頂層設計落地，盤活存量土地或提速！

當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，房地產行業也逐步從增量為主邁入增存并重時期，部分城市已經進入存量時代，盤活存量土地、存量商品房等資產，已不再是地方工作的“選擇題”，而是助力城市高質量發展的“必答題”。近幾年，盤活存量資產相關頂層設計持續落位，各部委加快落實完善政策體系，地方政府也積極落地執行，因地制宜出臺配套政策，盤活存量資產的力度不斷加大。

在存量資源、資產中，存量土地、存量商品房等與房地產密切相關，近期《城市更新“十五五”規劃》發布，明確要“激活城市存量資源潛力”，提出要“更大力度支持盤活存量土地”，中指研究院系統梳理相關政策及案例，并形成系列報告，本文聚焦存量土地盤活，供政府及各類市場主體參考。

中央部署：盤活存量資產上升至戰略層面，存量土地是重點盤活方向之一

表：中央針對盤活存量土地的相關部署

資料來源：中指研究院綜合整理

早在2016年，中央就曾多次強調要推進城鎮低效用地再開發，“十三五”規劃《綱要》提出“有序推進城鎮低效用地再開發”；2020年在《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中明確“鼓勵盤活存量建設用地”；2022年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，這一綱領性文件落地，首次從國家層面對盤活存量資產進行了系統性部署，明確了盤活存量資產的三大重點領域及存量資產的七大盤活方式，其中明確將“閑置土地”列為存量資產盤活的重點領域之一。

2024年以來，更多"盤活存量"舉措落地，中央進一步明確盤活存量土地政策方向，更具系統性的政策體系逐步形成。具體來看，2024年7月，二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確提出“盤活存量土地和低效用地”；9月中央政治局會議提出“支持盤活存量閑置土地”；12月，中央經濟工作會議強調“合理控制新增房地產用地供應，盤活存量用地和商辦用房，推進處置存量商品房工作”；同月，國務院辦公廳優化完善地方政府專項債券管理機制，明確允許專項債券用于土地儲備，標志著土儲專項債的重啟發行，同時明確11個地區1進行專項債“自審自發”試點。

111個試點區地區：北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北雄安新區

2026年“十五五”規劃《綱要》發布，“盤活利用存量資源”單獨成節，中央系統性部署相關工作，指出“完善并購、破產、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施。……深化擴大低效用地再開發試點，完善促進盤活存量用地的規劃管控、土地供應和稅費政策，加快發展建設用地二級市場。推進土地混合開發、空間復合利用和土地用途依法合理轉換，完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作”；《城市更新“十五五”規劃》中明確“更大力度支持盤活存量土地”，從規范空間復合利用、鼓勵多主體合作改造、優化不動產登記服務三方面提出政策方向。“十五五”期間，盤活存量土地的重要性進一步提高，推進節奏有望加快。

部委落實：各部委從配套政策、資金支持等方面加大支持力度

圖：各部委盤活存量土地主要政策脈絡

資料來源：中指研究院綜合整理

2024年以來，多部委持續落地盤活存量土地配套政策，為地方明確盤活路徑并提供資金支持。

104號文明確了三個方面18條舉措處置閑置存量土地。2024年6月，自然資源部、國家發改委印發《關于處置閑置存量土地政策措施的通知》（自然資發〔2024〕104號，簡稱104號文），明確了處置閑置存量土地的范圍及基本要求，明確適用于2024年3月31日之前供應，尚未開工及已開工未竣工的房地產用地，提出三大方面18項措施處置閑置存量土地，三方面內容包括鼓勵企業優化開發（如合理調規）、促進市場流通轉讓（如規范分割開發或轉讓）、支持政府收回收購（如以合理價格收購、給予稅收政策支持），為地方政府處置閑置存量土地提供指導；同月，自然資源部發布《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》，明確老舊小區及周邊邊角地、夾心地、插花地等零星用地，應優先用于增加公共空間、公共服務設施和基礎設施；11月，自然資源部發布《自然資源部關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確積極運用地方政府專項債券資金，加大收回收購存量閑置土地力度，為各地收回收購存量土地拓展了資金來源。

2025年3月，自然資源部、財政部印發《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》，確立專項債券收回收購閑置存量土地的流程框架，細化資金使用主體、審核流程、收益平衡等相關規定，加快地方發行專項債券收回收購閑置存量土地；4月，自然資源部印發《關于擴大深化低效用地再開發試點工作的通知》，指出"合理引導混合利用和用途轉換"，建立土地混合開發利用和用途轉換的正負面清單、規模控制比例和分割轉讓要求，明確在符合國土空間規劃前提下，工業、物流倉儲和研發用地轉換，以及商服用地內部細分地類轉換，可不改變用地主體和規劃條件，為地方存量土地規劃調整、實行用途轉換提供指引；12月，自然資源部、住建部印發《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》，指出利用存量土地發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，原則上過渡期不超5年，并指出可在維護相關方合法權益、保障安全、不影響遠期規劃實施的前提下，制定空閑建設用地（不含臨時用地）的臨時利用規則，明確期限及到期恢復措施。

2026年3月，自然資源部、國家林業和草原局印發《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》，指出“統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展”，并提出各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積；隨后自然資源部在例行新聞發布會解讀該文件，再次強調“重點用好存量資源‘精供優供’”，新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤，為各地定下硬性指標，進一步明確盤活存量土地的重要性，同時也指出用好存量土地是后續城市發展的重要路徑；4月，財政部擴大地方政府專項債券項目“自審自發”試點范圍至14個省市2，有助于擴圍省份專項債券發行提速，也將助推收購存量土地相關專項債券加速發行。

2 北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北省（由雄安新區擴至全省）、江西省、湖北省、重慶市。

地方落地執行：多種方式盤活存量土地，取得積極進展

近些年，各地存量土地盤活的相關實施細則加速落地并取得了積極進展，據報道，截至2025年底，“十四五”期間我國已經有187萬畝低效用地和600萬畝的閑置土地得到再開發。分地區來看，多個省市取得了良好成效：江蘇披露“十四五”以來，全省累計實施低效用地再開發90萬畝，全省處置批而未供土地107萬畝、閑置土地19萬畝；海南披露“十四五”時期，累計摸排閑置土地22.33萬畝，已處置16.03萬畝；山東“十四五”以來，處置批而未供土地232.3萬畝、閑置土地28.1萬畝，單位GDP建設用地使用面積累計下降20.4%。

表：部分省市盤活存量土地進展

資料來源：中指研究院綜合整理

地方政府在存量土地盤活過程中，配套政策包括提升市場流動性、土地調規、收回收購、零星土地利用、使用權續期等方面。

圖：地方層面盤活存量土地相關政策方向

資料來源：中指研究院綜合整理

1. 提升二級市場流動性

當前充分運用市場機制盤活存量土地是重要的方式之一，多地已經落地相關政策，提升土地在二級市場的流動性，實現市場化盤活的目的。

如蘇南重點城市在《要素市場化配置綜合改革試點實施方案》中提出“完善資不抵債涉訴企業土地資產的司法拍賣流程，合理設置競拍準入條件，引導社會資本參與盤活存量土地資源”；重慶指出“建立土地二級市場轉移預告登記制度，探索工業項目分割登記轉讓”；佛山明確，對剩余用而未盡且具備獨立用地條件的，允許分割宗地，通過二級市場轉讓或住房收儲再出讓的方式盤活利用。

從部分地區落地案例來看，如上海探索節余土地分割轉讓，正泰電氣園區總占地約1010畝，開發建設約800畝，剩余約210畝未開發，在當地政府支持下對未開發土地進行節余土地分割，引入新的合作主體；

無錫建立土地二級市場轉讓預告登記機制，支持未達25%開發投資總額的工業用地先行辦理轉讓預告登記，通過提前明確土地未來的產權歸屬，在2026年2月辦結了本地首筆工業用地轉讓預告登記業務，幫助總投資30億元的飛燕火箭智能建造基地項目落地江陰。

表：部分地區通過二級市場盤活存量土地案例

資料來源：中指研究院綜合整理

2. 土地調規（土地用途轉換）

伴隨著城市發展階段變化，一些存量土地的原規劃用途難以滿足當前市場所需，部分城市探索存量土地調規或用途轉換，如天津支持有地類型合理轉換，指出用地性質屬于商業服務業用地的、公共管理與公共服務用地的，允許在二級類或三級類（中類或小類）之間相互合理轉換，用地性質屬于商業服務業用地的，允許轉換為公共管理與公共服務用地；廣州明確在缺乏住房保障且商品住宅去化周期小于12個月的行政區或板塊，支持企事業單位已供應未開工的自有商服用地，允許建設宿舍型保障性租賃住房。重慶明確允許有條件的存量商業辦公用地功能性質合理轉換、置換。

在各地實際落地項目中，原土地所有權人不變，調整存量土地規劃后再開發是其中重要的方式之一，該方式將原土地規劃調整為更加適應市場需求的業態，實現更為高效的開發利用，北京、杭州、合肥等多個城市均有項目落地，如北京大鐘寺廣場項目，2019年中坤廣場重組改造更名為大鐘寺廣場，其上部為辦公樓下部為商業街，大鐘寺公司于2026年5月補繳7846萬元土地出讓金，將土地性質調整為商務金融用地；杭州“適廬”項目，產權人杭州城投于2026年初補繳2700萬元土地出讓金，將項目土地性質由劃撥調整為出讓商業用地。

表：部分地區通過土地調規盤活存量土地案例

資料來源：中指研究院綜合整理

3.收回收購閑置存量土地

根據中指研究不完全統計，截至5月末，全國各地公示擬使用專項債收回收購存量閑置土地的數量超6000宗，總面積超3.16億平方米，總金額超8000億元，其中已經發行、將發行的專項債約3860億元，占比47.8%，其中2026年以來發行專項債券約816億元，對比來看，同期地方新增專項債發行規模約1.5萬億元，其中用于收回收購閑置存量土地的專項債僅占5.4%。專項債“自審自發”試點地區發行節奏更快，試點擴圍后，預計相關專項債券發行有望加速，加快存量土地盤活。

收回收購存量土地后，多地采取調規重新出讓（即“收調供”）方式盤活，目前已有多個典型項目落地，一線城市均有涉及，武漢“收調供”地塊已超30宗。今年5月深圳龍崗地塊順利出讓，該地塊為2017年世茂集團以近240億元摘得，2022年項目停工；2025年7月，龍崗區政府以68億元收儲該地塊及地上建筑物，在政府收儲后調整該地塊規劃，用地性質由純商業用地調整為“二類居住用地+商業用地+城市道路用地”，項目容積率由4.17調降為3.26，2026年5月，該地塊由華潤置地以70.45億元底價摘得。

圖：一線城市“收調供”典型案例

資料來源：中指研究院綜合整理

另外，多地支持或鼓勵通過非貨幣補償方式協商收回土地、協議置換等方式處置存量土地，如為企業持有的其他存量用地增加建筑容量、或將原土地置換為等價值的土地等。

4. 零星土地利用

在城市更新過程中，不免在完整項目周邊出現面積小、形態不規則，無法單獨成宗供地、也不具備單獨按常規指標開發的存量土地，各地多從優化零星用地利用著手，結合城市更新盤活存量土地。

天津在《城市更新條例》中，鼓勵依法整合利用邊角地、夾心地、插花地等零散用地，優先增加綠地、開敞空間、建設基礎設施和公共服務設施等公益性項目；廣西指出“積極拓展存量用地空間，保障公共服務用地供給”“推進存量土地和空間的臨時利用”，也支持零星用地優先用于基礎設施和公共服務設施建設。

典型案例來看，成都雙橋子立交橋，橋下空間一度利用率低，存在車輛亂停、雜物亂堆等問題，周邊社區則缺少籃球場等運動場地，成都市公園城市建設管理局累計在雙橋子立交橋下完成2.7萬平方米綠化景觀提升，并同步招標建設了面積1800平方米的籃球公園，于2022年5月建成開放；六安近年來共梳理出71個可利用零星邊角地塊，總面積約1386畝，先后建成六安市姚李路以東生態停車場、八公山路與解放路交叉口口袋公園、明珠幼兒園等30多個高品質公共服務設施，充分填補城市公共服務空白。

表：部分地區零星用地盤活案例

資料來源：中指研究院綜合整理

基于現有的理論和實踐經驗，中指研究院能夠為各地政府、廣大城市更新服務商提供“十五五”城市更新業務專項規劃研究、城市更新發展調研報告、城市更新評價指數研究、城市/企業城市更新發展報告/白皮書、城市更新企業對標研究、城市更新月度/季度/年度報告、城市更新項目測評等服務。

5. 工商業用地使用權續期

近年來多地落地政策探索工商業用地使用權續期，今年廣州出臺最具系統性的續期政策，從項目提出續期申請的時間、續期條件、續期年限與出讓金計收標準等方面均進行了明確的規定，如明確商服用地投資強度達標項目續期可享7折優惠，一次續期最長20年。（詳見：）對企業而言，用地使用權續期，能夠有效提升資產估值，有助于修復資產負債表，也可提升企業持續投入經營的預期。

此前，多地通過項目試點探索使用權續期，如北京順義區天柱路11號院項目，創新協議租賃供地新模式，采用國有土地租賃方式配置土地使用權，合理設定租賃年限結構與租金標準，該項目于2026年3月完成續期，租賃年限5年，租金為231萬元/年；株洲，株春雅公司于1993年取得262畝國有工業用地30年的使用權，2023年土地將到期，株洲市相關職能部門與企業充分溝通協商，采用工業用地彈性供應政策計算續期定價，最終株春雅公司續期10年使用權，繳納2502萬元。

表：部分地區工商業用地續期案例

資料來源：中指研究院綜合整理

2022年以來，盤活存量資產逐步形成中央頂層設計明確方向-部委落實完善政策-地方實操執行的政策體系，戰略地位不斷提升，盤活存量土地的政策也不斷完善，形成了促進市場流通轉讓、土地混合開發及用途轉換、收回收購閑置土地等盤活路徑，其中土地儲備專項債券重啟，為地方盤活存量土地提供了更大支持。各地同步依托土地二級市場交易、“收調供”處置、專項債券收儲、土地置換等多元模式扎實推進盤活工作。當前存量土地盤活逐步進入落地提速、不斷顯效的實操階段，成為推動土地節約集約利用、助力城市有機更新、支撐區域高質量發展的關鍵舉措之一。

預計未來政策體系將持續迭代優化，有望通過健全土地二級市場機制、細化土地混合開發與用途轉換實施細則、強化規劃保障與金融支撐、優化審批流程等舉措，持續打通盤活難點、完善實操路徑。另外，城市房地產管理法修訂在即，有望完善工商業用地使用權續期等內容，為存量土地規范化盤活提供堅實的法治依據。

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