2026年城市更新政策創新大比拼，上海需要補齊哪幾塊短板？

進入2026年，中國城市更新告別“試點探索”，全面進入“制度創新、系統推進”和“實施操作”階段。全國主要城市和省份掀起了一場前所未有的政策創新賽：

3月26日，深圳發布《深圳市既有非居住建筑物功能轉換實施辦法》，以“全國最寬松”的非居轉用政策引爆市場；

4月26日，廣州出臺《關于進一步推動工商業用地市場化配置改革的指導意見》，23條措施直擊企業最關心的用地續期痛點；

4月27日，武漢推出《武漢市“五改四好”城市更新政策工具箱（1.0版）》，將分散政策集成為“一本通”；

5月4日，江蘇省印發《關于進一步支持城市更新行動的若干政策措施》，在自主更新、消防審驗、財政貼息等方面實現重大突破。

在這場政策競賽中，上海始終保持著先行者的節奏與定力：3月12日發布的《2026年上海市城市更新規劃資源行動方案》為全年更新工作劃定了頂層框架，5月20日由市規劃資源局、市經信委、市住建委、市國資委四部門聯合發布的《上海市工業用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法（試行）》則補上了產業用地流通體系的關鍵一環，成為全國首個系統性規范工業用地二級市場的城市。兩者形成“年度方向定調+專項細則落地”的政策組合拳，彰顯了上海作為超大城市的制度創新能力。

圖源：上海市規劃和自然資源局官網

在這一輪政策創新中，如果將上海的政策體系與這些兄弟省市最新出臺的舉措進行逐個“對標”，也不難發現，雖然上海在工業用地二級市場監管、商改保等領域保持領先，但在非居住建筑功能轉換、工商業用地續期、政策集成服務、老舊住房自主更新、消防柔性管理、財政資金直達等六個方面，仍然存在不少的“空白條款、模糊條款和弱操作條款”，其中部分短板已被納入年度攻堅任務，但尚未轉化為可落地的操作細則；另有部分短板仍未進入政策視野，亟待補齊，真可謂：“寸有所長，尺有所短”。如何“取長補短”、“揚長避短”，是有關部門應該重視和研究的。

本文主要對滬、深、穗、漢、蘇五地最新政策原文，作一個系統差異比對，看看上海政策體系中還有哪些需補的短板弱項，并提出相關的借鑒建議，為上海在新一輪城市更新競爭中繼續保持領先地位提供參考。

圖源：上海發布

一、深圳：非居轉換“正面清單+過渡期”制度，上海尚缺乏全市統一的規則

深圳作為全國最早進入存量發展階段的超大城市，針對大量低效建筑功能與實際需求嚴重錯配的問題，推出了全國最具突破性的非居住建筑功能轉換政策。其核心創新在于建立了“正面清單+5年過渡期+四不變”的完整制度框架：明確列出8大類鼓勵轉換方向，包括公共服務設施、科研設施、商辦旅館業相互轉換、廠房研發倉儲相互轉換等；對納入正面清單的項目，給予5年過渡期，過渡期內不改變原土地使用性質、使用年限、使用主體及已批規劃許可，無需補繳地價；5年期滿后，項目可選擇續期最長10年或按新功能申請完善土地手續，屆時再補繳地價。同時，深圳還統一了全市審批流程，實現“一窗受理、并聯審批、限時辦結”。

前海藍灣商務中心“商改醫”項目 圖源：深圳發布

相比之下，上海在非居住建筑功能轉換方面的政策明顯滯后。目前上海僅有“商改保”有明確的全市性政策，而市場需求迫切的“商改醫、商改教、商改養老、商改文體”等轉換類型，僅在黃浦區、長寧區等個別區域有試點政策，全市統一的正面清單和標準缺失。過渡期政策也不統一，如黃浦區規定最長15年，其他多數區沒有明確期限，地價補繳規則更是模糊不清。功能轉換范圍也遠窄于深圳，廠房、研發用房、倉儲物流之間的相互轉換仍受到諸多限制。審批流程更是各區不一，周期長、附加條件多、不確定性大，這些都嚴重制約了市場主體的參與積極性。

蘇河美欣公寓（商改保） 圖片來源：維C公寓傳媒、上海現代建筑裝飾環境設計研究院

二、廣州：工商業用地“全生命周期”管理，上海在四個關鍵環節上穩定預期不足

廣州此次政策的最大亮點，是構建了工商業用地從出讓、使用、續期到退出的全生命周期管理制度，徹底解決了企業長期以來最擔憂的土地使用權到期問題。廣州明確規定，工商業用地到期前一年可申請續期，年限過半但有增資擴產需求的也可提前申請；對符合產業導向、經營狀況良好的企業，工業用地一次性可續20年，限制類產業最長續10年，不達標的最多續5年。同時，廣州還出臺了專門的《自持物業轉可售地價評估計收配套規則》，明確了自持物業轉可售的條件、程序和地價標準；規定劃撥工業用地提容可暫不辦理有償使用手續，不補繳地價；允許工業項目免息分期繳納土地出讓金，大幅減輕企業前期資金壓力。

廣州工控增城專精特新產業園——增城區首宗土地使用權一次性續期20年的“工改工”項目 圖源：廣州工控

上海5月20日出臺的工業用地二級市場新規，在價格管控、交易平臺建設、股權穿透監管等方面走在了全國前列。新規設立了工業用地交易價格上下浮動20%的區間，低于下限政府優先回購，高于上限可進行干預；建立了市級統一交易平臺，將整宗、分割、合并、預告登記轉讓全部納入；明確涉地股權變更需經政府同意，杜絕變相炒地行為。不過，與廣州相比，上海在工商業用地續期規則、自持物業轉可售、劃撥工業提容、出讓金分期免息這四個關鍵環節仍存在明顯短板。上海目前僅有工業用地彈性年期供應政策，到期后如何續、續多久、地價多少完全沒有明確規定，企業長期投資信心嚴重不足；自持物業轉可售限制極嚴，沒有明確的轉售條件和地價標準，導致企業大量沉淀資產無法盤活；劃撥工業提容政策各區執行不一，是否補繳地價沒有統一標準；工業用地出讓金分期繳納需要支付利息，增加了企業的資金成本。

南翔鎮生命元谷?翔云科技園二期——嘉定區首例工業節余土地分割轉讓入市項目 圖源：投資嘉定Invest Jiading

三、武漢：政策集成化“一本通”，上海政策分散容易形成“合成謬誤”

武漢針對城市更新實施主體普遍反映的"找政策難、用政策難"問題，將2023年以來公開發布的14項城市更新相關政策文件進行系統梳理、分類整合，形成了《武漢市"五改四好"城市更新政策工具箱（1.0版）》。工具箱圍繞“五改四好”（既有建筑改造利用、老舊小區改造提質、老舊街區改造提升、老舊廠區改造煥新、城中村改造提速；功能好、環境好、服務好、治理好）和“保障措施”兩大板塊，集成了11小類、67項政策原文，清晰列出了各項政策的適用范圍、申請條件、辦理流程和聯系方式。實施主體只需一本工具箱，就能全面了解和使用所有城市更新政策，大大降低了政策學習成本和執行偏差。

緊鄰三環線的渣土車停車場改造成了口袋公園 圖源：武漢市發改委

上海的城市更新政策體系雖然較為完善，但政策分散在《上海市城市更新條例》、各部門實施細則、各區具體規定等數十個文件中，沒有官方統一的集成化呈現。企業和實施主體需要翻閱大量文件才能找到相關政策，往往出現“政策不知道、知道找不到、找到看不懂、放在一起要打架”的情況，嚴重影響了政策的實施效果。

復興島從工業遺存向科創空間轉變 圖源：上海楊浦

四、江蘇：多元主體參與與審批簡化，上海在操作環節“模糊地帶”較多

江蘇省此次政策的最大特色，是突出了多元主體參與和審批流程簡化，真正做到了“以人民為中心”和“放管服”改革的深度融合。江蘇明確提出探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，支持地方運用提高容積率、增配公共服務設施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持居民自主更新。在消防審驗方面，江蘇支持老舊廠房更新項目采用消防查驗報告替代竣工驗收報告，針對歷史遺留問題制定專門的消防技術標準，采用“一事一議”的方式靈活處理。在資金支持方面，江蘇實施“城新貸”財政貼息政策，對符合條件的城市更新項目給予1.5個百分點的財政貼息，采用“免申即享、直達快享”方式，無需企業主動申請，符合條件的項目自動享受貼息。

董浜鎮中街27號試點項目——江蘇省首例老舊住區自主更新提取公積金落地項目，12 戶業主達成一致自主出資改造 圖源：常熟住建

上海在“十五五”規劃中雖然提到了支持老舊住房自主更新，但沒有具體的實施細則和操作流程，申請條件、表決比例、審批流程、支持措施等關鍵內容全部空白。在消防審驗方面，上海對既有建筑改造嚴格執行現行國家標準，大量老舊廠房、商辦樓宇因消防間距、疏散樓梯寬度等無法滿足現行標準而難以改造。在財政補貼方面，上海目前的城市更新補貼政策需要企業主動申請，提交大量材料，經過多個部門審核，流程繁瑣，到賬時間長，沒有建立“免申即享”機制。

圖源：ShanghaiLOOK

五、上海優化完善城市更新政策體系的六大路徑

應該看到，上海在城市更新領域的頂層設計能力、系統思維和制度成熟度方面也有自己的核心優勢：

一是全域系統性頂層規劃體系。構建了“城市總體規劃—城市更新專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的完整四級實施體系；

二是成熟完善的融合用地政策體系。包括M0研發用地、G0綠地復合用地、C0商業復合用地、Zm產業綜合用地、點狀供地等創新模式；

三是“規儲供用”一體化土地儲備新機制。突出‘規儲供用’一體化，實現了規劃、儲備、供應、使用的全鏈條統籌；

四是產業用地全周期績效評估與價值管控體系。如全國領先的產業用地全周期管理，形成了從出讓、使用、績效評估到二級市場流通的完整閉環；

五是高強度市級統籌與重點片區整體推進機制。在城中村改造、重點片區更新等方面建立了市級專班，統一領導、統一認定、統一資金統籌。

在此基礎上，如何主動學習借鑒兄弟省市的創新理念，進一步完善城市更新政策體系，亦是當務之急，尤其是在以下方面，似應給予更多的關注和研究：

第一，盡快出臺全市統一的《上海市既有非居住建筑功能轉換實施辦法》。參照深圳經驗，制定涵蓋8大類的全市統一正面清單，明確鼓勵轉換的方向和范圍；實行“5年過渡期免補地價”政策，過渡期內堅持“四不變”原則，到期可續期最長10年或按新功能申請完善土地手續；統一全市審批流程，推行“一窗受理、并聯審批、限時辦結”制度，將審批時限壓縮至20個工作日以內。

圖源：WYSH翡悅里

第二，補齊工業用地“續期+自持轉可售+劃撥提容+分期免息”四大規則。在5月20日工業用地二級市場新規的基礎上，盡快出臺《上海市工業用地使用權續期管理辦法》，明確續期申請條件、續期年限、地價標準和審批流程；制定《上海市產業用地自持物業轉可售管理指引》，明確產業考核要求、轉讓比例和地價標準；明確規定劃撥工業用地在符合規劃和產業要求的前提下，提高容積率可暫不辦理有償使用手續，不補繳地價；對符合條件的工業項目，實行土地出讓金免息分期繳納政策，最長可分3年繳納。

第三，編制《上海市城市更新政策工具箱（操作版）》。參照武漢經驗，對上海現行的城市更新相關政策文件進行全面系統梳理，按照諸如“更新類型”和“保障措施”等進行分類，清晰列出各項政策的適用范圍、申請條件、辦理流程、所需材料和聯系方式。政策工具箱應在市政府官網和“隨申辦”小程序同步上線，并建立定期更新機制，及時納入新出臺的政策文件。

第四，制定《上海市老舊住房自主更新實施細則》。參照江蘇經驗，建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，明確申請主體、門檻條件、表決比例和審批流程；出臺具體的支持措施，包括容積率獎勵、公共服務設施增配、住房公積金提取和貸款額度提高、財政補貼等；優先在楊浦、虹口、普陀等老舊小區集中、居民意愿強烈的區域開展試點。

第五，優化既有建筑改造消防審驗政策。在保證消防安全底線的前提下，實行“分類對待、柔性處理”的原則。對老舊廠房、老舊商辦樓宇等更新項目，允許采用消防查驗報告替代竣工驗收報告；針對歷史遺留無法滿足現行消防標準的問題，制定專門的消防技術指引，采用“一事一議”的方式，通過加強人防、技防措施等替代方案解決。

圖源：上海靜安

第六，推行城市更新財政補貼“免申即享、直達快享”。利用大數據和人工智能技術，建立城市更新項目自動識別和匹配機制，對符合條件的更新項目、自主更新居民和小微企業，無需主動申請，自動享受財政補貼；簡化補貼審核流程，將補貼資金到賬時間壓縮至3個工作日以內，真正實現“政策找人、資金直達”。

六、結論：從“先行者”到“引領者”的制度跨越

城市更新的本質是制度創新的競爭。誰能率先破解制度性障礙，誰就能在存量時代贏得發展主動權。上海作為全國城市更新的先行者，應有最為人先、先行先試的氣度和膽魄，主動對標最高標準、最好水平，積極學習借鑒兄弟省市的創新經驗，快速補齊制度短板。推動城市更新從“試點探索”邁向“系統引領”，為全國城市更新貢獻更多“可參考”、“可借鑒”的“上海方案”。

（封面圖源：上海發布）

原創作者：上海產業轉型發展研究院首席研究員 夏雨

責任編輯：胡珊毓

策劃審核：夏 雨