《國務院關于對外投資的規定》快評：ODI監管框架的延續與責任強化

國務院發布《國務院關于對外投資的規定》，在原有的境外直接投資監管體系基礎上，擴大適用范圍，強化合規審查力度，加重違法后果。本文對該規定的重點內容進行介紹說明。

作者丨侯彰慧 馬子朔 許聿寧

來源：中倫視界

2026年6月1日，國務院發布《國務院關于對外投資的規定》（第837號令）（以下簡稱“《對外投資規定》”）。規定將于2026年7月1日正式施行。與此前主要由商務主管部門、發改部門、外匯主管部門等部門規則共同構成的境外直接投資（以下簡稱“ODI”）監管體系相比，《對外投資規定》并未重構企業ODI手續的辦理路徑，但明顯擴大了適用范圍，強化合規審查力度，并顯著加重了違法后果。

一、《對外投資規定》的制度定位：對現行ODI規則的上位化和體系化確認

此前，中國企業ODI主要涉及三條監管主線：

1. 商務主管部門根據《境外投資管理辦法》（以下簡稱“商務部3號令”）負責中國境內企業擁有或取得境外非金融企業權益的核準、備案和證書管理，并負責接受投資主體的境外投資業務情況、統計資料和境外再投資情況報告。

2. 發改部門根據《企業境外投資管理辦法》（以下簡稱“發改委11號令”）負責境外投資項目的核準、備案、變更及事中事后監管。

3. 外匯主管部門根據《境內機構境外直接投資外匯管理規定》（匯發〔2009〕30號）及現行資本項目外匯業務規則，對境內機構境外直接投資外匯登記、資金匯出及后續變更、存量權益登記等事項實施管理。

《對外投資規定》并未取代上述發改、商務、外匯規則，而是將其上升至國務院行政法規層面予以統攝?！秾ν馔顿Y規定》明確，投資者開展對外投資活動依法需要履行核準備案、信息報告、跨境資金登記等手續的，應當依照國家有關規定辦理，如實提交材料，并配合主管部門監督檢查。

二、適用主體范圍擴大：從“企業境外投資”走向“投資者對外投資”

現有的ODI規則僅適用于境內企業/機構，并未開放個人的境外投資合規通道。實踐中，如監管機構審核ODI材料時發現中國籍自然人參與境外投資，通常會拒絕辦理ODI手續。但是，《對外投資規定》則將“投資者”這一概念進行了拓展，明確投資者包括中國境內的企業、其他組織和居民個人。

需要注意的是，上述變化并不意味著居民個人自《對外投資規定》施行后即可自由辦理個人ODI。《對外投資規定》同時明確，境內居民個人等對外投資的具體管理辦法，由國務院投資主管部門、商務主管部門制定。因此，《對外投資規定》更準確的意義在于，將居民個人和其他組織納入對外投資統一監管框架，并為后續制定具體管理規則預留制度接口。同時，其明確投資者在中國境外金融市場投資依照本規定和國家其他有關規定執行。這些將投資者境外投資納入監管框架的安排與近年來對居民個人跨境投資活動審慎監管的總體取向相一致，體現出監管部門對自然人境外投資活動從嚴規范、預留后續制度安排的監管思路。

三、出口管制和數據合規：ODI審查不再只是投資審查

《對外投資規定》對現行ODI規則的一個重大變化是將境外投資與出口管制、技術出口、跨境服務、數據出境和人員跨境服務直接銜接。

商務部3號令已經規定，企業境外投資不得出口中國禁止出口的產品和技術；涉及限制出口產品和技術的行業，還需提交有關部門準予出口的材料。發改委11號令及相關問答也要求企業在分析項目對我國國家利益和國家安全影響時，說明項目是否涉及我國禁止或限制出口的資源、產品、技術、服務等。

《對外投資規定》在此基礎上進一步明確，投資者開展對外投資，不得出口、使用國家禁止出口的貨物、技術、服務及相關數據；不得未經許可出口、使用國家限制出口的貨物、技術、服務及相關數據。同時，《對外投資規定》明確禁止通過跨境派遣技術人員、組織人員赴境外工作、跨境提供技術指導、安排人員跨境培訓等方式，向境外轉移國家禁止出口的貨物、技術、服務及相關數據，或者未經許可向境外轉移國家限制出口的貨物、技術、服務及相關數據。

這對中國企業出海具有現實影響。企業在境外設廠、建設產線、輸出生產工藝、轉移設備參數、部署工業軟件、許可核心技術、建立海外研發中心、派遣工程師調試設備或培訓境外員工時，不能只關注ODI備案是否完成，還需要判斷相關技術、軟件、數據、服務或人員培訓內容是否涉及出口管制、技術出口許可、數據出境安全評估或個人信息保護要求。因此，對于涉及關鍵技術、重要數據、戰略資源、關鍵基礎設施、軍民兩用技術、能源礦產、半導體、通信網絡、人工智能、工業軟件等領域的企業，應在項目立項和交易文件簽署前即進行“ODI+出口管制+數據合規”的聯動審查，而不應等到資金匯出或設備出口階段再被動補救。

四、安全審查：從核準備案考量因素上升為獨立制度

發改委11號令下，國家利益和國家安全已經是項目核準、備案的重要審查因素。敏感類項目能否核準，取決于其是否違反我國法律法規、發展規劃、宏觀調控政策、產業政策、對外開放政策、國際條約，以及是否威脅或損害我國國家利益和國家安全。

《對外投資規定》在此基礎上進一步提出，國家健全境外投資安全審查制度，由國務院投資主管部門、商務主管部門會同其他部門，對影響或者可能影響國家安全的境外投資及相關資產、權益等的轉讓、處分進行安全審查。

這一變化意味著，國家安全因素不再只是發改核準或備案中的審查理由，而將成為境外投資監管中的獨立制度變量。對于涉及關鍵技術、重要數據、戰略資源、關鍵基礎設施、軍民兩用技術、能源礦產、半導體、通信網絡、人工智能、工業軟件等領域的項目，企業應在ODI手續之外，單獨評估是否可能觸發境外投資安全審查要求。目前，在制度層面，國家尚未出臺境外投資安全審查的具體審查程序和審查要求。參照外商投資安全審查的實踐以及近年來國家對于對外投資中出口管制、數據出境的關注，我們理解評估境外投資中需對外提供的貨物、技術、服務及相關數據是否可能影響我國國家安全，可能是境外投資安全審查的一個關注重點。

此外，《對外投資規定》還將境外投資與反外國制裁、反歧視性措施和海外權益保護機制銜接。對于投資者在境外遭遇投資壁壘或其他經營障礙的，主管部門可以組織調查，并根據調查結果調整相關國別投資政策，采取禁止或限制有關貨物、技術進出口或國際服務貿易等措施。對于外國組織、個人危害中國國家主權、安全、發展利益，或者對中國投資者及其境外投資采取歧視性措施的，國務院有關部門可以采取相應反制措施。

由此可見，對外投資監管已不再只是企業資金出境前的審批問題，而與國家安全、海外利益保護、反制裁、出口管制和供應鏈安全等制度共同構成更完整的監管體系。

五、法律責任明顯加重：從“整改通報”走向“罰款、沒收和資產處分”

《對外投資規定》顯著強化了ODI違法責任。

在既有發改和商務規則下，ODI違規的后果主要包括不予核準或備案、撤銷核準備案文件、警告、責令中止或停止項目、限期改正、納入違法違規記錄、信用懲戒，以及一定期間內不得再次申請核準或不得享受政策支持等。整體而言，企業端責任更多體現為行政管理和信用約束，直接財產性處罰相對有限。同時，除欺騙、賄賂等嚴重情形外，既有規則對企業內部董事、高級管理人員、項目負責人等個人責任的規定相對有限，實踐中也較少直接追究相關人員的行政罰款責任。

《對外投資規定》則引入了更直接的財產性處罰、資格限制和個人責任。對于投資國家禁止的對外投資，主管部門可以責令停止投資活動、限期處分股份或資產、沒收違法所得；拒不執行的，可按投資額處以罰款，并可對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5萬元以上10萬元以下罰款。對于未按規定履行境外投資核準備案手續，或者以虛假材料、隱瞞真實信息等方式申請核準備案的，也可能面臨沒收違法所得、按投資額罰款、責令停止投資活動、限期處分股份或資產等后果，直接負責的主管人員和其他直接責任人員亦可能被處2萬元以上5萬元以下罰款。對于通過賄賂、欺騙等不正當手段取得核準備案的，核準備案文件還可能被撤銷，相關責任人員同樣可能被處2萬元以上5萬元以下罰款。有關主管部門并可在一定期限內不受理違法行為人的核準備案申請，或者禁止其在一至三年內從事對外投資活動。

需要特別注意的是，《對外投資規定》中的個人責任并不限于企業法定代表人。對于實際負責境外投資決策、申報材料準備、資金出境安排、境外架構搭建或項目執行的董事、高級管理人員、財務負責人、投資負責人、法務合規負責人及其他項目經辦人員，如其對違法行為負有直接責任，均可能被認定為“直接負責的主管人員”或“其他直接責任人員”。這意味著，ODI合規責任不再只是公司層面的行政風險，也會進一步傳導至企業內部具體負責人員。

從既有案例看，由于商務部3號令、發改委11號令并未賦予商務部門、發改部門對ODI違規行為的罰款權限，因此，商務部門、發改部門對于ODI違規行為通常只能處以警告、要求整改等行為性約束要求；和ODI違規相關的行政罰款通常僅發生在違反《中華人民共和國外匯管理條例》層面，由外匯管理部門進行罰款處罰。

《對外投資規定》實施后，這一執法格局可能進一步變化。未來，未履行核準備案手續、虛假備案、投資禁止類項目等行為本身，即可能直接觸發《對外投資規定》項下的沒收、罰款、停止投資、限期處分境外資產及投資資格限制等責任。企業不宜再將ODI違規理解為“事后補備案”“補報告”即可消化的程序瑕疵，企業內部相關負責人員也不宜將ODI合規視為僅由公司承擔的風險事項，而應在項目實施前完成發改、商務、外匯等手續的閉環核查。

六、對企業的實務建議

第一，在開展境外投資前，嚴格履行各項境外投資前置核準、備案、審查手續，避免在未完成相關境外投資審批手續的情況下完成交易。

第二，在開展境外投資前，同步開展針對項目涉及的出口管制、數據出境等事項的評估，判斷項目是否涉及禁止或限制出口的貨物、技術、服務及相關數據，并評估其對于ODI手續的影響。

第三，開展歷史ODI項目梳理。對已經完成投資但可能存在發改核準/備案手續缺失、《企業境外投資證書》未變更、外匯登記不完整、存量權益登記未辦理、境外再投資未報告等問題的項目，應盡快評估風險并準備應對方案。

第四，將ODI合規納入交易文件。對于并購、合資、綠地投資和境外融資安排，應在交易文件中將完成發改備案、商務備案、外匯登記、出口管制許可、數據合規、境外投資安全等設置為先決條件，避免在未完成境外投資監管手續的情況下完成交易。

總體而言，《對外投資規定》并未改變國家支持高質量對外投資的基本方向。但企業應認識到，國家對于ODI監管的力度已實質性加強，對于試圖規避資金監管、出口管制監管或可能影響國家安全的境外投資項目，監管容忍度將明顯降低。我們建議有意開展或正在推進境外投資的企業，將ODI合規作為項目全流程管理的重要組成部分，在項目論證、交易結構設計、資金路徑安排、技術和數據跨境、投資后報告等環節同步開展法律風險評估，以提高境外投資的確定性和安全性。

侯彰慧 律師

北京辦公室 合伙人

業務領域：跨境投資并購，反壟斷和競爭法，合規和調查

行業領域：能源和電力，醫藥和生命科學

馬子朔 律師

北京辦公室 公司業務部

許聿寧 律師

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