《礦產資源法實施條例》大家談丨我國礦產資源管理進入法治新紀元

5月15日，《中華人民共和國礦產資源法實施條例》（以下簡稱《條例》）公布。這部法規是對原《礦產資源法實施細則》及多部登記管理辦法的系統性整合與重構。《條例》的出臺標志著以新《礦產資源法》為核心的礦產資源法律制度體系正式形成，我國礦產資源法治建設迎來重要里程碑。

其制度設計圍繞五大板塊展開：戰略性礦產資源管理、礦業權管理制度、礦業用地保障、礦區生態修復、監督管理與法律責任。五大板塊遵循“確權-行權-履約-應急-監管”的內在邏輯，從資源安全的確立到開發權利的保護，從用地難題的破解到生態環境的修復，再到全過程的監督問責，環環相扣，構建起礦產資源管理的完整閉環。

0 1

戰略性礦產資源管理：以國家安全為統領的全鏈條保障體系

當今世界處于百年未有之大變局，新一輪科技產業革命、應對氣候變化、大國博弈三大因素共同交織，系統性改變全球礦產資源供需格局。未來一段時期，我國將面臨更加復雜的國際環境與更為緊迫的資源保障任務。提升戰略性礦產資源保障能力，構建安全可靠的供應體系，是我國必須解決的重大問題。《條例》將保障國家礦產資源安全作為首要任務，作出了系統性的制度安排。

基本原則層面，《條例》將保障國家礦產資源安全作為礦產資源開發利用和保護的基本原則，明確規定國家促進礦產資源合理開發利用，加強礦產資源和生態環境保護，推動礦業高質量發展，保障國家礦產資源安全。這一原則性規定確立了資源安全在整個礦產資源法律制度體系中的統領地位。

統籌協調層面，《條例》健全戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系，規定國家完善財政、金融、土地、生態環境、產業、進出口等方面的政策措施，加大對戰略性礦產資源勘查、開采、貿易、儲備等的支持力度，推進產業優化升級。這意味著，戰略性礦產資源的管理擴展到了全鏈條的系統性治理。

目錄管理方面，《條例》建立了戰略性礦產資源目錄管理制度，首次從法規層面將四大因素作為確定和調整目錄的考量依據：對國民經濟和社會發展、國家安全的重要程度；國內資源稟賦情況、緊缺程度以及對外依存度；相關產業鏈供應鏈的韌性和安全水平；以及其他需要考慮的因素。《條例》不再將《礦產資源分類細目》作為附件與《條例》同步發布，而是明確規定目錄的調整和確定由國務院自然資源主管部門會同國務院發展改革部門提出，報國務院批準后執行。這一重大改革使得礦產資源目錄便于及時更新調整，突顯了目錄的獨立地位。

保護性開采方面，對國務院確定的特定戰略性礦產資源，《條例》明確實行規劃管控、總量調控、限定開采主體等保護性開采措施，從源頭把控開發節奏。自然保護地范圍內可以依法開展符合管控要求的基礎性地質調查、戰略性礦產資源遠景調查和規定范圍內的戰略性礦產資源勘查、開采等活動，摒棄了“一律禁止”的簡單做法，建立了科學、精細的管控制度。

儲備與應急方面，《條例》進一步細化了產品、產能、產地相結合的戰略性礦產資源儲備體系，明確要求將戰略性礦產資源儲備納入國民經濟社會發展計劃、國土空間規劃，并在安排重大項目建設、財政資金時給予支持。在緊急狀態下，應急處置措施包括直接組織礦產資源開采、加工、運輸、供應，征用相關礦產品、儲備設施、交通運輸工具等。這些制度安排為應對極端情況下的礦產資源安全風險提供了法律依據。

值得關注的是，《條例》正式文本相較征求意見稿，新增了外商投資安全審查、進出口管制及反制措施等條款。這體現了在當前國際地緣政治復雜多變的背景下，我國對礦產資源安全的審慎態度和前瞻布局。

0 2

礦業權管理制度：優化出讓方式與權證分離改革

礦業權出讓制度是新《礦產資源法》確立的核心制度，目的是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進礦產資源合理開發利用。《條例》堅持問題導向，針對實踐中的突出問題對礦業權管理制度進行了系統完善。

出讓權限方面，《條例》落實新《礦產資源法》關于“礦業權出讓權限由國務院規定”的要求，明確了部、省礦業權出讓權限的劃分。戰略性礦產資源，跨省、自治區、直轄市的礦產資源，我國領海及管轄的其他海域的礦產資源，由國務院自然資源主管部門或者其授權的省級自然資源主管部門出讓；前述規定以外的礦產資源的出讓權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。這一劃分既保證了國家對戰略性礦產資源的集中統一管理，又賦予了地方一定的自主權。

出讓方式方面，針對實踐中大多數區塊以掛牌方式單一出讓的問題，《條例》明確：對緊缺程度高、資源儲量規模大中型的戰略性礦產資源，或者對勘查開采技術、生態環境保護有特殊要求的勘查區塊，優先通過招標方式出讓探礦權。招標的綜合評標機制，使其能夠突破價高者得的局限，多維度擇優確定開發主體，展現出拍賣和掛牌無法比擬的系統性優勢。協議出讓也在特定情形下被允許。這一規定打破了此前“一刀切”的競爭性出讓方式，尊重了礦產資源賦存的地質規律，體現了礦政管理的“理性回歸”。

礦業權出讓收益方面，《條例》作出了重大利好安排。可以減收或免收礦業權出讓收益的情形包括：勘查、開采低品位、難選冶礦產資源；對礦產資源實行綜合開發利用成效顯著；依法組織實施礦產資源應急性開采；以及國務院規定的其他情形。這一制度安排體現了國家對低品位、難選冶礦產資源的政策傾斜，以及對綜合利用成效顯著企業的實質性激勵，有利于引導礦業企業走綠色高效發展之路。

在權益保障方面，《條例》賦予礦業權受讓人解除礦業權出讓合同的權利。礦業權出讓合同簽訂后，因礦業權出讓部門核查有誤等，導致礦業權不符合國土空間規劃管控要求，無法進行勘查或者開采的，受讓人有權解除合同。合同解除后，礦業權出讓部門應當返還礦業權出讓收益，造成受讓人財產損失的，應當依法賠償。這一規定為礦業權人提供了有效的權利救濟渠道。

“權證分離”制度方面，新修訂的《礦產資源法》確立了先辦理礦業權登記以確權、后申請勘查開采許可以行權的制度框架。《條例》對此作了充分的細化保障。在辦理程序上，申請勘查許可證、采礦許可證，應當向原礦業權出讓部門提交申請材料，出讓部門自受理之日起十五個工作日內作出是否批準的決定，與此同時可組織專家對勘查方案、開采方案進行評審。為提高行政效率，《條例》允許礦業權人在辦理礦業權登記時一并申請辦理勘查許可證、采礦許可證，實現了流程優化。

探礦權續期方面，《條例》規定探礦權期限為五年，期限屆滿可以續期，續期最多不超過三次，每次期限為五年，但石油、天然氣及國務院自然資源主管部門確定的其他戰略性礦產資源，經同意可以根據實際情況增加續期次數。這一制度設計體現了對礦產資源勘查長周期特性的充分尊重。

礦業權爭議解決方面，《條例》彌補了法律空白，明確規定：礦業權人之間對勘查區域、開采區域發生爭議時，由當事人協商解決；協商不成的，由礦產資源所在地的縣級以上地方人民政府根據依法核定的勘查區域、開采區域處理；跨行政區域的爭議，由共同的上一級人民政府處理。由地方人民政府處理爭議具有效率高、成本低、專業性強、兼顧公共利益等優勢，有利于考慮各方利益。當事人對處理決定不服，可以以作出處理決定的地方人民政府為被告，依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

此外，《條例》還加大了對礦業權人權益的保護。在公平競爭方面，保障各類主體依法平等參與礦業權競爭性出讓。在壓覆補償方面，建設項目壓覆已設礦業權應在壓覆前協商，并給予公平、合理補償。這些規定形成了礦業權人權益保護的制度閉環。

0 3

礦業用地保障：破解“礦合法、地不合法”的歷史難題

礦業用地難是長期困擾礦業企業的突出問題。1996年的《礦產資源法》對礦業用地取得方式未作專門規定，實踐中一般依照《土地管理法》處理，導致“礦合法、地不合法”的現象屢見不鮮。新《礦產資源法》首次對礦業用地作出專門規定，構建了全新的礦業用地制度框架。《條例》進一步細化和落實制度，首次在行政法規層面明確區分勘查用地與開采用地，建立了礦地協同機制。

用地類型界定方面，《條例》明確了礦產資源勘查用地和礦產資源開采用地的范圍，有利于精準界定礦業用地政策的適用范圍。

用地保障方面，《條例》明確要求縣級以上人民政府依法保障礦產資源勘查開采用地的實際需要。這一規定將礦業用地保障上升為地方政府的法定義務。

用地渠道方面，《條例》大大拓寬了礦業用地的取得方式。礦業權人可以依法通過劃撥、出讓、租賃、作價出資等方式使用國有土地，也可以依法通過出讓、出租等方式取得集體經營性建設用地使用權。尤為重要的是，《條例》明確規定開采礦產資源使用國有土地和集體經營性建設用地，可以通過協議方式出讓。長期以來，由于工礦用地屬于工業用地，而工業用地招拍掛出讓制度使得礦業用地招拍掛形同虛設，不符合礦業用地“地隨礦走”的基本邏輯。《條例》的這一規定，從制度上推動化解了“礦合法、地不合法”的頑疾。

對于露天開采戰略性礦產資源，《條例》作出了更為靈活的安排，細化了采礦臨時用地審批流程，強化用地者的復墾義務，規定臨時使用土地應當分區、分批審批，原則上每期不超過五年。礦業權人未按照規定履行土地復墾等礦區生態修復義務，有關自然資源主管部門不得批準其新的臨時用地。這一制度設計既保障了戰略性礦產資源的開發需求，又通過分期供地的方式與生態修復進度相匹配，體現了開發與保護并重的立法理念。

此外，《條例》還明確了臨時用地與用林用草的關系，規定露天開采戰略性礦產資源涉及使用林地、草地的，有關自然資源主管部門應當征求同級林業草原主管部門的意見，實現了用地用林用草管理的有效銜接。

0 4

礦區生態修復：終身追責守護綠水青山

礦區生態修復是礦產資源開發中的關鍵環節，也是社會關注的焦點。《條例》在此方面作出了制度性突破，建立了采礦權人終身追責的生態修復制度。

責任主體方面，《條例》明確采礦權人是礦區生態修復的責任人。值得關注的是：采礦權轉讓后，轉讓人對修復事項弄虛作假的，其生態修復義務不因轉讓而免除。這意味著，即便轉讓了采礦權，原采礦權人仍需為其虛假行為承擔歷史責任，實現了真正意義上的“終身追責”。對于責任人滅失或無法確認的歷史遺留礦區，則由所在地縣級以上地方政府組織開展修復工作。

修復方案方面，采礦權人應當在開采礦產資源前編制礦區生態修復方案，隨開采方案報原礦業權出讓部門批準。方案內容應當包括生態修復的目標任務、工程布局、技術措施、時序安排、經費概算、保障措施等。方案批準后即成為采礦權人必須履行的法定義務。

資金保障方面，礦區生態修復費用由采礦權人按年度提取，除法律另有規定外，不得被查封、凍結或劃撥。這一制度設計確保了修復資金的獨立性和安全性，防止因企業經營困難或其他原因導致修復資金被挪用。

基礎保障方面，《條例》強化了基礎性地質調查工作，同時要求國務院自然資源主管部門會同有關部門建立健全基礎性地質調查技術標準和規范體系，規范調查成果的發布管理。

0 5

監督管理與法律責任：從嚴從實強化制度剛性約束

《條例》在監督管理與法律責任的設置上體現了從嚴從重的立法導向，為各項制度的有效實施提供了堅實的法治保障。

在礦產資源儲量管理方面，《條例》建立了系統的制度框架，明確國家建立礦產資源儲量管理制度，加強對礦產資源儲量及其變動情況的調查、核實、統計、評估等，為編制礦產資源相關規劃，促進礦產資源合理開發、利用和保護等提供依據，同時要求國家定期組織開展礦產資源潛力評價和開發利用現狀調查，加強對礦產資源儲量和礦業權價值及相關權益的評估管理。此外，《條例》還明確了礦產資源儲量報告的內容及其法定效力，要求采礦權人按照規定開展礦產資源儲量監測，為監管執法提供了充分的制度依據。

法律責任方面，《條例》從征求意見稿的兩條法律責任條款，大幅擴充至十條專門的法律責任規定，制度剛性顯著增強。對未經批準開采產地儲備戰略性礦產資源的行為從重處罰的條款，體現了對國家戰略性礦產資源儲備的特殊保護。

配套制度銜接方面，隨著《條例》的施行，原有的6部配套行政法規同時廢止，礦產資源法律體系進入新的統一時代，為監督管理提供了清晰統一的法律依據。

隨著《條例》正式施行，我國礦產資源治理將邁入更加健康有序的新階段。對于礦業企業而言，這是權益保障與合規約束的雙重變奏；對于國家而言，這是資源安全與生態文明的關鍵落子。法治軌道已經鋪就，高質量發展的礦業新篇章正在開啟。

孟磊，中國地質大學（北京）經濟管理學院?法學系主任?、?法律碩士中心主任?、?自然資源戰略發展研究院自然資源法治研究中心主任，長期從事自然資源法治研究領域工作。

編輯/李惜、馬菀驊

初審/奚曉謙

審核/張麗華

審簽/沙馬建峰