂與他國“毫無區別”的待遇，實際上就是最惠國待遇。只要中國與其他列強尚未完全達成協議，美國便仍能坐享舊利。中國輿論對這一點也表示了失望和批評。有一個人的失望此處不得不提，他就是擔任美國談判代表的美國駐華公使馬克謨。

馬克謨對華常常持強硬態度，他與具有理想主義色彩的國務卿凱洛格常常在對華政策上發生矛盾。在關稅新約的談判中也是如此。馬克謨后來稱，這是美國的一個“失敗”。他非常不滿凱洛格對談判細節的緊密遙控，甚至親擬照會文字的方式。

在給遠東司司長亨培克的一封信中，馬克謨直率地聲稱中國人在盡力“大大地愚弄”凱洛格。他把凱洛格的行事方式比喻為一位老板坐在家中，卻遙控指揮其所雇傭的漁人如何打魚。而這位老板本是應該讓漁人自行觀察實際的水流情況，決定如何打魚的，這樣才能打到更多的魚而損耗最少的漁網。馬克謨認為，凱洛格應該像“最偉大的”國務卿休斯那樣，更多地依靠使館的工作。凱洛格腦子中的那個未來的中國，完全脫離了中國的現實。他認為，在凱洛格理想主義政策的籠罩之下，他使華的四年是失敗的。

中美關稅條約，對其他國家，無論是條約已經期滿的還是尚未期滿的，都產生了促動作用。中美關稅新約是于7月27日正式公開宣布的。而此時，中國與條約期滿國家的交涉才剛剛開始，美國以一條約尚未期滿的國家率先與中國達成關稅條約，自是影響很大。

凱洛格后來曾不無自許之意地聲稱，中美兩國關稅條約，“為其他各國取消其對中國關稅事務的所謂控制，指明了一條道路，提供了一種模式”。事實也確是如此，此后各國與中國所訂立的關稅條約，無論在積極方面還是在消極方面都接受了中美條約的原則。

（正文完）

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