5.2萬億保障背后，農業保險理賠的真相

最近全國暴雨、冰雹頻發，又一次卡在了許多農作物的關鍵節點上，農民也因此面臨巨大的損失。

在公共輿論里，每次談到氣候變化給農業生產帶來的風險，專家、公眾甚至政策制定者總是不約而同地把“農業保險”作為救命稻草。但是，農業保險在我國實施的現狀、農民對此的態度、保險是否就等于保障，這些具體的問題缺少有人深入追問。

在最近一期播客“食日談”中，我們采訪了浙江大學農業風險管理與安全發展研究中心主任易福金。他為我們詳細解釋了，農民是如何獲得農業保險賠償的，以及為什么有的農民拿不到賠償，也不信任農業保險。更為重要的是，農業保險也面臨增長的賠付壓力，在氣候日益變化的當下，這一政策性保險該如何發展？

農業保險這一議題十分復雜，只通過播客可能難以完全被理解消化，食通社為此準備了本期節目的精華文字版，供讀者閱讀檢索。

1

農業保險給農戶賠了多少錢

Q

財政部數據顯示，2025年我國農業保險保費規模已經突破了1550億元，為1.25億戶的農戶提供了超過5.2萬億的風險保障。怎么理解這些數字？

易福金：1550億是保費收入，即農戶繳納的保費，加上各級政府提供的保費補貼，合計為1550億元。5.2萬億的風險保障水平，是假定所有的投保標的物全都受損了，按照真實的保額封頂去賠的話，就是5.2萬億，占到了國家農業GDP的60%，這已經非常高了。但是5.2萬億不是活錢，依賴很多年的保費累積，才能一下子賠出去，是比較虛的數字，事實上不太可能一下有這么多賠付的。真正應該看的是1550億元，目前農業保險保費規模已經達到了全球最大。1550億元中大約80%來自政府，另外20%左右來自于農民繳的保費。

Q

我們遇到的農民對農業保險賠償的說法其實不太一樣，有的順利拿到了相對還可以的賠償，甚至有的人把農業保險當理財來看，有的就無法獲得賠償，這背后有哪些可能的原因？

易福金：我們國家農業生產主體結構有一個非常鮮明的特點：大國小農：當前我國農業生產主體中，約97%是小農戶。這一基本現實決定了，農業保險在實施過程中不可能做到100%的精準。再加上農業本身的復雜性，農業保險也很難像車險、財產險那樣，挨家挨戶、逐個提供個性化的服務。

去年我們在河南調研時就見到一個很典型的鄉鎮，有2萬多畝耕地，5000多戶農戶。而保險公司在基層的人員本就非常緊張。一般來說，一名保險公司基層工作人員要負責2—3個這樣的鄉鎮，有些地方甚至更多。也就是說，一個人可能要覆蓋4—5萬畝地、上萬戶農戶。難點還在于，農業生產對時效性要求極高，這也使得國家對農業保險的時效性要求也非常高，基本要求在14天內完成從查勘、定損到理賠資金撥付到戶的全部流程。

但問題在于，幾萬畝地的查勘定損、確認、撥付要在十幾天內完成，壓力巨大?？梢韵胍?，在實際落地時，面對大量小農戶，保險公司幾乎不可能做到挨家挨戶逐塊定損，這是“大國小農”國情下農業保險實施的最大障礙。

因此，在有的地區，現在會采取一種替代模式，以村集體為單位簽“集體保單”。一旦村里小農戶受災，保險公司在14天內，在村內隨機抽取3—5塊地，據此綜合判斷全村受災面積與受災程度，并按受災平均水平，確認該村的總賠付金額。金額確認后，由村委干部（實際上他們是保險公司雇傭的協保人員），再依據各戶實際情況進行分配，完成對每個小農戶的理賠。

這就導致兩種可能性。

第一類，現行模式雖然名義上叫“產量保險”或“完全成本保險”，但事實上操作的原則是區域產量保險，是根據整個村的平均產量去進行保險的。例如某個農戶地塊在灘涂上面，洪水過后被沖毀，但全村整體可能沒事。按隨機抽樣原則未必抽到該地塊，或者對整村的產量沒有什么實質性的影響。

第二類，農地改革后，許多農戶的耕地并非一整塊，一家10畝地，可能分成四五塊，山區更為零碎。10畝里也許只有一塊受災，按照保險合同約定未必能判定為受災了，這就無法觸發最基本的賠付。但農戶不認可，認為只要這塊地受災了，就應當獲得賠付，不管損失多少都要賠。由于農民對農業保險基本原理存在認知偏差，加之宣傳解釋不足，農戶對農業保險的意見也很大。

所以無論從機制設置，還是農業保險本身的特征，都會造成所謂的“錯賠漏賠”。

而對于規模經營戶來說，一般來說，至少是50畝以上。有些地方，像東北的話，可能是100畝、300畝。每個省份基本都要求保險公司對這樣的規模戶單獨出單，單獨簽合同。受災以后，保險公司工作人員要專門到大農戶家定損。相對來說，農業保險對這部分農戶準確度要高很多。

?2025年陜西遭遇大旱，渭河以南河灘地上的小麥枯黃，旗葉都干了；麥子根部的土地，白天摸著燙手。圖源：孔令鈺

Q

按照農業保險的原則，農民能獲得的農業保險賠償大概是多少，如何計算出來呢？

易福金：農民會覺得賠付遠遠達不到自己預期，還有另外一個原因，農業保險（完全成本保險，或者叫做物化成本保險）的賠付實際上是只保要素投入。

農業生產總成本不像工業生產一下子把要素全投入進去了，是逐步投入的，比如苗期可能只投入了約50%的成本，到了拔節期累計投入約70%，到開花期累計投入約90%，一直到成熟收獲時才把全部成本投入完。所以賠付也取決于農民是在什么生產階段受災的。

舉個直觀的例子，假設受災發生在小麥苗期，比如過完年遭遇倒春寒，導致小麥在苗期就被凍死。這個時候，保險公司通常不會按保障水平的最高限額賠付，而是按苗期已經發生的投入來核算。按總成本口徑算，苗期可能只占50%。因此，哪怕保險合同寫的是1000元/畝的保障水平，苗期凍死也可能最多只能賠50%，也就是500元/畝，因為拔節期、開花期等后續成本尚未投入。如果災害發生在收獲期，比如倒伏或持續強降雨導致絕產，此時就可能按100%賠付。農業保險包含很多技術性細節，但沒有在條款里寫得足夠清楚。然而在實際理賠時，事實上就是按上述方式實施的。

Q

那么為什么有的農戶覺得農業保險是一種理財？

易福金：業內把這種做法叫作“保費返還”。在農戶沒有受災的年份，為了穩定下一年的投保積極性，保險公司會把保費返還給農戶；一旦發生災害，則仍按正常流程進行理賠。

怎么去認識保費返還問題，背后的原因是什么？因為國家對廣大的小農戶的賠付，是基于抽樣定損，本身就賠不準，而保費定的價格過高，甚至可以說這樣的保險，是一個“殘次品”，保險公司為了維持農民投保的積極性，必須要用本來不值這個價格的農業保險給農民一個交代。所以在實際的操作過程中，在沒有受災的時候，保險公司會把一部分的保費返還給農戶。

但是這對農業保險來說，肯定不是好事，因為農業保險最終希望，在沒有受災時能夠積累保險資金盈余，等到真正受災的時候，再賠出去。現在在操作過程中，是把本該作為盈余資金的錢給賠出去了，等到真正碰到大災的時候，就會變成沒錢賠，造成了所謂的“小災大賠、大災小賠”的問題。所以2024年國家的一號文件提出來的“雙精準”——精準投保、精準理賠。這個問題成了我們現在農業保險當中最重要的現實的挑戰。

?被洪水浸泡過的水稻田出現大面積的倒伏，稻穗稻稈上殘留泥水。圖源：Yvonne

2

面對大面積受災

保險公司賠得起嗎？

Q

那么萬一出現了大面積的災害，像去年華北遇到的這個情況，當地的保險公司賠得起嗎？比方說一個地方受災了，是當地的分公司在賠，還是說省級的公司或者是全國的總部也會來賠這一筆錢？

易福金：保險公司本身有很大差別。比如河南最大的保險公司是中原農險，在基層有自己的分公司了，或者是叫縣支公司。在很小的災害中，只要賠的錢不是特別多，從縣級或者地市級的中支公司走賬賠掉就可以。但是，對于特別大的災害，尤其是像去年這種情況，大面積受災，一個縣公司，或者一個地市級的中支公司，甚至到省級公司，是根本賠不起的。

因為一畝地只收40塊錢保費，而40塊錢要保障的是當年一個農戶受災時200塊錢的賠付。也就是說，收取的保費不足以支撐200塊錢的賠付金額。這種情況下，必須依賴過去積累的風險準備金（即風險盈余）來支持大災時的賠付。

通常情況下，保險公司在正常年份會從保費中計提一筆“大災準備金”。他們也會向再保險公司購買農業再保險。一旦碰到地方公司無法支付的賠付，可以從大災風險準備金里來賠付，或者通過再保險公司把風險分攤出去。但現在一個很大的挑戰是，我國還沒有形成非常完善的大災風險應對體系。

理想情況下，像人保這樣的公司，如果地方分公司超賠了，理論上總部可以調動各地資源來協調。但對像河南中原農險或者安徽的國元農險這種地方性農險公司就很被動。如果當地碰到大的災害，賠付壓力就會非常高，很難在全國范圍內分散風險。這就會導致類似銀行擠兌的情況，一下子賠不出這么多錢，財務上可能面臨巨大壓力。

美國、加拿大、日本，甚至印度，通常都會由中央政府成立應急資金，因為財政預算中本身就有這樣的應急準備金可以使用，還可以通過發行公共債券來化解巨災風險的沖擊。但我國目前這方面的機制建立還相對薄弱。2020年我們國家層面成立了中國農業再保險公司，目前還是通過分保20%——比如說某一家保險公司在一個省收了10億保費，就要把其中的20%，也就是2億保費以及對應的風險分攤給再保險公司——中國農業再保險公司和地方保險公司形成了風險共擔機制。

但這并不能從根本上解決問題。因為超賠風險是大面積的——像河南、安徽、山西、山東這樣的全局性巨災風險，分保機制肯定不夠。在這種情況下，任何一家商業性保險公司的經營都是不可持續的。但我們國家在這方面的制度建設還相對滯后。

?雨后拖拉機陷在泥濘之中無法動彈。雨后重型機械在耕地上作業還會將土壤壓實，破壞耕地。圖源：小柳樹農場

3

氣候變化加大了賠付壓力

Q

您之前提過農業保險的凈利潤率曾經有10%，聽起來還是挺賺錢的。

易福金：聽起來挺賺錢，確實也挺賺錢。因為我國大宗農產品、也就是主糧作物的整體風險相對可控，雖說災害每一年都不斷加劇，但糧食安全水平持續提升，連年增產豐收，意味著農民農業糧食生產總體上災害是可控的。在這樣的前提下，再加上小農戶集體投保、集體理賠，為保險公司節約了大量成本。于是，在相當長一段時間里，農險業務的平均利潤率大約在9%左右。

問題不在于利潤率過高，也不是說保險公司不應該掙這個錢，而在于這筆錢到底是什么。在賬面上，它當然體現為利潤。但如果考慮到農業保險本身存在年度間災害頻率和強度的巨大差異，那情況就不同了。以農業保險最發達、起步也最早的美國為例，賠付率在極端年份可以達到160%、170%，甚至200%。這對車險行業來說更是無法想象，但農險就會出現這樣的問題。一旦碰到巨大的災害，比如2022年，長江以南地區大半年沒有降水，如果真的按照實際損失賠付，賠付率不會低于200%，這是非常正常的事情。

所以很多保險公司賬面上盈余的這部分錢，既可以說是利潤，也可以說是用來應對未來巨災風險的風險準備金。

但目前巨災風險保障制度還沒有建立起來，政府在制定相關政策時還非常滯后。另外這部分錢其實是保險公司受益于與政府的合作。通過和政府合作，政府承擔了成本，但利潤變成了保險公司的。當這部分結余成本變成保險公司賬面利潤的時候，未來應該把它以大災風險準備金或管理基金的形式，在全國層面、省級層面進行很好的統籌。對于保險公司的核算，未來也需要有一個相對應的調整過程。

?2023年，陜西關中地區經歷了連續10天的“爛場雨”，小麥部分發生霉變。圖源：綠我農場

Q

其實您之前也提到過，這幾年保險公司的盈利能力是下降了，我印象中您當時說的利潤率現在是3-5%，這個是什么原因？

易福金：利潤率可能也沒有這么低，但總體來說還是偏高的。不過這個過程有很多原因共同導致。

第一，隨著氣候變化，極端天氣越來越多，保險公司的賠付壓力確實在不斷增加。

第二，政府也看到了保險公司平均利潤率確實非常高，因為這是財政資金，地方政府是真金白銀拿出保費補貼的，尤其是在對保險理解不夠深入的地方，他們會要求，比方說財政給了5000萬，年底至少要花掉。對地方政府來說這是好事，因為錢當年就見效了，賠給了農民。但真碰到大災的時候就會出問題。

第三，農民的維權意識在增強，這對保險公司經營的合規性造成了很大壓力。當然這里面也可能有道德風險問題。我們去年在河南、安徽調研時就碰到這個問題，有些農民覺得保險公司賠80塊、90塊不夠，要求至少賠到500塊、600塊，因為上限是1000塊。但按保險公司的賠付能力，根本沒法支付。

第四，近些年在越來越嚴格的監管下，保險公司也盡可能多賠了。

這四個方面共同導致現在看到的利潤率在下降。利潤率下降是好事還是壞事？從個人角度來說，我覺得不一定是好事。因為大災風險管理基金還沒有建立，一旦碰到重大災害，保險公司的賠付能力是大打折扣的。所以利潤率下降，從農民角度看當然是好事，但同時也是一個危險的信號。

Q

那我們現在風險資金準備池到底是什么情況，能調動多少資金，您了解嗎？

易福金：這個數據我不完全掌握，但是從側面了解的話，不是特別高，可能甚至是有所下降。有一些國家，比如日本，它的風險資金積累已經達到了保費收入的1.6倍，用來應對極端災害。但我們國家遠遠達不到這個水平。

?2025年7月，特大暴雨再次襲擊北京，密云區北莊鎮清水河邊的搜狐農場，450畝土地被洪水全部吞噬。洪水將農場的痕跡幾乎抹平，只剩下被沖垮的路基，泡在水里的爛泥和少量建筑垃圾。圖源：甄睿

Q

農業保險80%的錢來自于財政補貼，我們國家之前有過一個農業保險純市場化經營的一個階段，但是失敗了，后來才變成了政策性保險。那從目前來看，我們有沒有可能讓農業保險離開財政補貼？

易福金：確實從1982年一直到2004年這個階段都是商業化的。完全是市場化的這個邏輯失敗了，這不是中國的個案，是全世界范圍內沒有一個政府能夠把農業保險辦起來，很重要的原因是因為農業風險太高了。在供給端，農業保險成本也太高了。在有些場合下，我還半開玩笑地說，農業保險雖然說是商業機構，但是在全國每一個地方的覆蓋范圍僅次于國家政府，基本上能夠做到每一個鄉鎮有一個專門的保險公司人員，需要承擔機構人員、交通，還有一些技術手段，這些成本加在一起是非常高。高成本也決定了農業保險不是一個好買賣。總體來說，農業保險市場化，離開了政府，無論是財政的還是行政手段的支持，在全球范圍內都沒有看到成功的案例，在現實層面是不可行的。

Q

我在河南的時候遇到了一些農民，他們其實對保險公司的賠付能力是有懷疑的。但他們是覺得當地的財政狀況不太好，覺得當地政府自己都捉襟見肘了，根本就沒辦法保障他們。所以，地方財政在賠付的過程中會起到作用嗎？

易福金：這里面也有農民的猜測成分。目前地方財政狀況不好，導致保險無法扮演應有的風險保障角色，主要原因在于我國特殊的財政補貼邏輯。

我們現行的補貼邏輯是，保險公司從農民那里收取20%的保費后，由縣級政府配套5%到10%的保費，有了這筆配套資金后，再到地級市進行財政補貼，然后再到省一級，最后到中央財政部，必須看到底下三層政府的補貼都到位了，中央的財政補貼才能撥付。這就導致了所謂的應收保費問題。特別是中西部地區，地方財政比較吃緊，地方政府拿不出錢。那么從保險投保的源頭來說，雖然農民可能已經交了錢，但地方政府掏不出來，整個保險的鏈條就斷了，根本就沒有完成投保，這是目前非常大的一個問題。在地方財政吃緊的情況下，保險連合約簽訂的流程都沒有完成，又怎么談賠付。

最近我們看到一個數據，中央財政其實拿出了大概五六百億的資金作為預算。但事實上從2024年開始，中央財政補貼的完成率就已經達不到100%了。最重要的原因就是地方政府從源頭掏不出錢來幫農民交保費，中央的錢也就到不了位。這是目前非常突出的一個問題。

但從保險實施的角度來看，地方政府仍然非常關鍵，如果沒有鄉鎮政府或村集體組織來做背書，小農戶根本不可能參與到農業保險項目中來。

?2023年8月初，黑龍江五常遭遇了罕見的暴雨與洪災，當地250萬畝農田中有約40%被淹沒。圖上的區域原本誰一片稻田，全部淹沒在洪水之下。圖源：Yvonne

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農業保險是支付給糧食安全的風險對價

Q

我最近看到一種觀點，說保農業保險是一種出了事再賠錢的模式。但是未來的方向應讓受災少發生，覺得防災減災比賠錢更重要。但農業保險它有可能變成從一個事后的保險，變成一個之前的防災嗎？

易福金：碰到一些比較小的洪澇災害或集中降水時，保險公司確實可以通過給農民提供一些水泵、抗旱品種等方式來應對。但一旦碰到極端災害，這些手段肯定是無濟于事的。

所以從邏輯上來看，我并不反對這個說法，事前預防是很重要，對有些災害確實管用。但對于更嚴重的災害來說，事前預防實際上沒什么太大用處。

最根本的問題是，農業保險的定位到底是什么？

如果定位成事前預防，那目前財務上的管理規定也是不允許的。我和一些業界朋友聊的時候了解到，保險賠付資金或保費資金中有20%是管理費用，只能從這20%里面拿出一部分作為預防資金，但不能拿另外80%的保費來做預防。

不管怎么說，如果想用農業保險來替代農田水利設施建設、生產技術提升、高標準農田等更有效的手段，那顯然就是主次顛倒了。所以農業保險在整個中國農業政策體系中的分工和定位是非常關鍵的。

我聽到很多種說法，絕大部分學者、政府官員、保險公司從業人員都會認為，政府對農業保險的保費補貼，實際上是支持農業或支持農民進行風險管理。從常規邏輯來說確實如此。

但有另外一個問題，站在更高角度來看農業、特別是糧食作物生產的時候，從整個社會來說，糧食的充足供應，也就是糧食安全，是關乎社會穩定和發展的基石，它是一個公共物品。每個人都可以通過糧食安全來獲益。在常規的豐收年景，消費者可以從市場上買到足夠多的糧食，享受到糧食安全帶來的收益。但是在糧食減產的時候，國家會通過宏觀調控，通過國庫放糧來平抑物價，通過進口來調節國內糧食供給。消費者不會受到太多損失，但農民卻因為糧食安全這個國家戰略，承擔了損失，而且沒有人給農民支付相對應的溢價，或至少是一部分補償。

也就是說，在實現糧食安全這個戰略目標的過程中，整個社會享受了糧食充足供應時的好處，但我們并沒有為糧食減產的風險支付相對應的風險對價。

所以從這個角度來看，政府對農業保險的保費補貼不是補貼，而是政府應該采取的、為實現糧食安全支付的風險對價。

從中國上千年的歷史來看，所謂"谷賤傷農"——增產了農民得不到好處，因為價格下降了；然而，減產后由于國家有效的糧價調控，農民也會受到損失。把這兩件事放在一起考慮，農民實際承擔了所有損失，但社會分享了市場收益，這是不對等的。換句話說，收益和風險完全不匹配。所以政府應該采取措施幫助農民進行風險管理，這樣低風險和低收益才能匹配起來。從風險管理角度和社會公平角度來說，政府付這部分錢是絕對應該的。

-這是食通社第817篇原創-

食通社

嘉賓

易福金

浙江大學求是特聘教授，浙江大學農業風險管理與安全發展研究中心主任，長期研究農業風險管理與農業保險政策問題。

采訪 整理：小丹

編輯：玉陽 天樂

版式：小樹

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