《出口管制法》與《海關法》位階相同，并行不悖、相互作用

概要：《出口管制法》與《海關法》同屬法律位階，同是行政法律，在執法與司法實踐中，兩個法律并行不悖、相互作用，共同發揮維護國家安全與利益、對外貿易管理秩序之作用。

一、前言

近幾年以來，海關、海關緝私部門對于出口管制物項的執法行動日益強化，行政甚至刑事司法的力度也在逐漸加強，在實踐中出現了許多爭議的問題，如海關執法與司法銜接問題、行政執法與司法程序的銜接問題、海關執法與國家出口管制部門執法銜接問題，等等，這都需要我們縷清《出口管制法》與《海關法》的關系，把握其中的規范要點，以使兩者更好地發揮各自應有的作用。

二、同為行政法，承擔規范不同社會管理秩序的職能

行政法是規范行政管理秩序，由行政機關依法履行職責、行政管理相對人依法而為，并規定法律后果和制裁的法律規范。其中，《海關法》是規范進出口領域管理秩序的法律，其規定了由海關作為國家的進出關境監督管理機關，并依照《海關法》和其他有關法律、行政法規，監管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關稅和其他稅、費，查緝走私，并編制海關統計和辦理其他海關業務。因此，《海關法》是規范進出口領域管理秩序并對進出境的貨物、物品、運輸工具實施監管，從而規制相關進出口活動的行政法律。《出口管制法》是國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項實施出口管制，由國家出口管制部門依法對出口管制物項的出口行為進行管控，包括發布管制清單和臨時管制命令、出口管制行政許可與禁令、出口管制管控名單等，并規制相關交付和轉移行為，規定相關法律責任及后果的行政法律。

同為行政法，承擔規范不同社會管理秩序的職能，一個規范監管進出關境的貨物、物品、運輸工具，一個規范出口管制物項。

三、同為行政法，但因其立法目的有所不同而監管側重點不同

《海關法》開宗明義規定其立法目的與立法宗旨是維護國家的主權和利益，加強海關監督管理，促進對外經濟貿易和科技文化交往，保障社會主義現代化建設。《出口管制法》第一條規定：“為了維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務，加強和規范出口管制，制定本法。”

《海關法》立法目的、立法宗旨之“維護國家的主權和利益”，強調的是由海關作為國家主權機構的關稅自主權，而關稅自主權是國家主權的體現之一。海關的核心職能是征收關稅，海關的一切工作也以關稅為中心，其它諸如監管進出關境的貨物、物品、運輸工具，查緝走私，并編制海關統計和辦理其他海關業務等都是附帶的職能。

《出口管制法》立法目的和宗旨“為了維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務”，強調的是國家安全和利益。國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。《出口管制法》所規定的對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制，突出體現其立法目的與立法宗旨。該法進一步所規定的管制清單制度、臨時管制制度、出口目的國家和地區進行評估制度、出口許可證制度、最終用戶和最終用途審核制度、管控名單制度、對違法事項嚴厲處罰制度等，無不體現了“維護國家安全和利益、履行防擴散義務”這一立法目的和立法宗旨，其所有的規范皆圍繞立法目的和立法宗旨而制定。

四、同為行政法，《海關法》是執行《出口管制法》的行政法

根據《海關法》，“海關依照本法和其他有關法律、行政法規”，對進出口貨物、物品、運輸工具實施監管；對于相關違法行為進行查緝。《海關法》第四十條規定：“國家對進出境貨物、物品有禁止性或者限制性規定的，海關依據法律、行政法規、國務院的規定或者國務院有關部門依據法律、行政法規的授權作出的規定實施監管。具體監管辦法由海關總署制定。”依此，海關的執法依據是法律、行政法規、國務院的規定，以及國務院有關部門依據法律、行政法規的授權作出的規定。而《出口管制法》所規定的“出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施。”這里所提到的向境外轉移、向外國組織和個人提供，均與海關監管有關，且出口管制中的禁止或者限制性措施也要由海關執法來實施并完成。

《出口管制法》與海關執法有關的有三項核心制度：一是管制清單、臨時管制、可能風險物項，以及與此對應的出口許可證管理；二是出口管制禁止性規定；三是報關出口審核制度，這些都需要海關監管才能實現：

（一）管制清單、臨時管制、可能風險物項，以及與此對應的出口許可證管理。根據《出口管制法》，國家出口管制管理部門依據本法和有關法律、行政法規的規定，根據出口管制政策，按照規定程序會同有關部門制定、調整管制物項出口管制清單，并及時公布。根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術和服務實施臨時管制，并予以公告。出口管制清單所列管制物項或者臨時管制物項，出口經營者應當向國家出口管制管理部門申請許可。同時，《出口管制法》還規定了可能風險物項：出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術和服務，出口經營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關貨物、技術和服務可能存在以下風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（三）被用于恐怖主義目的。

（二）出口管制禁止性規定。《出口管制法》第十條規定：“根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門會同有關部門可以禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。”這是關于管制物項禁止出口的規定，禁止出口包括三種情形：一是禁止相關管制物項出口，二是禁止相關管制物項向特定目的國家和地區出口，三是禁止相關管制物項向特定組織和個人出口，目前關于前一種情形還沒有相關規定，而后兩種已有相關規定，如規定嚴加管制兩用物項對美國、日本的出口，以及設立出口管控清單制度：禁止出口經營者向管控名單中的實體出口兩用物項，禁止境外組織和個人將原產于中華人民共和國的兩用物項轉移或提供給管控名單中的實體；正在開展的相關活動應當立即停止。

（三）報關出口審核、質疑、提出組織鑒別。《出口管制法》第十九條規定：“出口貨物的發貨人或者代理報關企業出口管制貨物時，應當向海關交驗由國家出口管制管理部門頒發的許可證件，并按照國家有關規定辦理報關手續。”“出口貨物的發貨人未向海關交驗由國家出口管制管理部門頒發的許可證件，海關有證據表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應當向出口貨物發貨人提出質疑；海關可以向國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據國家出口管制管理部門作出的鑒別結論依法處置。在鑒別或者質疑期間，海關對出口貨物不予放行。”

對于上述（二），海關在執法時嚴格執行，不予放行；而對于（一）（三）都是由海關依照職權、執行《出口管制法》的具體體現。

五、從違反《出口管制法》行政法律責任的角度，其相對于《海關法》的加重責任

根據《海關法》第82條關于走私行為的構成條件，違反《海關法》及有關法律、行政法規，逃避海關監管，逃避應繳稅款或逃避國家有關進出境的禁止性或者限制性管理的，構成走私行為。顯然，對于《出口管制法》而言，體現在走私行為之危害后果即“逃避國家有關進出境的禁止性或者限制性管理”。《出口管制法》恰恰規定了出口管制物項之禁止出口和限制出口。

《海關法》對于違法出口禁止性和限制性貨物，其處罰分為兩種：一是走私行為，對于尚不構成犯罪的，應當提交許可證件而未提交但未偷逃稅款，走私國家限制進出境的貨物、物品的，沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處走私貨物、物品等值以下罰款；二是違規行為，分以下幾種處罰：違反國家進出口管理規定，進出口國家禁止進出口的貨物的，責令退運，處100萬元以下罰款；違反國家進出口管理規定，進出口國家限制進出口的貨物，進出口貨物的收發貨人向海關申報時不能提交許可證件的，進出口貨物不予放行，處貨物價值30%以下罰款。

《出口管制法》對于違法出口禁止性和限制性出口管制物項，其處罰分為三種情形。根據《出口管制法》第三十四條，出口經營者有下列行為之一的，責令停止違法行為，沒收違法所得，違法經營額五十萬元以上的，并處違法經營額五倍以上十倍以下罰款；沒有違法經營額或者違法經營額不足五十萬元的，并處五十萬元以上五百萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，直至吊銷相關管制物項出口經營資格：（一）未經許可擅自出口管制物項；（二）超出出口許可證件規定的許可范圍出口管制物項；（三）出口禁止出口的管制物項。

《出口管制法》對于違法出口禁止性和限制性管制物項的處罰，從程度上來說重于違反海關監管行為，輕于走私行為。對比而言，《海關法》關于違規出口管制物項行為的處罰，要遠遠輕于《出口管制法》，后者除了沒收違法所得外，還要按違法經營額進行數倍罰款；而對于出口管制走私行為的處罰，只限于《海關法》規定的范圍，《出口管制法》未作規定。

六、從走私刑事犯罪構成認定角度，《海關法》是認定違反《出口管制法》行為刑事責任的基礎

《海關法》第八十二條在規定了走私行為的構成條件后，又規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任。”因而，可以清晰地得出結論，即出口管制物項非法出口中走私行為的認定依賴于《海關法》第八十二條規定的認定條件，即便是違反了《出口管制法》，但是不符合走私行為構成條件的，仍然不構成走私；另一方面，在走私前提下，如果要“構成犯罪的”，則要依賴于刑法關于走私犯罪的構成條件。

構成走私行為的條件。《海關法》第八十二條規定了走私行為的構成條件：“違反本法及有關法律、行政法規，逃避海關監管，偷逃應納稅款、逃避國家有關進出境的禁止性或者限制性管理。”其實該條規定了三個構成條件。對于違反《出口管制法》構成走私行為，同樣也依此進行對照判斷。

走私行為的成立是構成走私犯罪之前提。根據《海關法》“構成犯罪的，依法追究刑事責任”之表述，以及《刑法》分則走私罪條款“走私”一詞的體現，走私犯罪是行政犯，構成行政犯的前提是有行政違法行為，有走私行為的前提下，才能談走私罪的構成。因而，《海關法》構成了追究違反《出口管制法》行為刑事責任之關鍵，《海關法》是認定違反《出口管制法》行為刑事責任的基礎。

構成犯罪的，依法追究刑事責任。在走私行為構成的前提下，再來進行是否走私犯罪的判斷：這依賴于刑法對于走私罪構成條件的規定（關于此不是本文探討重點，因而不論）。

七、結束語

當下由于出口管制物項的執法、司法力度的加強，相當多的刑事案件也陸續進入審查起訴、一審審理階段，甚至二審階段，還有大量緝私偵查、海關稽查在進行中。其間，也出現了不少有悖法律規定的執法與司法行為，因而，探討《海關法》與《出口管制法》的關系，對于廓清行政與司法的界限、行政違法與刑事違法的界限，具有十分重要的意義。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所主任 海關與財稅團隊負責人 孫國東律師